реформа, осуществляемая в Российской Федерации, характеризуется фрагментарностью и избирательностью проведения не только по органам государственной власти, относящимся к различным ветвям власти, но и по их уровням. Н.И. Побежимова отмечает, что «Концепция административной реформы 2005 года предусматривала модернизацию всей системы органов исполнительной власти, однако .... Положения Концепции затрагивали опять- таки лишь федеральные органы исполнительной власти»[1]. В федеральных

нормативно-правовых актах не закреплена обязанность субъектов Федерации и муниципальных образований по проведению административной реформы. Но работа в этом направлении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации поощряется центральной властью. При этом отмечается, что отдельные элементы административной реформы так или иначе проводятся на местах, однако отсутствуют на уровне федерального округа. Есть предположения, что таким образом создаются предпосылки для дальнейшей модернизации системы исполнительной власти в России в целом.1

согласиться с мнением некоторых авторов, что «административная реформа сегодня в большинстве своем заключается в уточнении полномочий органов публичной власти, что напрямую связано с конкретизацией функций не только органов исполнительной власти, но и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». На основании этого проблема взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти не теряет своей остроты, а также ей сопутствует вопрос оптимизации деятельности последних. Система территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти должна эффективно и стабильно обеспечивать реализацию властных полномочий, отнесенных как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Но из-за отсутствия четких критериев создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти размещение таких органов проходит неравномерно и бессистемно, а в законодательстве лишь очерчены вопросы, по которым они должны создаваться (статьи 71 и 72 Конституции РФ).

На сегодняшний день происходят лишь фрагментарные перемены, которые приводят к усложнению структур органов исполнительной власти на всех уровнях и их взаимоотношений. Не облегчает решение задачи и изменения в территориальных органах, связанные с решением экономических задач. Также можно говорить, что управленческий эффект, связанный с реорганизацией территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по окружному принципу, не достигнут в силу незавершенности данного процесса. Результатом такого процесса построения территориальных органов стала [2] [3] парадоксальная ситуация, когда одни федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы или представительства в федеральных округах (Федеральная служба по финансовому мониторингу), другие в субъектах Федерации (Федеральная антимонопольная служба), третьи на части территории субъекта Федерации (Министерство промышленности и торговли РФ, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта), четвертые в регионах, включающих субъекты Федерации, расположенные как на территории одного федерального округа, так и сопредельных федеральных округов (Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта), пятые в федеральных округах, субъектах Федерации и муниципалитетах (Федеральная налоговая служба), шестые одновременно в федеральных округах, регионах, а также в субъектах Федерации (Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта), седьмые вообще не имеют таковых (Федеральное архивное агентство) (см. Приложение к Диссертации). При этом они разнообразны по видам, налицо избыточность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Федерации.

Результатом такой много- и разноуровневой системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти становится снижение качества реализации управленческих решений, невозможность создания действенного механизма контроля над исполнением части полномочий, переданных вышестоящими органами публичной власти нижестоящим, а в итоге - неэффективность выполнения важнейших государственных функций. Такая система порождает такие недостатки территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, как ведомственность, местничество,

избирательность, дублирование функций территориальных подразделений между собой и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также нерациональность распределения функций между центральным аппаратом и территориальными органами. Исходя из этого, важно в числе приоритетных направлений административной реформы продолжить работу по совершенствованию системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устранению недостатков в их построении и деятельности, упрощению и сокращению структуры аппаратов данных органов, четкому разграничению функций и полномочий между структурами исполнительной власти.

Ученые-юристы постоянно вносят свои предложения о способах и направлениях совершенствования функционирования системы территориальных органов исполнительной власти в России, заключающиеся, в частности, «в предложении включить руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в состав высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации», «в идее как полной ликвидации территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, как и частичной их реорганизации с передачей функций аппаратам полномочных представителей». Были и иные планы реформирования системы территориального управления, но все они не бесспорны.1

Можно согласиться с К.В. Черкасовым, что период функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, образованных на уровне федерального округа с 2000 года, при всех нареканиях к эффективности деятельности таких органов, показал, прежде всего, правильность выбранного центральной властью направления оптимизации системы территориального управления в России. По мнению Д.Н. Козака, надлежит минимизировать количество территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Федерации "... кроме силовых и контролирующих...", и посредством этого трансформировать статус полномочных представителей Президента в федеральных округах, конкретизировав и усилив их место в системе государственного территориального управления. В этой связи [4] [5] важно упорядочить систему государственных органов в федеральных округах, осуществив структурную перестройку территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, образованных как по окружному принципу, так и в субъектах Федерации. В основу функционирования таких органов положить функциональный принцип, что должно повысить эффективность их деятельности.

Функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах с одновременной ликвидацией территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Федерации и делегирование их полномочий как окружным территориальным структурам федеральных органов исполнительной власти, так и органам исполнительной власти субъектов Федерации - одна из главных целей предлагаемой реформы территориального управления в России. В такой ситуации возникнет ситуация двойного подчинения: органы исполнительной власти субъектов РФ будут подчинены высшим органам исполнительной власти субъекта Федерации и соответствующему федеральному органу исполнительной власти. А наличие региональных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти будет иметь место только в случае, если единая система исполнительной власти не в состоянии обеспечить исполнение полномочий Российской Федерации. К этой категории будут относиться органы, «осуществляющие полномочия, предусмотренные статьей 71 Конституции, которые вправе будут иметь свои территориальные структуры и на уровне субъекта Федерации, по сути, представляющие в этом случае своего рода региональные отделы окружных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».

В итоге будет сформирована двухзвенная и лишь в некоторых случаях трехзвенная системы федеральных органов исполнительной власти. Низовое звено такой системы - территориальные органы федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа, расположенные в центре федерального округа. Такое положение позволит повысить эффективность взаимодействия территориальных органов и одновременно снизить финансовые затраты. Для реализации такого механизма, К.В. Черкасов предлагает «разработать механизм учета мнений субъектов Федерации при согласовании с ними перечня полномочий федеральных органов исполнительной власти, планируемых к передаче органам исполнительной власти субъектов Федерации, а также определить конкретные федеральные органы исполнительной власти, которые должны будут сформировать свои территориальные структуры на уровне федеральных округов (могут создаваться для реализации полномочий соответствующего федерального органа исполнительной власти на данной территории в целом или для осуществления полномочий по отдельным направлениям его деятельности)».[6]

Федеральный орган исполнительной власти, принимая решение о создании или ликвидации своих окружных структур, должен согласовывать его с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. То же можно предложить о назначении и освобождении от должности руководителя такой структуры. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа должны решать межрегиональные и межсубъектные вопросы, а также контролировать реализацию функций исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, переданных им с федерального уровня, обеспечивать их взаимодействие и координацию. В связи с этим окружные органы федеральных органов исполнительной власти можно наделить правом беспрепятственного доступа к информации, имеющейся в органе исполнительной власти субъекта Федерации, правом разработки форм отчетности и определения сроков ее представления, информирования о деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, оказания информационной и консультативно-методической помощи. Исходя из нового статуса территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах и исполнительных органов субъектов РФ, можно разработать и утвердить новый регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам осуществления полномочий Российской Федерации, переданных органам исполнительной власти субъектов Федерации, а также принятие общего регламента взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Важным является разработка примерной схемы построения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа и субъектов Российской Федерации.

Так как система органов исполнительной власти является самым подвижным звеном в системе органов государственной власти, то перечень региональных органов исполнительной власти должен быть открытым, а потому субъекты Федерации вправе учреждать и иные органы исполнительной власти. Это будет способствовать, во-первых, реализации положения части 1 ст. 77 Конституции, согласно которой система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти; во-вторых, успешному решению региональных специфических задач, особых функций, стоящих перед исполнительной властью тех или иных субъектов Федерации; в- третьих, оперативному реагированию на появление новых направлений деятельности, которые ранее не были отражены в структуре органов исполнительной власти.

Согласно действующему законодательству, федеральные органы исполнительной власти могут определять структуру органов исполнительной власти субъектов Федерации и назначать их руководителей в случае передачи им полномочий Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также могут проводить реорганизацию территориальных структур федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.1

Очень важным моментом является перераспределение соответствующих финансовых ресурсов из средств федерального бюджета, а также их последующая реализация при передаче исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации федеральных полномочий. С этой целью важно учитывать объемы и порядок финансирования передаваемых полномочий при работе над проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Однако важно при этом сохранить возможность изъятия переданных федеральных полномочий в случае их неисполнения или ненадлежащего исполнения и соответствующих финансовых средств с последующим наделением ими территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на окружном уровне.

Учитывая то, что федеральные органы исполнительной власти находятся в подчинении Президента РФ или Правительства РФ, составление схемы управления федеральными округами Администрацией Президента РФ совместно с Правительством РФ содержит риск формирования двойной системы органов исполнительной власти по вертикали по линии президентских и правительственных структур . В этой связи важно четко определить формы и механизмы взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как с реформированными окружными структурами федеральных органов исполнительной власти, так и с измененными органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также между ними. В целом [7] [8]

можно согласиться с постепенным реформированием территориального управления Российской Федерации. Представляется вполне логичным провести изменения в виде пилотного проекта в одном из федеральных округов.

Как уже говорилось ранее, некоторые авторы высказывали мнение «об учреждении института полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах в качестве временной меры».[9] Такие предложения вызывают сомнения в силу того, что их реализация приведет к необоснованному увеличению бюрократического аппарата, очередному дублированию функций, усложнению территориального управления, и процесс перехода к построению территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по окружному принципу будет затянут.

Есть предложения некоторых исследователей создания для разных органов разных округов. Такие предложения продиктованы целями предупреждения коррупции, возможностью избежать угрозы сепаратизма, а также спецификой задач каждого федерального органа (полиция, прокуратура, налоговые округа, т.п.). Однако вряд ли можно согласиться с таким предложением: во-первых, это не искоренит коррупцию в органах государственной власти, так как поскольку не федеральные округа являются причиной этого явления; во-вторых, снизится эффективность централизованного управления межрегиональным развитием, осуществление функции координации и контроля на местах будет затруднено; в- третьих, иерархичность в подчиненности руководителей окружных государственных органов не позволяет серьезно рассуждать о возможности сепаратизма федеральных округов. Здесь также важным является то, что межрегиональная интеграция в федеральных округах осуществляется под непосредственным руководством центральной власти.

Вызывает нарекание и точка зрения некоторых авторов, согласно которой «построение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по окружному принципу будет означать сосредоточение федеральных структур и "рычагов" власти в центрах федеральных округов, расположенных в конкретных регионах, что неминуемо приведет к усилению политических позиций данных субъектов Федерации». Органы государственной власти субъектов Федерации, в которых расположены центры федеральных округов, взаимодействуют с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в том же порядке и на той же основе, чем органы государственной власти других субъектов России, расположенных в конкретном федеральном округе.

Ряд авторов рассматривает возможность образования правительств

1 2

федеральных округов , префектур федеральных округов. Представляется, что данное предложение нецелесообразно. Образование правительств в федеральных округах, придание полномочным представителям Президента в федеральных округах или специальным (полномочным) представителям Правительства и их аппаратам статуса администраций федеральных округов с исполнительнораспорядительными полномочиями и возможным утверждением бюджетов для каждого из девяти федеральных округов может привести либо к нарушению принципа разделения властей, либо - что очень вероятно - спровоцирует угрозу сепаратизма федеральных округов (фактически государств в государстве, федераций в федерации). Открытым остается и вопрос о круге полномочий правительств федеральных округов как предположительно органов общей компетенции, их соотношение с Правительством РФ, региональными и муниципальными органами исполнительной и представительной власти, а также степень подчинения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти их центральным аппаратам и правительствам федеральных округов. Также может обозначиться проблема в механизме [10] [11] взаимодействия центральных и территориальных федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

В Конституции РФ нет ограничений на возможность перехода к предлагаемой организации государственного территориального управления. В соответствии со статьями 77 и 78 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России, что должно обеспечивать реализацию управленческих решений в субъектах Федерации. Федеральные органы исполнительной власти могут передавать осуществление части своих полномочий органами исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

В юридической литературе периодически появляются предложения по дальнейшему реформированию исполнительной власти, заключающиеся в принятии специальных федеральных законов «Об основах исполнительнораспорядительной деятельности», «О единой системе органов исполнительной власти», «Об органах исполнительной власти Российской Федерации», в которых предлагается определить формы органов и их взаимоотношения с органами субъектов Федерации.1 Однако данные предложения в малой степени учитывают окружное строение федеральных органов исполнительной власти. Можно поддержать предложение К.В. Черкасова о принятии Федерального закона "Об административно-управленческих округах Российской Федерации" , которым закрепить систему созданных или реорганизованных федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа. Но еще более полным [12] [13] был бы Федеральный закон «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который заменил бы собой соответствующие Указы Президента РФ, закрепив систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, о чем говорилось в первой главе, включить в него главу о территориальных органах федеральных исполнительных органов с закреплением принципов их деятельности и порядке взаимодействия с Полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе. Принятие такого закона и включение главы о территориальных органах позволит также решить проблему разницы в регулировании правового положения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в ведении Президента РФ и Правительства РФ. Также важно правовой статус окружных органов федеральных органов исполнительной власти зафиксировать и в иных нормативно-правовых актах, которые регламентируют функционирование органов исполнительной власти в России. Созданный законодательный корпус должен способствовать укреплению единства системы органов исполнительной власти, созданию устойчивой и обоснованной правовой базы организации и деятельности органов исполнительной власти, механизма своевременного и гибкого приспособления их деятельности к целям административной реформы, и при этом устранять многочисленные реорганизации государственного аппарата, прекратить практику частого изменения наименований органов государственного управления, что приведет к упорядочению и единообразию системы органов исполнительной власти в государстве.

Возможно, предложенные новеллы системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти позволят повысить эффективность государственного управления территориальным развитием, унифицировать органы исполнительной власти, преодолеть несогласованность действий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и исключить дублирования в их работе, нивелировать проблемы постоянной координации работы между федеральными и региональными органами исполнительной власти, повысить правовой статус полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также обеспечить экономическую эффективность функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с точки зрения и с учетом возможности оптимизации бюджетных расходов.

Таким образом, в России будет сформирована четко структурированная единая система исполнительных органов государственной власти с субординацией и разграничением полномочий между ее уровнями, которая заменит систему исполнительной власти сегментированного типа на систему управления иерархического типа.

[1] Побежимова Н.И., Кирин А.В. Актуальные проблемы административной реформы. // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 67-71.

[2] Черкасов К.В. Федеральные округа: сущность и место в федеративном устройстве России. // Государство и право. 2008. № 12; Чепрасов К.В. Административная реформа и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 51-54.

[3] Черкасов К.В. Федеральные округа: сущность и место в федеративном устройстве России. // Государство и право. 2008. № 12.

[4] Черкасов К.В. Указ. сочинение.

[5] Там же.

[6] Черкасов К.В. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития. // Законодательство и экономика. № 1 (297) / 2009; Черкасов К.В. Государственное управление на уровне федерального округа: административно-правовое исследование. Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.

[7] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Российская газета. № 206. 19.10.1999.

[8] Борисов А.М. Реформирование системы органов исполнительной власти и новая схема государственного территориального управления // Административное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 33 - 37.

[9] Черкасов К.В. Указ. сочинение.

[10] Черкасов К.В. Указ. сочинение; Борисов А.М. Реформирование системы органов исполнительной власти и новая схема государственного территориального управления // Административное и муниципальное право. 2012. № 9; Тимохин Н.В. Координационная деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Энгельс, 2010.

[11] Мазуров В. Ю. Федеральные округа в территориальной системе организации государственной власти в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Москва, 2015.

[12] Побежимова Н.И. Итоги административной реформы и перспективы ее дальнейшей реализации в Российской Федерации. // Правовые системы современности в условиях международной интеграции: Сборник научных статей по материалам IX Международной научно-практической конференции. / Рост.гос.эконом.универ. - Ростов-на- Дону, 172 с. - 214. С. 99.

[13] Черкасов К.В. Указ. сочинение.