Институт УПЧ имеет скандинавское происхождение – впервые должность омбудсмена юстиции была введена Конституцией Швеции в 1809 г. Немного позже, в 1919 г., должность омбудсмена появилась в Финляндии, а затем, в 1954 г., и в Дании.

Само понятие ombuds или omdudsperson также пришло из Скандинавии и означало «силу» и «авторитет». В отечественной литературе наравне употребляются слова «омбудсмен», «омбудсман» и словосочетание УПЧ.

Изначально институт омбудсмена появился в качестве формы контроля публичной администрации, а в сферу его компетенции входило рассмотрение жалоб граждан на действия и решения должностных лиц, а также расследование случаев ненадлежащего администрирования.[1]

Институт УПЧ не является традиционным для российской действительности. После его появления в Восточной и Центральной Европе в конце 80-х годах прошлого столетия, от ряда ученых (Э. М. Аметистов, В. Кикоть, Н. Ю. Хаманева[2]) стали поступать предложения об учреждении и в России должности УПЧ.

В России идея учреждения института УПЧ впервые получила легальное нормативное закрепление в Декларации прав и свобод человека и гражданина[3], предусматривавшей создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, назначаемого на пятилетний срок Верховным Советом, и обладающего неприкосновенностью, аналогичной неприкосновенности народного депутата РСФСР.

Непосредственно должность УПЧ в России была введена с принятием Конституции РФ 1993 г.[4]

В настоящее время основным нормативным правовым актом федерального уровня, регламентирующим деятельность УПЧ в России, является Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[5] (далее – ФКЗ «Об УПЧ»). Следует отметить, что согласно ФКЗ «Об УПЧ», в срок не позднее 30 дней с момента вступления его в силу Государственная Дума была обязана назначить УПЧ, однако депутат Государственной Думы О.О. Миронов был назначен на указанную должность только 22.05.1998.

К дефиниции исследуемого института существует множество подходов:

предусмотренная конституцией или актом законодательной власти служба, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, ответственным перед законодательной властью, получающим жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действующим по своему усмотрению и уполномоченным проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады[6];

предусмотренная Конституцией государственная служба, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, ответственным исключительно перед законом[7];

законодательный орган, призванный рассматривать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата;[8]

уполномоченное парламентом лицо, осуществляющее контроль за соблюдением предусмотренных законом прав и интересов граждан в деятельности должностных лиц органов исполнительной власти;[9]

должностное лицо парламента, осуществляющее наблюдение за законностью действий государственных органов в части соблюдения прав и свобод граждан;[10]

независимое лицо, достойное доверия и уполномоченное парламентом на охрану прав граждан и осуществляющее парламентский контроль в форме надзора, но без права изменения принятых ими решений.[11]

К характерным чертам УПЧ можно отнести следующие:

институт УПЧ – неотъемлемая часть правообеспечительной системы государства;

основной задачей УПЧ является охрана прав и законных интересов граждан;

рассматриваемый институт может трансформироваться в зависимости от различных социально-политических условий государства, не изменяя при этом своему содержанию.

практически полное отсутствие силовых функций – УПЧ не правомочен выносить государственно-властные решения, отменять и пересматривать компетенцию государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод;

деятельность УПЧ базируется на принципах презумпции добросовестности, благонамеренности и рациональности государства в обеспечении прав и свобод человека;

институт УПЧ необходим не только в качестве правозащитного органа, но и для просвещения и повышения правовой культуры граждан;

открытость рассматриваемого института, его политическая нейтральность.

В последние годы понятие омбудсмена стало использоваться гораздо шире и применяться не только в области защиты прав граждан от незаконных действий со стороны властных структур, но и как способ разрешения разнообразных конфликтов.

Так, по инициативе Ассоциации российских банков в 2010 г. для внесудебного урегулирования споров между банками и клиентами – физическими лицами был создан институт финансового омбудсмена[12], представляющего собой общественного примирителя, осуществляющего деятельность на основе принципов справедливости, законности, независимости, безвозмездности, беспристрастности и равноправия сторон. Пока в реализации проекта финансового омбудсмена банки участвуют на добровольной основе. Но в 2012 г. Президент РФ дал поручение Правительству РФ подготовить проект закона о финансовом омбудсмене, который должен четко урегулировать полномочия этой службы, порядок финансирования и функционирования[13].

В настоящее время на стадии обсуждения находится вопрос о создании страхового омбудсмена, законопроект о котором уже внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ[14].

Напрямую Конституция РФ должности специализированных УПЧ не закрепляет. Правовое регулирование их статуса происходит посредством принятия нормативных актов на федеральном уровне или на уровне субъектов РФ.[15] На федеральном уровне были учреждены такие должности специализированных уполномоченных, как уполномоченный по правам ребенка[16] и уполномоченный по защите прав предпринимателей[17]. Следует отметить, что последняя является реализацией мер по улучшению инвестиционного климата России[18]. В связи с возлагаемыми на них задачами уполномоченные по защите прав предпринимателей уже получили название бизнес-омбудсменов, или инвестиционных омбудсменов[19].

Кроме того, были предприняты попытки создать и законодательно урегулировать должности уполномоченных по правам национальных меньшинств[20] и военнослужащих[21].

Активно обсуждается на всех уровнях власти и учреждение должности уполномоченного по правам инвалидов. Об этом заявил Президент РФ В.В. Путин, подчеркнув, что поддержка инвалидов является важным вопросом в политике государства[22].

От происходящих процессов трансформации института УПЧ не могли остаться в стороне и университеты.

Так называемые «университетские омбудсмены» (University of Campus Ombudsman) [23] появились в конце 60-х годов прошлого века в США для работы с жалобами студентов, защиты их прав и улучшения условий для получения высшего образования.

В России первая такая служба была создана в МГИМО в 1998 г. Омбудсмен, избираемый ученым советом университета, выступает в качестве независимого посредника, помогающего как студентам и аспирантам, так и преподавателям и сотрудникам университета, разрешать возникающие между ними и администрацией университета споры и разногласия. Университетский омбудсмен обладает правом:

доступа к любым ведущимся в университете документам и записям несекретного характера;

участия в обсуждении решений всех полномочных органов университета, затрагивающих права студентов, преподавателей, сотрудников;

требовать от администрации университета устранения препятствий своей деятельности путем обращения в ученый совет, университетскую газету и другие СМИ.

Также университетские омбудсмены созданы в Башкирском государственном педагогическом институте и Волгоградском филиале Международного института управления.

Кроме того, в январе 2013 г. путем голосования на сайте Всероссийского студенческого форума и утверждения Советом по делам молодежи Минобрнауки России был избран первый уполномоченный по правам студентов.

На основании изложенного в настоящем параграфе, представляется возможным сделать следующие выводы.

Институт УПЧ – это предусмотренная Конституцией РФ государственная служба, являющаяся неотъемлемой частью правообеспечительной системы страны, возглавляемая достойным доверия политически нейтральным независимым публичным должностным лицом высшего ранга, ответственным перед законодательной властью, призванным осуществлять контроль за соблюдением предусмотренных законом прав и интересов граждан и рассматривать их жалобы на злоупотребления бюрократического аппарата, а также предназначенным для просвещения и повышения правовой культуры граждан.

Как представляется, для России, где институт УПЧ на конституционном уровне фактически не урегулирован, шагом вперед к социальной справедливости и защите социального государства, провозглашенного в ст.7 Конституции РФ, было бы конституционное закрепление статуса государственного омбудсмена, соответствующего задачам и потребностям социального развития в современную эпоху.

Пункт «е» ч.1 ст.103 Конституции РФ ограничивается лишь упоминанием об одном из полномочий Государственной Думы ФС РФ – «назначении на должность и освобождении от должности» УПЧ – в Основном законе РФ не определяются ни функции УПЧ, ни порядок его назначения. Как указывал Мануэль Гарсиа Альварес, наличие пробелов в конституционном тексте вызвано причинами политического характера – борьбой между законодательной и исполнительной властью на завершающих этапах разработки действующей Конституции РФ[24]. Это становится очевидным, если учесть, что в одном из вариантов проекта Конституции, опубликованном в октябре 1991 г., статус УПЧ был закреплен достаточно полно. При этом наиболее удачная редакция нормы, посвященной УПЧ, содержалась в подготовленном Конституционной комиссией Верховного Совета проекте Конституции РФ, опубликованном накануне созыва Конституционного совещания – в ст.48 определялся порядок назначения УПЧ, его функции и основы правового статуса.

В некоторой степени указанный пробел в Конституции РФ был устранен в результате принятия ФКЗ «Об УПЧ». Однако это не исключает необходимости закрепления непосредственно в Конституции РФ наиболее важных гарантий деятельности российского омбудсмена путем внесения конституционных поправок в соответствии с процедурой, урегулированной в главе 9 Конституции РФ.

В Конституции РФ следует закрепить положение о том, что УПЧ может осуществлять свои действия либо по жалобе граждан, либо по собственной инициативе. Подобное положение в настоящее время содержится в ФКЗ «Об УПЧ». Совершенно очевидно, что нет необходимости в детальной регламентации упомянутых форм и процедур возможных действий УПЧ непосредственно в Конституции: для этого целесообразнее законодательное регулирование. Однако само упоминание в Конституции названных форм деятельности омбудсмена и, в первую очередь, его возможностей действовать по собственной инициативе делает их идеальным инструментом для осуществления надзора за органами управления, направленного на защиту социально-экономических прав и особенно на оказание помощи самым незащищенным слоям населения.

Успешное выполнение УПЧ своих полномочий возможно только при условии его сотрудничества с органами управления, в отношении которых он выполняет надзорные (контрольные) функции. Иными словами, эффективность работы УПЧ неизбежно зависит от сотрудничества с упомянутыми органами, которые, в частности, должны предоставлять ему всю информацию, необходимую для осуществления проверок. В связи с этим закрепление на конституционном уровне обязанности органов управления сотрудничать с УПЧ значительно укрепило бы его конституционно-правовой статус.

Кроме того, в Конституции РФ должны быть также предусмотрены негативные последствия невыполнения органами управления своих обязанностей по предоставлению информации УПЧ, так как несмотря на то что омбудсмен не обладает властными полномочиями и не имеет возможности навязывать свои окончательные решения, была бы недопустимой ситуация, при которой органы управления отказывались предоставлять ему запрашиваемую им информацию.

Рассматриваемый институт появился в нашей стране сравнительно недавно, в связи с чем до настоящего времени идет поиск более эффективных форм и методов его деятельности. Само существование нового государственно-правового института является показателем глубоких перемен, претерпеваемых в последние годы политической системой России.

Современное развитие института омбудсмена в России идет по пути его специализации и профессионализации, что свидетельствует о его значимости как демократического правового института, который может успешно применяться в различных сферах государственной или общественной деятельности.

[1] Колобова Т. В. Современное понимание института омбудсмена в России и зарубежных странах // Омбудсмен. 2013. № 1. С. 60 - 64.

[2] Аметистов Э. М. Защита прав и свобод человека внесудебными органами // Обеспечение прав и свобод человека в национальном праве: Сб. обзоров. М., 1989; Кикоть В. О необходимости введения должности Народного правозащитника // Конституционный вестник. 1991, № 8. С. 55 - 58; Хаманева Н. Ю. Роль омбудсмена в охране прав граждан в сфере государственного управления // Советское государство и право. 1990, № 9. С. 147.

[3] Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. № 52. Ст. 1865.

[4] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.

[5] Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. № 9. Ст. 1011.

[6] Комарова В. В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 9. С. 21.

[7] Лебедев А. И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Московский журнал международного права. 2000. № 1. Январь-март. С. 129.

[8] Мелик-Дадаев И. А. Институт омбудсмена (история, основные функции и особенности деятельности в Скандинавских странах) // Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в Скандинавских странах. 1986. № 94. С. 96.

[9] Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Рук. авт. кол. С.М. Шахрай. М., 1995. С. 141-142.

[10] Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 287.

[11] Сунгуров А. Ю. Региональный уполномоченный по правам человека - первые шаги в России // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира». СПб., 1999. С. 198.

[12] Положение об общественном примирителе на финансовом рынке (Финансовом омбудсмене) (утв. Советом АРБ, протокол от 20.09.2010 № 2) (в ред. от 14.12.2011) // Вестник Ассоциации российских банков. 2010. № 18. С. 14.

[13] Маркелов Р. Омбудсмена заставят уважать // Российская газета. 04.04.2012.

[14] Баршев В. Уполномоченный по страху // Российская газета. 04.03.2011.

[15] Калинина Е. Г. Специализированные уполномоченные по правам человека в РФ: новый элемент в системе внутригосударственного механизма защиты прав человека // Российский юридический журнал. 2014. № 5. С. 149 - 154.

[16] Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // Собрание законодательства РФ. 07.09.2009. № 36. Ст. 4312.

[17] Указ Президента Российской Федерации от 22.06.2012 № 879 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей» // Собрание законодательства РФ. 25.06.2012. № 26. Ст. 3509.

[18] Мамонова Е. Зовем инвесторов все громче // Российская бизнес-газета. 07.02.2012. № 834(5).

[19] Носырева Е. И. Возможности трансформации института омбудсмена // Омбудсмен. 2013. № 1. С. 4 - 10.

[20] Немечкин В. Н. Реализация прав национальных меньшинств в Российской Федерации: теоретико-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2007.

[21] Шабанова З. М. Специализированные уполномоченные по правам человека в России и зарубежных странах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

[22] В РФ появится омбудсмен по защите прав инвалидов // Рос. газ. 2013. 29 марта.

[23] Носырева Е. И. Возможности трансформации института омбудсмена // Омбудсмен. 2013. № 1. С. 4 - 10.

[24] Мануэль Гарсиа Альварес. Об актуальных задачах конституционного реформирования института омбудсмена в Испании и России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 29 - 33.