Как уже указывалось в предыдущем параграфе настоящей работы, считается, что институт омбудсмена имеет скандинавское происхождение. Именно в Швеции были заложены основы исторической модели компетенции омбудсмена, с присущими ей характерными чертами: осуществление омбудсменами парламентского контроля за органами исполнительной власти и органами судебной власти; возможность возбуждать обвинение против должностных лиц о совершении преступлений при исполнении служебных обязанностей; право проводить следствие или давать указание о возбуждении обвинения по другим делам, которые охватываются его контролем за законностью.

Распространение института омбудсмена, определяемого Британской энциклопедией 1972 г.[1], как уполномоченное законодательным органом лицо, призванное разбирать жалобы граждан на бюрократические злоупотребления, началось в начале 60-х годов XX в.: в 1962 г. рассматриваемый орган был создан в Новой Зеландии; в 1967 г. – в Великобритании (Парламентский омбудсмен) и в провинциях и территориях Канады; в 1971 г. – в штатах Индии; в период с 1972 г. по 2004 г. – в Австралии[2].

Однако следует отметить, что в отличие от классической «шведской» модели, в странах Британского Содружества – Новой Зеландии, Великобритании, Австралии и провинциях Канады – в основу учреждаемого института была положена «датская» модель, в соответствии с которой к полномочиям омбудсмена относились надзор за гражданской и военной государственными администрациями и надзор за органами местной администрации в целях недопущения должностных нарушений или преступлений. При этом омбудсмен не имел права судебного преследования, а также права надзора за деятельностью главы государства и судебной властью[3].

Анализ нормативной базы, регламентировавшей деятельность омбудсменов за рубежом, позволяет сделать вывод, что практически до конца XX в. омбудсмены еще не имели прямой компетенции защиты прав человека[4].

Так, в соответствии с Законом о Посреднике Французской Республики, в компетенцию омбудсмена, входил прием жалоб, связанных с деятельностью как государственных и местных властей, так и публичных организаций, в сфере их действий по отношению к обществу[5].

Для Контролера Сейма – литовского омбудсмена – одной из главных задач являлась борьба с бюрократизмом, выражающимся, в том числе, в подмене должностными лицами решения дел по существу соблюдением излишних формальностей, в безосновательных отказах в решении вопросов, относящихся к их компетенции[6].

Для Ирландии и Соединенного Королевства характерно рассмотрение института омбудсмена в качестве парламентского агента. При этом его компетенция ограничена контролем над администрацией от лица законодательного органа в целях совершенствования административной практики. Следует отметить, что при проведении расследований омбудсмены используют не только такие критерии как законность и обоснованность, но и весьма оценочные категории: «неудовлетворительное управление» и «хорошее управление», что позволяет признать решение, принятое в рамках закона, «неудовлетворительным управлением»[7].

В конце ХХ века под влиянием происходящих в мире процессов глобализации трансформировался и институт омбудсмена, превратившись из органа контроля за администрацией в правозащитный орган[8]. Отныне омбудсмены представляют собой многофункциональный государственный орган, деятельность которого направлена на содействие реализации прав человека на внутригосударственном уровне и развитие международного и регионального сотрудничества в указанной сфере, а также на профилактику предотвращения нарушений конституционных прав[9].

В федеративных и ряде унитарных государств Европы должности уполномоченного по правам человека либо аналогичные им созданы в субъектах федерации и автономных территориальных образованиях. К ним относятся омбудсмены в землях Тироль и Форарльберг в Австрии[10], омбудсмены Валлонского и Фламандского регионов в Бельгии (Службы по разбору жалоб при Фламандском сообществе, региона Валлония, при Франкофонном сообществе)[11].

Германии свойственна своеобразная традиция деятельности парламентских правозащитных институтов. Ее особенность состоит в том, что функции омбудсмена выполняют коллективные органы, так называемые комитеты по петициям[12]. Просьбы и жалобы, поступающие в Бундестаг, направляются его председателем в этот Комитет, который рассматривает их в соответствии с положениями Регламента Бундестага ФРГ (§§108-111 Регламента). Жалобы и предложения поступают также в специальные комитеты и к Уполномоченному по обороне. Комитет представляет Бундестагу ежегодный отчет, а также ежемесячные доклады в виде обзора рекомендуемых решений (§112 Регламента). Обсуждения его докладов проводятся по требованию одной фракции или 5% присутствующих депутатов[13].

М. Ю. Середа[14] отмечает, что данный подход, первоначально примененный на федеральном уровне, воспринят многими землями. В то же время в землях Рейнланд-Пфальц, Тюрингия и Мекленбург-Передняя Померания созданы службы региональных омбудсменов (именуемых Buergerbeauftragter; буквальный перевод – «гражданский уполномоченный»), организационно обособленные от комитетов по петициям. В земле Шлезвиг-Гольштейн действует специализированный Уполномоченный по социальным вопросам. Общим является то, что во всех названных землях Уполномоченные осуществляют свою деятельность в тесном сотрудничестве с комитетами по петициям региональных парламентов (ландтагов).

В Земле Рейнланд-Пфальц должность омбудсмена была учреждена 03.05.1974. Организация данного института создана с учетом опыта федерального Уполномоченного по делам обороны. Особенностью рассматриваемой модели является наличие двух взаимодействующих институтов парламентского контроля: собственно Уполномоченного по защите граждан и парламентской комиссии по петициям.

Предмет контроля земельного омбудсмена охватывает все учреждения, на которые распространяется контроль земельного парламента. К ним относятся правительство земли, региональные органы публичной власти, а также юридические лица публичного права, подведомственные земельным властям. Деятельность судов и прокуратуры выведена из-под контроля омбудсмена. Но в отношении данных органов возможно подать жалобу в случае затягивания разбирательства.

Процедура проверки может быть инициирована как физическими, так и юридическими лицами, а также омбудсменом самостоятельно. Уполномоченный имеет право безотлагательного приема всеми должностными лицами земельных органов власти. Уполномоченный принимает к рассмотрению все жалобы. Они не облагаются государственной пошлиной. Жалоба может быть возвращена в случае, если ее содержание неясно, если подана с целью злоупотребления правом либо ранее соответствующий вопрос был предметом проверки и жалоба не содержит новой информации. В этом случае омбудсмен информирует заявителя и комитет по петициям. Закон не устанавливает требования к форме жалобы, а равно сроки ее подачи. Следует отметить, что даже после истечения срока полномочий за омбудсменом сохраняется обязанность не разглашать сведения, ставшие ему известными в ходе своей деятельности.

Уполномоченный по правам человека земли Рейнланд-Пфальц избирается большинством голосов Ландтага по представлению одной либо нескольких фракций. Он имеет одного заместителя и аппарат численностью 15 человек. Специальные требования к квалификации уполномоченного отсутствуют, установлен лишь возрастной ценз – 35 лет. Срок полномочий составляет 8 лет, допускается переизбрание. При этом закон не устанавливает предельное количество сроков, на которые может быть избран омбудсмен.

Институт омбудсмена в земле Мекленбург-Передняя Померания был создан в 1995 г. Указанное должностное лицо избирается Ландтагом земли на шестилетний срок с возможностью однократного переизбрания. Его цели – защита прав граждан от нарушений со стороны органов публичной власти, а также консультирование и содействие гражданам в решении вопросов социального обеспечения.

Национальный (парламентский) омбудсмен в Нидерландах действует на основании одноименного Закона и соответствующих поправок к ст.78 Конституции Королевства Нидерландов[15]. Согласно указанным нормативным правовым актам, к полномочиям Национального омбудсмена, назначаемого нижней палатой парламента, относится расследование действий административных властей государства, а также иных властей, учрежденных парламентом страны.

На сегодняшний день аппарат Национального омбудсмена Нидерландов, состоящий из 170 сотрудников, ведет деятельность по таким направлениям, как масштабные расследования; расследования по жалобам на действия высших органов государственной исполнительной и местной власти; на действия налоговых органов; на действия полиции и органы юстиции; разрешение проблем иностранцев и молодежи, а также вопросов социального обеспечения и образования.[16]

А. В. Мелехин[17] выделяет ряд характерных черт института омбудсмена стран Британского Содружества:

омбудсмен – это должностное лицо, организационно связанное с парламентом государства (в Великобритании – «парламентский уполномоченный по делам администрации»; в Новой Зеландии – «должностное лицо парламента»);

полномочия омбудсменов не распространяются на судебные акты, так как указанный институт наделен лишь остаточной компетенцией относительно судебных органов для устранения пробелов судебной деятельности;

множество специализированных омбудсменов в отношении разного круга лиц (по вопросам здравоохранения, пенсионный, по вопросам юридической службы, по защите личных данных, по языковым меньшинствам, по делам почты, по правам детей).

Конституция Испании определяет Защитника народа как высшего уполномоченного Генеральных кортесов, который назначается на должность с целью защиты прав человека, провозглашенных в Конституции, осуществляя надзор за деятельностью администрации, информируя об этом Генеральные кортесы (ст. 54)[18].

В Конституции Португалии относительно полномочий Блюстителя справедливости закреплено, что он вправе рассматривать жалобы на действия и бездействие представителей власти и направлять компетентным органам рекомендации, направленные на предотвращение неправомерных деяний и восстановление справедливости[19].

При этом имеет место существенное различие в подходах закрепления института омбудсмена в конституциях. В Испании и Португалии омбудсмен закреплен лишь в отдельных статьях, то есть без выделения для данного института отдельных глав. В государствах же Латинской Америки практикуется закрепление института омбудсмена в отдельной главе конституции, что позволяет говорить о стремлении законодателя повысить авторитет и значимость института омбудсмена, придать вес правам человека[20].

Следует отметить, что правовые системы иберо-американских (испано- и португалоязычных) государств предполагают признание в качестве источников права и международных договоров. В 1978 г. была создана Международная организация омбудсменов, которая объединяет более 150 омбудсменов различных уровней в африканском, азиатском, австралийском и тихоокеанском, европейском, Карибского бассейна и латиноамериканском, североамериканском регионах. На X Всемирной конференции 2012 г., проходившей в Новой Зеландии, Генеральная Ассамблея Международной организации омбудсменов одобрила новый Устав большинством в 96,3% голосов. Согласно ст. 22.3 Устава, каждый регион должен утвердить свой Устав для руководства деятельности омбудсменов в данном регионе. Регион Карибского бассейна и Латинской Америки такой устав все еще не разработал, однако в будущем, после принятия и введения в действие такого устава, он будет считаться источником права, который будет регулировать статус латиноамериканских омбудсменов.

В данной связи необходимо упомянуть Иберо-американскую Федерацию омбудсменов, созданную в 1995 г., которая является платформой для сотрудничества, обмена опытом и пропаганды ценности прав человека. Федерация стремится способствовать поддержке прав человека и верховенства законов. В ее состав входят общественные защитники (procuradores, proveedores, raonadores (razonador))[21], национального и местного уровней иберо-американских стран: Испания, Португалия, Андорра, Аргентина, Гондурас, Бразилия (Парана), Мексика, Боливия, Никарагуа, Парагвай, Коста-Рика, Перу, Эквадор, Сальвадор, Пуэрто-Рико, Венесуэла и Гватемала, которые учитывают принимаемые данной Федерации резолюции и правила в работе омбудсмена.

В развитие конституционных положений статус, полномочия и весь порядок деятельности омбудсмена регулируются органическими законами (Испания, Португалия, Перу, Венесуэла, Колумбия, Эль-Сальвадор, Гватемала, Гондурас, Парагвай, Эквадор) или законами (Аргентина, Боливия, Коста-Рика, Мексика, Никарагуа, Панама), что повышает статус института омбудсмена, выделяя его среди многих других институтов.

Так, О. А. Гаврилова[22] отмечает, что в соответствии со ст.1 Органического закона Республики Эквадор от 20.02.1997 № 7, Ведомство по защите прав человека, которое возглавляет Защитник народа, является публичным институтом с финансовой и административной автономией и национальной юрисдикцией. В ст.2 определены основные функции Ведомства по защите прав человека:

содействие или покровительство в осуществлении таких процедур, как habeas corpus (право на физическую свободу), habeas data (право на неприкосновенность личной информации) и amparo (другие основные права ) тем гражданам, которые нуждаются в этом;

оказание защиты и возбуждение расследования как по собственной инициативе, так и в связи с получением индивидуальной или коллективной жалобы на нарушение прав человека, которые гарантируются конституцией, законами, международными соглашениями и договорами, а также иные функции.

В свою очередь, Органический закон Испании от 06.04.1981 учредил институт Дефенсора дель Пуебло (буквально «Защитник Общественности»)[23] как высшего уполномоченного Генеральных кортесов, который назначается на должность с целью защиты прав человека, которые провозглашены в конституции, осуществляя надзор за деятельностью администрации, информируя об этом Генеральные кортесы (ч.1 ст.1).

Закон Коста-Рики от 10.12.1992 № 7319 «О Ведомстве по защите прав человека»[24] определяет данный институт как орган, в полномочия которого входит защита прав и интересов жителей страны. Ведомство по защите прав человека осуществляет надзор за деятельностью администрации с тем, чтобы последняя соответствовала нормам морали, принципам правопорядка, конституции, законам, договорам, соглашениям, пактам, по которым государство приняло на себя обязательства, а также общим принципам права. Более того, данный орган должен содействовать распространению и укоренению в обществе культуры ценности прав человека.

Примечательно, что Бразильской ассоциацией омбудсменов был создан специальный Кодекс этики от 19.12.1997[25], согласно которому Ассоциация омбудсменов устанавливает следующие принципы деятельности омбудсменов. Они обязаны:

охранять и уважать принципы Всеобщей декларации прав человека, конституции страны и конституций штатов;

устанавливать связь с гражданами открытым, честным и объективным образом;

осуществлять деятельность прозрачно и в разумные сроки;

уважать каждого человека, сохраняя свое достоинство;

признавать разнообразие мнений, сохраняя право на свободу суждений каждого человека;

осуществлять свою деятельность независимо и автономно;

принимать жалобу терпеливо, с пониманием и отсутствием предрассудков, следуя принципу защиты конфиденциальной информации;

обеспечивать свободный доступ к омбудсмену, упрощение процедур, отвечать на жалобу оперативно, ясно и объективно;

общаться с людьми вежливо и уважительно;

постоянно совершенствовать практическую деятельность, эффективно использовать все механизмы, которые имеются в распоряжении у омбудсмена, для содействия восстановлению нарушенных прав;

действовать старательно и добросовестно при осуществлении своих обязанностей;

искать пути улучшения качества и эффективности административных процедур;

содействовать справедливости и защите законных интересов граждан;

не использовать служебное положение для осуществления партийной и оппозиционной деятельности, а также для получения персональных или экономических выгод;

уважать и соблюдать положения, содержащиеся в Кодексе этики, под угрозой санкций предупреждения, приостановления или прекращения деятельности.

Таким образом, на основании рассмотренного и проанализированного в настоящем параграфе материала, представляется возможным сделать следующие выводы.

Изучение законодательства земель Германии показывает, что региональные омбудсмены наделены главным образом совещательными и рекомендательными полномочиями. В то же время к преимуществам этого института можно отнести доступность данной формы защиты прав для граждан, «мягкий» контроль публичной администрации со стороны лица, обладающего высоким авторитетом, независимость от исполнительной власти. Основное назначение института уполномоченного по правам человека – усилить позицию гражданина в его отношениях с органами публичной власти. Это достигается посредством как проведения расследований по существу спора, так и консультативной помощи. Особое значение имеет тесное сотрудничество земельных уполномоченных по правам человека со специализированными комитетами Ландтагов по петициям. В рамках такого взаимодействия появляется возможность инициировать парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти, которые подотчетны региональным представительным органам. С учетом изложенного заимствование опыта земель ФРГ является оправданным при совершенствовании законодательства субъектов РФ.

Учреждение анализируемого института, наделенного особым статусом должностных лиц, институционально связанных с парламентом, в странах Британского Содружества являлось способом вернуть эффективность системе гарантий прав и свобод человека и гражданина, а также создать дополнительный инструмент парламентского контроля[26]. Следует отметить, что указанный статус акцентирует внимание на независимости омбудсмена от исполнительной власти и на особой функции контроля, осуществляемой или от лица парламента, или по его поручению.

Анализ зарубежного законодательства, регламентирующего деятельность омбудсменов, позволяет сформулировать общие принципы развития данного института:

интернационализация – важным этапом в эволюционировании идеи омбудсмена явилось создание наднационального омбудсмена Европейского союза Маастрихтским договором 07.02.1992[27], конкретизированным решением Европарламента 09.03.1994 «О правилах и основных условиях регулирования осуществления обязанностей Омбудсмена»[28], принятие Хартии Европейского союза об основных правах[29];

специализация в зависимости от возложенного функционала – возможность использовать институт омбудсмена для защиты различных категорий прав или субъектов прав;

упрощение порядка связи омбудсмена с заявителями, путем использования современных средств коммуникаций и разъяснения способов защиты.

[1] Мелик-Дадаева И. А. Институт омбудсмена в Скандинавских странах // Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в капиталистических странах. 1986. № 94. С. 96.

[2] Мелехин А. В. Институт омбудсмена в системе государственной защиты прав человека в государствах Британского Содружества // Юридический мир. 2007. № 7.

[3] Роблес А.-Х. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). М.: Ad Marginem, 1997. С. 73.

[4] Чуксина В. В. Внесудебная защита прав человека: пост-омбудсмен институты // Конституционное муниципальное право. 2011. № 6.

[5] Тимофеев М. Т. Институт омбудсмена в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. М.: Новая юстиция, 2006. 208 с.

[6] Лохматов Е. А. Институт омбудсмена и судебная система в странах Балтии: механизмы и проблемы взаимодействия // Право и политика. 2007. № 6.

[7] Тимофеев М. Т. Институт омбудсмена в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. М.: Новая юстиция, 2006. 208 с.

[8] Колобова Т. В. Современное понимание института омбудсмена в России и зарубежных странах // Омбудсмен. 2013. № 1. С. 60 - 64.

[9] Чуксина В. В. Внесудебная защита прав человека: пост-омбудсмен институты // Конституционное муниципальное право. 2011. № 6.

[10] Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики от 10 нояб. 1920 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступит. ст. Л. А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. Т. 1. С. 110.

[11] http://www.rus-bel.org/node/505 (дата обращения : 01.03.2016).

[12] Основной Закон для Федеративной Республики Германия от 23.05.1949 с последующими изменениями и дополнениями до 20.10.1997 / Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики от 10 нояб. 1920 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступит. ст. Л. А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. Т. 1. С. 595.

[13] Государственное право Германии: В 2 т. М.: Ин-т государства и права РАН, 1994. Т 1. С. 197 - 198.

[14] Середа М. Ю. Институт омбудсмена в Федеративной Республике Германия // Омбудсмен. 2013. № 2. С. 41 - 46.

[15] Конституция Королевства Нидерландов от 17.02.1983 / http://www.concourt.am/ armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/nethrlnd/holand-r.htm (дата обращения : 01.03.2016).

[16] Толмачев В. Э. Государственная система защиты прав человека в Нидерландах // Омбудсмен. 2012. № 2. С. 51 - 55.

[17] Мелехин А. В. Институт омбудсмена в системе государственной защиты прав человека в государствах Британского Содружества // Юридический мир. 2007. № 7.

[18] Конституция Испанского Королевства от 27.12.1978 (одобрена генеральными кортесами в пленарных заседаниях конгресса депутатов и сената, состоявшихся 31.10.1978, утверждена испанским народом в референдуме, проведенном 06.12.1978) / http://worldconstitutions.ru/?p=149&page=2 (дата обращения : 01.03.2016).

[19] Конституция Португальской Республики от 02.04.1976 / http://worldconstitutions.ru/?p=141 (дата обращения : 01.03.2016).

[20] Гаврилова О. А. Правовой статус иберо-американских омбудсменов: источники регламентации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 5. С. 35 - 40.

[21] http://test2.pstu.ru (дата обращения : 01.03.2016).

[22] Гаврилова О. А. Правовой статус иберо-американских омбудсменов: источники регламентации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 5. С. 35 - 40.

[23] http://ru.encydia.com/en (дата обращения : 01.03.2016).

[24] http://1sterling.ru/biblioteka/zakony-kosta-riki.html (дата обращения : 01.03.2016).

[25] Гаврилова О. А. Правовой статус иберо-американских омбудсменов: источники регламентации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 5. С. 35 - 40.

[26] Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина: мировой опыт. М.: Изд-во БЕК, 1996. С. 47.

[27] Договор о Европейском Союзе (Подписан в г. Маастрихте 07.02.1992) // Единый европейский акт. Договор о Европейском союзе.- М.: Право, 1994. С. 45 - 246.

[28] https://ru.wikipedia.org/wiki/ (дата обращения : 01.03.2016).

[29] Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий / Под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Юриспруденция, 2001.