Рассматривая проблемы конституционных коллизий, необходимо исследовать причины и условия возникновения юридических коллизий в конституционном праве. Именно выявление последних будет способствовать пониманию природы конституционных коллизий и определению технологий их предотвращения, а также преодоления и разрешения.
Как видно из предыдущей главы, в научной литературе вопрос причин и условий возникновения юридических коллизий рассматривается в немногочисленных научных работах, а в конституционном праве данная проблема вообще изучена крайне поверхностно, за исключением исследований Н.С. Бондаря[1].
Ученый указывает в качестве причин коллизий правовую пробельность, которая может быть квалифицирована как отсутствие необходимых для урегулирования конкретных общественных отношений правовых норм либо как их несогласованность, приводящая к парализации, утрате их регулятивных, охранительных и иных нормативных возможностей. «Меры нормативного правового воздействия на общественные отношения: оно (правовое воздействие) может быть как недостаточным, дефицит-
ным или, как это принято определять, пробельным, так и избыточным, “профицитным”, что в конечном счете в одинаковой степени может породить дефектные, в том числе коллизионные, последствия» . Однако сама проблема правовой пробельности может быть определена как «отсутствие необходимых для урегулирования конкретных общественных отношений правовых норм либо их несогласованность, приводящая к парализации, утрате их регулятивных, охранительных, иных нормативных возможностей»[2] [3].
По мнению Н.С. Бондаря, «не всякая правовая пробельность может рассматриваться в аспекте конституционно-коллизионной дефектности»[4]. Таковой она становится тогда, когда порождает неурегулированность и (или) регулятивную рассогласованность, правовую неопределенность с точки зрения соответствия данной правовой ситуации требованиям Конституции, соблюдения конституционных принципов баланса публичных и частных интересов, защиты прав и свобод человека и гражданина и т.п. В этом случае пробельность как разновидность дефектности правового регулирования, условно говоря, можно представить как своего рода правовой дефицит. Однако не меньшим злом с точки зрения правовой дефектности и возникновения конституционных коллизий может стать и избыточность правового регулирования, которая объективно ведет к обесцениванию нормативного материала, правовой, в том числе конституционной, инфляции[5]. В таком случае результатом являются также коллизии.
По нашему мнению, следует согласиться с ученым в том, что ги- перюридизм в условиях постиндустриального общества может рассматриваться как источник правового профицита. Его рост связан с тем, что общественные отношения все усложняются, увеличивается массив нормативных актов. В контексте конституционных коллизий следует указать, что развитие права в его современных формах протекает в условиях роста негосударственных регуляторов. Как отмечается в одной из современных работ, посвященных данной теме, перспективы развития современного права связаны с увеличением массива нормативных актов негосударственного происхождения: транснациональных корпораций, сетевых сообществ, информационно-телекоммуникационных трансграничных корпораций и т.д.[6]
Большую роль при этом играет и правовая глобализация. Конституционно-правовая глобализация отражает, прежде всего, качественные характеристики интернационализации, конвергенции правовых систем современных государств, рост общего в нормативно-правовой регламентации общественных отношений. По мнению Н.С. Бондаря, конституционная глобализация является выражением тенденций юридизации, гиперрегулирования, неолиберализма, связанного с усилением правового нормирования основных сфер социальной действительности в условиях перехода современной цивилизации к плюралистической демократии, утверждения во всемирном масштабе ценностей индустриального общества, борьбой с глобальными угрозами человечеству в виде международного терроризма, природных и техногенных катастроф, экологического и энергетического кризисов. Современные тенденции массированного нормативно-правового наступления на социально-экономическую и политическую сферы, «гиперрегулирование» соответствующих отношений порождают ситуацию «правового профицита», нуждаются в неменьшей степени в конституци-
157
онных ориентирах .
Единичные научно-практические исследования, посвященные указанной проблематике, ограничиваются общей характеристикой причин и условий возникновения конституционных коллизий. Так, например, М.В. Баглай отмечает, что «коллизии порождаются разными причинами: несовершенством законов, судебными ошибками, произвольными толкованиями Конституции и других актов, выходом отдельных органов за пределы своих полномочий и т.д.» . С этим мнением позволим себе не согласиться, поскольку
перечисленные М.В. Баглаем «причины», скорее, следует рассматривать как виды юридических коллизий. Юридические коллизии фактически и выражаются в перечисленных выше формах, причины же их возникновения несколько более глубокие.
Прежде всего, необходимо отметить, что «причины правовых коллизий носят как объективный, так и субъективный характер... К субъективным причинам коллизий относятся такие, которые зависят от воли и сознания людей: политиков, законодателей, представителей власти. Это, например, низкое качество законов, пробелы в праве, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, неупорядоченность правового материала, отсутствие должной правовой культуры, юридический нигилизм, социальная напряженность, политическая борьба, конфронтация и др. Причем одни из них возникают и существуют внутри самой правовой системы - внутрисистемные, другие привносятся извне - внесистемные»[7] [8] [9].
Среди субъективных условий и причин возникновения коллизий следует обратить внимание на умышленно-преднамеренное вкрапление конституционных коллизий в текст нормативных актов. Мы считаем, что такие условия следует назвать субъективно-позитивными, так как их цель благая. По мнению Н.С. Бондаря, с которым трудно не согласиться, преднамеренное внедрение в правовые институты конституционно-текстуальных противоречивых положений было вызвано необходимостью отражать сложность, противоречивость самого предмета правового регулирования, создать ситуацию конституционно-правовой недосказанности (как разновидность коллизионной пробельности) в условиях, когда реальные социально-политические и иные причины не позволили (на момент принятия Конституции или другого закона) более точно, жестко и определенно урегулировать данную сферу отношений. В качестве примера ученый приводит ч. 1 ст. 5 Конституции РФ и ч. 4 той же конституционной статьи, отражающие различные уровни восприятия и реализации принципа равноправия субъектов РФ и неизбежно, во многом запрограммированно, порождающие коллизионность нормативного содержания данного принципа и несогласованность подходов к его толкованию. Данная коллизионность явилась отражением достигнутого в период разработки Конституции компромисса между сторонниками единого федеративного государства и национальными политическими элитами отдельных субъектов РФ - сторонниками «суверенизации» республик.
Следует признать, что принятие Конституции 1993 г. стало важнейшим шагом на пути преодоления социально-политического кризиса, и данный документ был рамочным, примиряющим самые разные классы и идеологические течения внутри политической системы. Конституция 1993 г. позволила согласовать коммунистические и либеральные, социально-центристские и индивидуалистические ценности, протестные и иные лозунги.
Вряд ли можно назвать Конституцию 1993 г. идеальной. Ей присущи многие противоречия, вызванные историческим ее контекстом. Например, противоречие в ч. 2 ст. 5, вследствие которого республики в составе Российской Федерации названы государствами, вызвано ростом этноконфессиональной напряженности в тот период и необходимостью сохранения целостности страны. Как следствие, на ее территории расположены 22 государства (21 республика и сама Российская Федерация). Присутствует и противоречие между характеристикой собственной власти субъектов РФ (их народа) как государственной власти (государственная власть на их территориях осуществляется Российской Федерацией, у субъектов и муниципальных образований публичная власть иного рода), о земле в связи с проживающими на разных территориях отдельными народами - ч. 1 ст. 9, это общее достояние, основа жизни всего российского многонационального народа. Нетрудно заметить и то, что ст. 10 (о трех ветвях государственной власти) не вполне согласуется со ст. 11.
Проблема состоит в том, что сложности, на которые обращает внимание на это В.Е. Чиркин, установленные создателями ст. 135, понятные в условиях 1993 г., теперь исключают внесение даже стилистических поправок в гл. 1, 2 и 9: «Есть другие не вполне удачные формулировки, а многие принципиальные положения, причем некоторые из них рождены конституционной мыслью и практикой нашей страны (о роли труда, планировании, принципах распределения общественного продукта, социальной справедливости, о правомерности национализации, об объектах исключительной государственной собственности, о социальном партнерстве, социальной функции частной собственности и др.), в Конституции отсутствуют, и это отсутствие ощущается
160
теперь в политике государства по социально-экономическим вопросам» .
Некоторые авторы в качестве причин конституционных юридических коллизий называют политические отношения, исторически сложившиеся в [10] российском обществе на момент принятия Конституции РФ 1993 г. Например, П.Г. Московская также утверждает, что «в 1990-е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной “маятниковой” конструкции взаимоотношений по линии “Центр - регионы”, с ее колебаниями политики Российской Федерации от предоставления субъектам чрезмерно обширных полномочий до широкомасштабного наступления на права регионов - политики, ставшей результатом заложенных в Конституции Российской Федерации 1993 г. правовых коллизий и неопределенности многих аспектов федеративных отношений»[11] [12].
Среди объективных причин можно выделить: неопределенность и неточность разграничения законодательной компетенции правотворческих органов; отсутствие нормативной базы делегирования прав в области правотворческих полномочий; несовершенство организационной деятельности правотворческих органов в процессе подготовки и принятия нормативноправовых актов, пробельность конституционной экспертизы; общая недостаточность базовых конституционно-правовых знаний у сотрудников право-
162
творческих органов и членов депутатского корпуса .
Анализируя научные работы, посвященные проблемам возникновения коллизий в конституционном праве, необходимо выделить следующие причины и условия их формирования.
Во-первых, юридические коллизии в конституционных нормах возникают вследствие ошибок в юридической технике, то есть «причиной коллизий российского права могут быть ошибки, допущенные в процессе
163 -гг
правотворчества» . При этом коллизия возникает не только вследствие допущения законодателем взаимоисключающих конституционных предписаний, но и, что является более распространенным, допущения логических неточностей правовых формулировок, использование языковых формул, имеющих двойственное толкование смысла правовой нормы. Однако несмотря на выделение многими конституционалистами юридических коллизий в конституционных нормах, некоторые специалисты полагают, что, например, Конституция РФ безупречна с точки зрения юридической техники, а основная проблема кроется в правопонимании конституционных норм, их «неправильном» толковании.
Данную позицию поддерживают многие ученые, приводя конкретные примеры юридических артефактов в тексте Основного закона страны[13] [14]. Причинами юридических коллизий в конституционном законодательстве зачастую становится произвольное использование понятийного аппарата конституционных институтов в процессе законотворчества и подзаконного правотворчества или удвоения смысла терминов, понятий между отраслью конституционного права и иными отраслями права. В этой связи О.А. Поляков отмечает: «Иногда расхождения в определении того или иного термина могут возникать, что еще более парадоксально, даже между нормами одного закона»[15] [16]. Проблема, когда в одном и том же законе используется один термин с разными определениями или ему придается смысл разных правовых явлений, - достаточно редкий дефект юридической техники.
Значительно большее распространение получили противоречия в толковании юридических терминов и понятий в Конституции, с одной стороны, и в отраслях права - с другой. В частности, Г.А. Гаджиев отмечает, что «существует возможность возникновения коллизий в связи с различной интерпретацией основных экономических прав в конституционном и в гражданском праве. Законодатель при издании нормативных актов частного права и суды общей юрисдикции в процессе правоприменения должны быть связаны основными конституционными экономическими правами и той интерпретацией, которую им дают конституционные суды. Если положения (понятия) свободы договора, частной собственности, свободы предпринимательства, недобросовестной конкуренции и т.д. используются и в конституционном, и в гражданском праве, то суды общей юрисдикции должны давать толкование как с позиции частного, так и с позиции конституционного права» . 1 акая дуалистичность явно не способствует предотвращению юридических коллизий в конституционном праве.
Во-вторых, правовые противоречия между различными уровнями конституционных норм могут возникать вследствие несогласованности правовой конституционной политики субъектов законотворчества[17]. Как правило, подобные причины юридических коллизий проявляются между федеральным конституционным законодательством и конституционным законодательством субъектов Российской Федерации. Российское законодательство, будучи по своему характеру федеративным, уже в силу этого содержит в себе возможность различных подходов к решению одних и тех же вопросов, учета национальных и региональных особенностей, интересов центра и мест. Расходятся федеральная Конституция и федеративный договор, Конституция РФ и конституции. Такое положение вещей объясняется наличием множественности правопорядков, что выступает типичным явлением для федерации, а несогласованность правовой политики в ней становится главным условием формирования противоречивого правового поля.
Как указывает Ж.И. Овсепян, существенным показателем федерализма, составляющим квинтэссенцию федеративной формы государственного устройства, является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов[18]. Одна из основных проблем, стоящая перед современным российским федерализмом, - это нарушение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, чрезмерная концентрация властных полномочий у Федерации[19]. В ряде конституций субъектов Феде-
рации содержатся нормы, нарушающие конституционные основы равенства при избрании на пост высших должностных лиц субъектов Российской Федерации требованиями обязательного знания второго государственного языка, то есть, по сути, вводится «языковой ценз». Так, согласно ст. 86 Конституции Республики Башкортостан Президент Республики «обязан владеть государственными языками республики Башкортостан» - русским и башкирским. В конституциях республик Татарстан (ст. 93), Коми (ст. 82), Марий Эл (ст. 78), Чувашской Республики (ст. 71), республик Бурятия (ст. 73), Саха (Якутия) (ст. 71) действуют нормы, требующие принесения присяги лицами, избранными на должность главы субъекта Российской Федерации, на двух государственных языках этих республик . Данные нормы напрямую входят в противоречие с Конституцией РФ.
В-третьих, противоречие возникает вследствие разнопорядкового толкования конституционных норм. При этом причиной возникновения противоречий в конституционных практиках выступает именно официальное толкование и на его основе применение органами государственной власти норм конституционного права. Очевидно, что условием подобной коллизионности выступает отсутствие единой правовой политики в области применения конституционных норм, что говорит о необходимости расширения полномочий Конституционного Суда РФ и наделения его правом признавать неконституционными не только нормативные акты, но и дефектные практики применения конституционных положений Верховным Судом РФ. С другой стороны, возможной технологией обеспечения единообразия конституционной судебной практики могла бы стать модель конституционной юстиции, предлагае-
171
мая рядом конституционалистов . [20] [21]
В-четвертых, теоретические коллизии не менее опасны, чем практические, ибо правоприменение прямо и непосредственно зависит от правопонимания . I ак, в основе противоречии конституционных положении и международных норм права лежат особенности национальной правовой парадигмы, определяющей дифференцированное правопонимание конституционных предписаний с точки зрения западно-либерального и отечественного правового менталитета. В этой связи справедливым представляется замечание Ю.А. Тихомирова, который пишет: «Не нужно упрощать картину и искать причины юридических противоречий только в самих расхождениях взглядов по поводу права. Корни лежат глубже: в социально-культурных и экономических основах общества, психологии народа и укладе его жизни»[22] [23] [24]. Таким образом, отечественная правовая традиция, социальное и профессиональное понимание норм права, восприятие их содержания, целей, ценностей обществом зависят не только от безупречности юридической техники, но и от специфики национального правосознания. Поэтому в ситуации столкновения юридических парадигм неизбежен конфликт в правоприменении конкретных конституционных норм. Таким примером может служить полемика по вопросу избрания Президента РФ на третий срок . Но не только буквальное толкование ч. 3 ст. 81 Конституции РФ указывает на конституционное право избрать В.В. Путина на третий срок (при условии осуществления полномочий Президента РФ В.В. Путиным не более двух сроков подряд) , но и сама парадигма отечественного конституционализма обусловливает подобное понимание указанной нормы Основного закона страны, отстаивая концепцию сильного государства и стабильной верховной власти.
Основой такого подхода является традиция единовластия в России, восходящая к истокам российской ментальности. В представлении же западных юристов упомянутая конституционная формулировка ч. 3 ст. 81 Конституции РФ, напротив, либо оценивается как дефектная, либо трактуется ограничительно. Причиной подобного правопонимания является модель государственной власти, во главу угла которой ставится сменяемость верховной власти (США, Франция, Италия) или ее ослабление (Англия) как гарантия демократического режима. Поэтому многие теоретики права и конституционалисты подчеркивают необходимость синхронизации научной доктрины, правовой политики и государственно-правовой традиции.
В-пятых, условием возникновения конституционных коллизий является естественное развитие конституционного законодательства, которое протекает так же неравномерно и непоследовательно, как и развитие всей системы национального законодательства в целом. Этим объясняется тот факт, что появление конституционных новелл сопровождается необходимостью отмены ранее действовавших нормативных актов, которые могут противоречить вновь принятым конституционным предписаниям, кроме того, зачастую вновь вводимые нормы требуют разработки специальных юридических механизмов их реализации. Отсутствие подобных механизмов, как и их несо- [25]
вершенство, создает в юридической практике условия, при которых в правовой политике многочисленных субъектов правоприменения начинают возникать противоречия. Коллизия может выражаться также в виде правового тупика, когда нет предусмотренного законом выхода из создавшейся ситуа-
176
В качестве примера следует привести коллизию, вызванную, на наш взгляд, резким изменением криминальной и экстремистской обстановки в государстве. Конституция РФ (ст. 32) содержит исчерпывающий перечень ограничений для лиц, имеющих право быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В Федеральном законе № 67-ФЗ предусмотрен дополнительный перечень ограничений, к примеру, в отношении граждан, подвергнутых административному наказанию за совершение административных правонарушений экстремистской направленности (пи. «в» и. 3.2 ст. 4). Конституционный Суд РФ признавал эти положения конституцион-
177
ными и многократно подтверждал данную позицию в своих решениях . Указанный дополнительный перечень, вводимый федеральным законом, вы- [26] [27]
ходит за рамки ограничений, накладываемых Конституцией РФ, которые, однако, необходимы для обеспечения национальной безопасности.
В-шестых, конституционные коллизии могут быть спровоцированы международным правотворчеством, навязывающим российскому законодателю интересы транснациональных правительственных организации. В этой связи Ю.А. Тихомиров отмечает, что «появление некоторых международно-правовых норм нередко служит средством оказания давления на национальное законодательство»[28] [29]. Таким образом, источником конституционных коллизий может выступать международное правотворчество, вторгающееся в ткань национальной правовой системы и инициирующее имплементацию правовых норм, не вписывающихся в общую систему конституционного законодательства.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции России она имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов, и в ч. 4 той же статьи записано, что составной частью правовой системы России являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. По мнению ученых, в силу верховенства Конституции международные правоустановления должны интерпретироваться как конкретизация ее положений. Но они не могут быть применены, если выходят за пределы заложенного в Конституцию правового смысла. Аналогичные по смыслу решения- прецеденты в отношении конституционной интерпретации международных правовых норм уже известны и широко обсуждаются в мировом сообществе
179
юристов-конституционалистов .
В-седьмых, компетенционные коллизии субъектов конституционных отношений обусловливаются нечеткостью конституционного статуса органов государственной власти, дублированием их полномочий на законодательном уровне. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, и в этом с ним следует согласиться, «здесь коллизии обусловлены, как видно, недостаточным уровнем компетентности работников органа, произвольными “выходами” за пределы нормативных компетенций, плохим освоением своих прав и исполнением обязанностей». Исследователь также выделяет причины коллизии властных компетенций: «г) из-за незаконного вмешательства государственных органов, местного самоуправления в сфере деятельности хозяйствующих субъектов; д) вследствие функционального бездействия»[30].
Рассматривая разновидности коллизий статусов (компетенции), В.М. Ша- кун в свою очередь выделяет следующие виды конституционных коллизий и причины коллизий в компетенции ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной. Во-первых, это недостаточное правовое регулирование статуса государственного органа или должностного лица, которое выражается либо в смешении таких элементов статуса, как цели, задачи, функции, предметы ведения, права, обязанности, либо в отсутствии какого-либо (или нескольких) из этих элементов, либо в установлении неправильной связи между ними. Во-вторых, недостаточно четкое разделение (разграничение) полномочий между государственными органами, деятельность которых направлена на общий или смежный объект (другими словами, неправильное определение «доли участия»). В-третьих, вмешательство одного органа в компетенцию другого, которое выражается в том, что государственный орган или должностное лицо присваивает себе полномочия других звеньев государственного механизма, препятствуя их самостоятельному осуществлению. В-четвертых, неправильное осуществление государственным органом или должностным лицом собственной компетенции, закрепленной в законе. Это выражается в том, что государственный орган или должностное лицо выходит за пределы своей компетенции, реализует полномочия, которые вообще не могут осуществляться органами публичной власти, либо, напротив, государственный орган или должностное лицо не осуществляет в полном объеме закрепленные за ним полномочия, уклоняется от их осуществления (необоснованное бездействие). Наконец, неправильный выбор формы решения, которое выражается в неверном понимании и раскрытии формулы «решает», «определяет», «координирует», «устанавливает»[31] [32] [33].
В-восьмых, юридическая коллизия в сфере конституционно-правовых отношений может быть вызвана лоббированием интересов отдельных социальных групп. В этом случае отклонение законодателя от единообразного подхода в отражении общественных интересов в законотворчестве, обусловленное криминальным, олигархическим, коррупционным, политическим
лобби, вносит разноголосицу в законодательство, создавая конфликт юриди-
-182
ческих целей .
Существуют также иные причины и условия, порождающие коллизи- онность конституционного законодательства. Так, по мнению И.И. Патрако- вой, «отдельные виды коллизий неизбежно ведут к возникновению других
183
видов, т.е. являются их причинами» .
Примером субъективных условий возникновения коллизий, обусловленных расхождением экономических интересов, могут служить случаи, когда, выдавая кредит заемщику, банк старается максимально защитить свои интересы и нередко предусматривает условия, которые ущемляют конституционные права заемщика. Так, в частности, при выдаче ипотечного кредита на приобретение квартиры банки в кредитном договоре предусматривают положение о том, что зарегистрироваться в квартире заемщик вправе только с согласия банка и при условии выплаты комиссии (от 500 руб.). Такое условие кредитного договора нарушает права заемщика и является в связи с этим недействительным (ст. 168 ГК РФ). Банк не вправе предусматривать в кредитном договоре условие о необходимости заемщика получать согласие на регистрацию в квартире, купленной на предоставленные им в кредит денежные средства, а также не вправе устанавливать за это комиссию (постановление ФАС Центрального округа от 23 июня 2014 г. по делу № А48-3597/2013), т.к. подобное условие кредитного договора вступает в противоречие с положениями, закрепленными в ст. 27 Конституции РФ, в силу которых каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право выбирать место пребывания и жительства, а также в ст. 6 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» .
Причины юридических коллизий можно классифицировать в зависимости от наличия в них волевого фактора - на объективные и субъективные; в зависимости от сферы их действия - на социально-экономические, политические, идеологические, правовые. Характеризуя причины федеративных коллизий, такие исследователи, как С.Н. Бабурин, И.А. Умнова, Ю. Солодухин и др., указывают на тот факт, что Основной закон страны отразил в себе расстановку политических сил между федеративным центром и регионами в период с 1991 по 1993 г., что стало причиной несогласованности и [34] противоречивости в тексте самой Конституции РФ, учреждающей национальную концепцию федерализма[35].
Говоря о причинах (первичных и вторичных) юридических коллизий, необходимо уточнить обоснованность такой дифференциации. Коллизии внутри государства выражаются: а) в противоборстве государства и гражданского общества; б) ускоренном развитии одного элемента и консервации других элементов; в) нарушении связи между отдельными элементами государства; г) спорах, конфликтах с другими государствами; д) рассогласованности государственных институтов; е) нарушении правосубъектности государства и компетенций его органов. На наш взгляд, указанные причины можно охарактеризовать как «первичные», поскольку они обусловливают юридически значимые действия субъектов права, порождающие юридические коллизии.
Эта логика прослеживается и в рассуждениях И.И. Патраковой, которая отмечает, что изначально причины возникновения коллизии можно подразделить на правовые, экономические, политические, социальные. Учитывая это обстоятельство (по мнению автора), можно выделить коллизии, порожденные правовыми факторами, и коллизии, порожденные ины-
ми факторами[36] [37]. К правовым причинам можно отнести рецепции правовых институтов и норм международного и зарубежного права при некачественной законодательной адаптации их в правовую национальную материю, отсутствие единой правовой политики в законотворчестве и обусловленную этим бессистемность правотворчества и т.п. К данному перечню правовых причин можно добавить произвольный выбор приоритетного правового принципа. «Произвольный выбор в качестве высшего (приоритетного) того или иного принципа регулярно прокладывает путь от правовой коллизии к внутригосударственному или межгосударственному конфликту, вплоть до гражданской войны» . Политические причины, порождающие юридические коллизии, выражены в форме конфликтов законодательной и исполнительной ветвей власти, конфронтации федерального центра и регионов и т.д.
На одну из латентных причин возникновения юридических коллизий в конституционном праве обращает внимание Ж.И. Овсепян, отмечая, что «законодательство о конституционных (уставных) судах (палатах) целого ряда субъектов РФ наделяет эти суды (палаты) республик (регионов, автономий) России полномочиями осуществлять проверку федеральных законов (нормативных актов), как правило, на соответствие федерального законодательства конституции (уставу) субъекта РФ. Таким образом, если эта конституция (устав) противоречит федеральной Конституции (а таких случаев множество), то такие проверки конституционным (уставным) судом “тиражируют”, углубляют противоречия федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, ведут к “раскачке”, “дестабилизации” правовой системы РФ» .
Исследование правовых позиций конституционных (уставных) судов субъектов РФ показывает, что необходимо обязательное формирование этих судов во всех субъектах РФ, поскольку создание таких судов во всех субъектах сведет к минимуму вероятность возникновения коллизий между нормативными правовыми актами субъектов РФ и Российской Федерации, приведет к исключению конфликтов в сфере прав и свобод человека . В связи с тем, что одинаковое понимание Конституции РФ всеми субъектами права является важнейшей гарантией обеспечения прав человека, наличие конституционных (уставных) судов положительно повлияет, как представляется, на профилактику конституционных коллизий, на деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, и также органов местного самоуправления. В юридической литературе отмечаются различные проблемы их внедрения: правовые, кадровые, финансовые и другие[38] [39] [40]. Важной проблемой является отсутствие необходимой поддержки со стороны Российской Федерации, нежелание руководителей орта-
нов государственной власти субъектов РФ учреждать суды, которые могут фактически отменить их же неконституционные акты.
В рамках проблемы федеративных коллизий В.Р. Филиппов видит причины конституционных противоречий между Федерацией и регионами в этническом характере российской модели федерализма, дефектах региональной политики, несовершенстве федеративных отношений[41] [42] [43]. На другой источник федеративных конфликтов указывает В.Е. Чиркин, подчеркивая противоречивость самой модели совместных компетенций Российской Фе-
192
дерации и ее субъектов . Н.М. Чепурнова и В.В. Пономарев дополняют данный перечень условий формирования федеративных коллизий, указывая, что «существенный фактор развития антиконституционных договоров кроется в правовом менталитете и правосознании должностных лиц федеральных властей и властей субъектов Федерации, в полной мере не оценивающих значение двусторонних договоров в регулировании федеративных отношений и значительно усложняющих правовой механизм разделения и ре- 193
ализации государственной власти по вертикали» .
Первопричиной юридических коллизий в конституционном праве может выступать и конституционный кризис в государстве. Обострение политического конфликта побуждает субъектов конституционных отношений к выходу за правовые рамки и нарушению сфер властных компетенций. В.Т. Кабышев, характеризуя источник конституционных противоречий и связывая его с правоприменением, отмечает, что Конституция РФ «не сво-
бодна от изъянов, юридических неопределенностей... Однако главная причина сегодняшнего кризиса не в конституционной модели... а в том, как действует юридическая конституция в жизни» . I ем не менее в этой связи ряд исследователей утверждают, что сам факт наличия понятий юридической (декларативной) и фактической конституции, характеристика российского Основного закона страны как декларативного нормативного акта уже свидетельствуют о коллизии между концептуальной конструкцией конституционных норм и национальными правовыми обычаями.
Продолжая анализ политических причин возникновения юридических коллизий, необходимо упомянуть Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2010 г. № 8-П, в котором рассматривался вопрос о конституционности пи. 2 и 3 ч. 2 ст. 30 и ч. 2 ст. 325 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. В частности, предметом рассмотрения стал тот факт, что Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 321-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму» в ст. 30 «Состав суда» Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации, а именно в и. 2 и 3 ее 2 части, был внесен ряд изменений, в соответствии с которыми из числа уголовных дел, которые по ходатайству обвиняемого могут рассматриваться судом в составе судьи федерального суда общей юрисдикции и коллегии из двенадцати присяжных заседателей, исключаются дела о преступлениях, предусмотренных ст. 205 «Террористический акт», ч. 2-4 ст. 206 «Захват заложника», частью первой статьи 208 «Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем», ч. 1 ст. 212 «Массовые беспорядки», ст. 275 «Государственная измена», 276 «Шпионаж», 278 «Насиль- [44] ственный захват власти или насильственное удержание власти», 279 «Вооруженный мятеж» и 281 «Диверсия» Уголовного кодекса Российской Федерации, и рассмотрение таких дел осуществляется судом в составе коллегии из трех судей федерального суда общей юрисдикции. Данные нормы были применены в конкретном деле в отношении лиц, совершивших преступления с указанными составами. Между тем, как утверждали заявители, в результате применения в их делах пи. 2 и 3 ч. 2 ст. 30 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации в новой редакции они в нарушение ст. 17 (ч. 1), 18, 19 (ч. 1 и 2), 20 (ч. 2), 32 (ч. 5), 45, 47, 55 и 64 Конституции Российской Федерации были лишены права на рассмотрение уголовных дел судом с участием присяжных заседателей. Как видно из приведенных статей уголовного преследования, все они относятся к категории «политических». Вполне ясна и прозрачна логика законодателя и исполнительной власти, считающих, что суд присяжных создает возможность ухода от уголовного преследования лиц, обвиняемых в совершении политических преступлений.
Очевидно, что федеральная власть оценила суд присяжных как институт, не имеющий ничего общего с объективностью и беспристрастностью. Введение этого суда, скорее, было продиктовано необходимостью соответствовать международным стандартам. Иная логика не допустила бы указанных законодательных изменений, и институт суда присяжных рассматривался бы как не ограниченное законом право на судебную защиту, в том числе и политических обвиняемых. Презумпцию признания законодателем низкого качества подготовки государственного обвинения мы вообще не рассматриваем. Между тем такая законодательная «новелла» стала реальной угрозой для граждан, проявляющих политическую активность. Фактически был упразднен дополнительный механизм гарантии деполитичности суда и, как следствие, возможных рисков вынесения не «уголовных», а политических приговоров. Конечно, подобная позиция не была отражена в особом мнении судей Конституционного Суда В.Г. Ярославцева и Г.А. Гаджиева по данному делу, однако они указали на юридическую неправомерность таких ограничений конституционных прав, порождающих очередную конституционную коллизию[45]. Здесь следует отметить, что указанное постановление не единственный пример, когда решения Конституционного Суда носят изредка политический характер[46] и, разрешая юридическую коллизию на уровне формального регулирования, создают ее в политическом и социологическом поле.
По мнению Т.Д. Зражевской, доминирующими причинами федеративных юридических коллизий являются недостатки юридической техники нормативных актов Федерации и ее субъектов. Автор предлагает выделять три причины возникновения федеративных коллизий: 1) проблемы, связанные с недостаточно четким и эффективным разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; 2) проблемы, обусловленные несовершенством законодательного процесса субъектов РФ; 3) проблемы становления единообразного законодательства в
рамках ассоциации субъектов РФ . О.В. Панфилова в качестве причин федеративных коллизий называет различные факторы: недостаточную легитимность федеральной власти, конфликтность отношений внутри самих властных структур по поводу распределения властных полномочий, конфликты между ветвями власти[47] [48].
Исходя из вышеизложенного следует отметить, что причины и условия возникновения юридических коллизий в механизме конституционного регулирования разнообразны и по своему объему не совпадают с причинами и условиями возникновения юридических коллизий в иных отраслях права. Конституционные коллизии, проявляющиеся в правовых нормах и правоприменительных практиках, возникают не только вследствие несовершенства законодательной техники, но и в результате несогласованности национального правопонимания, ценностей конституционного правосознания и применяемой европейской доктрины в законотворчестве.
Причины возникновения юридических коллизий условно можно разделить на две группы: первичные и вторичные. Первичность причин обусловлена учредительной природой конституционных правоотношений и конституционных норм, их генетической связью с социальными, экономическими, духовно-культурными и политическими процессами и явлениями. Такая тесная взаимосвязь создает зависимость конституционно-правового поля от социальных противоречий, существующих в обществе. Вторичные причины имеют юридическую природу, и хотя импульс для их зарождения придают социальные отношения, вторичные причины выражаются в правовых действиях (искажении юридической техники, противоречивой судебной практике, деформировании правопонимания и т.п.).
[1] См.: Бондарь Н.С. Аксиология судебного конституционализма...; он же. Буква и дух российской Конституции: 20-летний опыт гармонизации в свете конституционного правосудия // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 5-17; он же. Социоисторический динамизм Конституции - без переписывания конституционного текста // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 2. С. 22-34; он же. Судебный конституционализм: доктрина и конституционно-судебная практика: монография. М., 2015. С. 330.
102
[2]
Бондарь Н.С. Судебный конституционализм... С. 331.
[3] Там же. С. 331.
[4] Он же. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011.
[5] В современных условиях наблюдается устойчивая тенденция к расширению перечня объектов конституционного регулирования, обусловленная возрастанием роли государства в экономической, социальной, культурной, научной и иных сферах общественной жизни. См.: Конституционное право: университетский курс / под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М., 2015. Т. I. С. 221-228.
[6] См.: Овчинников А.И., Самарин А.А. Перспективы развития современного права: экстерриториальность, трансграничность, сетевая множественность // Философия права. 2015. № 3. С. 8-14.
[7]
См.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм... С. 331.
[8]
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 1998. С. 32.
[9] Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права...
[10] Чиркин В.Е. К вопросу о ценности российской Конституции 1993 г. // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 12. С. 1517-1522.
[11] Московская П.Г. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в экономической сфере (на примере Приволжского федерального округа): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
[12] См.: Брежнев О.В. Конституционно-правовые коллизии и споры (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 4. С. 12.
[13] Синица И.В. Коллизии в российском праве (на примере норм гражданского и налогового права): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
[14] См., например: Иванов Р.Л. Проблемы законодательной техники в российской Конституции и юридическая практика // Вестник Омского университета. 1999. Вып. 2. С. 152-155; Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1. С. 8-9; Панкратов В. Основы избирательного права и Основной закон страны (опыт сдержанной критики Конституции Российской Федерации) // Российская юстиция. 2003. № 12.
[15] Поляков О.А. Юридические коллизии: пути преодоления... С. 37.
[16] Гаджиев Г.А. Основные экономические права: сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств: автореф. дис. ... д-раюрид. наук. М., 1996.
[17] См.: Васильева Т. Разрешение правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 1.
[18] См.: Овсепян Ж.И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 1. С. 23-37.
[19] См., например: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 2-7; Умнова И.А. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 2. С. 45-55; Какителашвили М.М. Некоторые проблемы современного российского федерализма // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 8. С. 89-93.
[20]
См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2012 г.: информационно-аналитическая записка / под общ. ред. О.С. Капинус. М., 2013. С. 58.
[21]
См.: Габараева Н.В. Конституционные споры и роль конституционного правосудия в их разрешении // «Черные дыры» в российском законодательстве. Юридический журнал. 2008. № 1.
112
[22]
См.: Денисенко В.В. К дискуссии о предмете федерального коллизионного права // Юридические записки. Вып. 16: Конституция Российской Федерации 1993 г. и формирование «новых» отраслей и институтов российского права / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2003.
[23]
Тихомиров Ю.А. Коллизионное право... С. 69.
[24]
См., например: Норма Конституции о сроках полномочий Президента РФ сформулирована неудачно, считает эксперт. URL: http://www.rbc. m/rbcfree№ews/201203021173430.shtml (дата обращения: 02.07.2014).
[25]
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ два срока полномочий подряд, о чем идет речь в ст. 81 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, составляют конституционный предел, превышения которого Конституция Российской Федерации не допускает. См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 134-0 // СПС «КонсультантПлюс».
[26] Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права...
[27]
Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. № 757-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Леонова Владимира Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями подпункта “г” пункта 3.2 статьи 4 и подпункта “ж” пункта 7 статьи 76 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Вестник Центризбиркома РФ. 2010. № 7; Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 797-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 52. Ст. 6533.
[28] Тихомиров Ю.А. Коллизионное право... С. 357.
[29]
См.: Зорькин В.Д. Право силы и сила права // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 5. С. 1-12.
[30] Зорькин В.Д. Право силы и сила права // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 5. С. 219-220.
[31]
См.: Шакун В.М. Коллизии в статусе (компетенции) органов государственной власти и должностных лиц // Вестник Челябинского государственного университета. Сер.: Право. 2006. № 2. С. 43-46.
[32]
См.: Комбарова Е.В. Согласительные процедуры в конституционном праве // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2008. №3. С. 81-85.
[33]
Патракова И.И. Классификации юридических коллизий: история и современность // История государства и права. 2010. № 10. С. 16-18.
[34]
Бычков А. О незаконных банковских комиссиях // Банковское обозрение. Приложение «БанкНадзор». 2015. № 1. С. 47-50.
[35]
См.: Бабурин С.Н. Конституция России: пять лет по пути к федерализму и местному самоуправлению // Пять лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С. 814; Умнова И.А. Современная конституционно-правовая модель российского федерализма: проблемы ее совершенствования и возможные пути эволюции // Пять лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С. 141; Солодухин Ю. Конституционные основы российского федерализма: нерешенные проблемы // Федерализм. 2003. № 2.
[36] См.: Патракова И.И. Классификации юридических коллизий: история и современность... С. 16-18.
[37]
Зорькин В. Верховенство права и императив безопасности // Российская газета. Федеральный выпуск. 2014. 16 апреля.
[38]
Овсепян Ж.И. Соотношение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере осуществления правосудия // Проблемы образования и деятельности. М., 2000. С. 44.
[39]
См.: Миряшева Е.В., Павликов С.Г., Сафонов В.Е. Судебный конституционный контроль в России и зарубежных странах: история и современность: монография. М., 2015.
[40] См.: Борова И.Л. Теоретико-правовые проблемы организации конституционных (уставных) судов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 81; Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения // Российская юстиция. 2000. № 4. С. 2-5.
[41] См.: Филиппов В.Р. Асимметричная конституция этнического федерализма // Этнографическое обозрение. 2004. № 6.
[42]
См.: Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество и субсидиарность // Еосударство и права. 2002. № 5. С. 9.
[43]
Чепурнова Н.М., Пономарев В.В. Юридические коллизии в федеративных отношениях в Российской Федерации... С. 34.
123
[44] Кабышев В.Т. Федерализм и конституционная система власти в России // Пять лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С. 15-18.
[45] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2010 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части второй статьи 30 и части второй статьи 325 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Р.Р. Зайнагутди- нова, Р.В. Кудаева, Ф.Р. Файзулина, А.Д. Хасанова, А.И. Шаваева и запросом Свердловского областного суда». URL: http://consultant.ru
[46] Хотя в правовых позициях Конституционного Суда РФ неоднократно подчеркивалось, что рассмотрению подлежат только вопросы права, если эти вопросы касались политики, вряд ли его решения во многих случаях можно назвать беспристрастными. Об этом свидетельствуют и принципиальные позиции самих судей, высказываемые ими в «особом мнении».
[47] См.: Зражевская Т.Д. Проблема реализации конституционного законодательства на уровне субъектов Федерации // Пять лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999.
[48]
См.: Панфилова О.В. Акции протеста в социально-политическом пространстве России // Конфликтология в трансформирующемся обществе: теория и практика. М., 1994. С. 31.
|