Следует отметить, что выделение конституционных коллизий, их разнообразие и специфические отраслевые особенности обусловливают наличие специальных юридических механизмов, получающих отражение в коллизионных нормах и регламентирующих порядок и принципы преодоления и устранения юридических коллизий. Как указывает Н.С. Бондарь, «важно учитывать, что в основе формирующейся системы институтов коллизионного права лежит Конституция РФ. История конституционного развития России подтверждает тот непреложный факт, что Конституция, как отмечалось выше, в силу самой сущности данного явления представляет собой политико-правовое отражение и порождение социальных противоречий общества в их историческом развитии. Социальные противоречия и конфликты являются в этом плане своего рода локомотивом конституционного процесса. Поэтому конституция как юридизированная форма отражения социальных противоречий предстает в качестве институциональной нормативно-правовой основы в механизме как преодоления социальных противоречий, так и разрешения правовых коллизий в современном демократическом обществе и государстве»[1] [2].

Как отмечается в научной литературе, разрешение коллизий в Конституции Российской Федерации имеет свои отличия от урегулирования противоречий в иных нормативных правовых актах . Связано это с тем, что Основной закон России обладает высшей юридической силой и в ней недостаточно специальных коллизионных норм, которые бы устанавливали способы разрешения коллизий в ее тексте, поэтому общепризнанные коллизионные нормы не всегда к ней применимы. Кроме того, устранять коллизии в Основном законе может только Конституционный Суд России путем толкования норм Конституции и лишь по запросу специально уполномоченных органов.

Выявление коллизионности в действующих нормативных актах обусловлено, как правило, тем, что практика применения нормативного акта выявила юридическое противоречие. Для преодоления этой ситуации требуется внесение изменений в действующее законодательство, которые, по мнению О.А. Полякова, должны выражаться в следующем: в изменении нормативно-правовых предписаний; отмене одной из коллизирующих правовых норм; в случае коллизии двух и более норм - отмене всех, кроме одной или нескольких, не противоречащих друг другу; отмене всех коллизирующих предписаний и принятии нового нормативного правового акта[3] [4].

Конституционный и Верховный суды РФ при разрешении конституционных коллизий должны основываться строго на определенных принципах. Значимым ориентиром для разрешения коллизии законов в контексте конституционных предписаний в любом случае является требование о приоритетности прав и свобод человека и гражданина, которые, в частности, определяют смысл, содержание и область применение законов (ст. 2 и 18 Конституции России). На это указал КС РФ в и. 2 своего Постановления от 14 мая 2015 г. № 9-П . Впрочем, он неоднократно отмечал это и ранее: «Основополагающим для судов при преодолении коллизий в нормативном регулировании и восполнении пробелов в праве должна быть защита прав и свобод человека и гражданина, которые как высшая ценность действуют непосредственно, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех ветвей публичной власти и обеспечиваются правосудием (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации)» .

При этом возникающие коллизии законных интересов граждан не могут преодолеваться путем предоставления защиты одним правам в нарушение других, равноценных по своему конституционному значению. В случае конфликта равных по значимости конституционных прав и свобод права и законные интересы участников правоотношений должны получать соразмерную (пропорциональную) защиту на основе баланса конституционных ценностей. Например, при возникновении необходимости в нормативно-правовом регулировании разрешения судом коллизий интересов кредиторов и должников это означает, что установленные федеральным законодателем пределы возможного взыскания по исполнительным документам должны отвечать интересам защиты конституционных прав гражданина-кредитора, однако они не могут затрагивать основное содержание конституционных прав гражданина-должника, существо которых ни при каких обстоятельствах не должно быть утрачено[5] [6].

Как уже говорилось, проблема разрешения коллизий, порождаемых противоречиями либеральных и традиционных ценностей, требует достижения оптимального баланса между российскими традициями и фундаментальными конституционными принципами. «В связи с этим основная задача отечественной науки о государстве и праве и практики государственного строительства, требующая решения на данном этапе развития России, заключается в том, чтобы найти такую государственно-правовую организацию общества, которая существование стабильного в своих устоях и динамичного в развитии государства и прочного правопорядка как необходимого условия поступательного развития общества могла бы соединить с другим императивом эпохи - свободой личности. Действующая Конституция дает ключ к решению этой задачи, так как базируется на преодолевающем крайности индивидуалистического и коллективистского представлений о сочетании и взаимодействии индивидуального и коллективного баланса интересов личности и общества, способного гарантировать защиту личности от произвола общества, а общества - от анархического своеволия личности, чреватого разрушением общества и неисчис-

230

лимыми страданиями самого человека» .

Важнейшим принципом преодоления коллизий является принцип верховенства Конституции РФ, реализация которого осуществляется путем соотношения конституционно значимых ценностей и поиска баланса между частными и публичными интересами. Как справедливо отмечается в литературе, «применение подобных правовых средств способствует обеспечению стабильности правового пространства» .

Не менее значимым является принцип международно-правовой защиты прав человека. Однако единство правоприменительной практики способно внести непрогнозируемое применение общепризнанных принципов международного права. Имплементация норм международного права в российскую [7] [8] правовую систему не допустима в том случае, если они порождают противоречия с Конституцией РФ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда России требование о соблюдении баланса конституционно защищаемых ценностей и общенациональных интересов следует рассматривать в контексте конкретных ситуаций: Российская Федерация «на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» .

Юридическим основанием преодоления коллизии конституционного и конвенционного толкования является действующая с июня 2014 г. редакция ст. 85 и 101 ФКЗ о Конституционном Суде. Заявитель вправе направить запрос в Конституционный Суд, если считает не поддежащим действию акт из-за его неконституционности либо поддежащим действию вопреки официальному решению, принятому межгосударственным органом по защите прав и свобод человека. Суд при пересмотре дел в связи с принятием таким межгосударственным органом решения о наличии сомнений относительно соответствия нормативного акта Конституции России вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности.

Коллизионные принципы играют важную роль в коллизионном праве, поскольку позволяют установить одновременную гибкость применения и [9] концептуально ограничить правоприменителя в его усмотрении ценностноориентационными рамками. К примеру, конституционный принцип разграничения предметов ведения, закрепленный вст. 11,71, 72и73 Конституции РФ и развитый в ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», согласно которому федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов России, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией России предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы ведения самих субъектов РФ , по сути, является установлением коллизионной нормы, упреждающей федеративную коллизию, которая неоднократно имела место в конституционной практике.

В рамках конституционной доктрины также формируются коллизионные принципы правоприменения. В частности, Н.М. Чепурнова, В.В. Пономарев пишут: «В качестве самостоятельного может быть определен принцип соразмерности правовых средств преодоления федеративных коллизий. Суть его заключается в неприменении более серьезных правовых средств преодоления федеративных коллизий, если сохраняется возможность применения, имеющего менее серьезные для субъекта правовые последствия»[10] [11].

Данной позиции придерживается Ю.А. Тихомиров, отмечая принцип последовательного и поэтапного использования комплекса средств преодоления разногласий и споров - от переговоров между сторонами до применения

санкций . Исследуя данный механизм преодоления конституционных противоречий и давая его сущностную характеристику, Е.Е. Бобракова отмечает: «Сделан вывод как о своего рода поэтапном развертывании коллизии от разногласия к конфликту (потенциальная коллизия - разногласие - спор - конфликт), так и о необходимости цельного, образующего систему правового механизма выявления, предотвращения и урегулирования юридических коллизий, в котором согласительные процедуры являются одним из этапов (способы предотвращения - согласительные процедуры - суд - способы разрешения конфликта) и в котором подбор средств, различие этапов их применения, их последовательность - от более “слабых” к более “сильным”, от диспозитивных к императивным, в целом соответствует этапам развития коллизии, ее усугублению»[12] [13]. Таким образом, автор, рассматривая согласительные процедуры в качестве одного из способов преодоления политико-правовых противоречий, связывает их виды с принципом соразмерности. Думается, что указанный подход к решению конституционных коллизий в целом обоснован и даже необходим, поскольку субъекты, уполномоченные разрешать юридические коллизии, обладают весьма специфическим правовым инструментарием, с одной стороны, представляющим собой свободу выбора между конфликтующими сторонами, а с другой - требующим неукоснительного соблюдения коллизионных правил под угрозой применения конституционной ответственности.

Н.С. Бондарь указывает на то, что Конституция РФ содержит ряд положений, определяющих принципы разрешения возможных правовых коллизий. К ним ученый относит: принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны (ч. 2 ст. 4), т.е. в случае возникновения противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации применяется федеральный закон, если только акт субъекта Федерации не принят по вопросам его исключительной компетенции (ст. 76); принцип иерархической субординации, предполагающий соответствие законов и всех иных правовых актов Конституции (ч. 1 ст. 15), федеральных законов - федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76), указов и распоряжений Президента РФ - Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст. 90), постановлений и распоряжений Правительства - Конституции, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115); приоритет положений международных договоров Российской Федерации по отношению к нормам национального законодательства, исключая Конституцию (ч. 4 ст. 15); приоритет конституционного нормоконтроля в соотношении с общеюрисдикционным и судебно-арбитражным нормоконтролем при разрешении конституционно-правовых коллизий (ст. 125-127) и др.[14] Важно помнить о том, что перечисленные принципы являются фундаментом коллизионного права. Так, в Конституции РФ (п. «п» ст. 71) говорится о том, что к ведению Российской Федерации относится «федеральное коллизионное право», о котором упоминается также в федеративном договоре, что обеспечивает согласованность двухуровневой системы конституционного законодательства[15].

Еще один действенный способ разрешения конституционных коллизий - конституционализация законодательства. Как подчеркивается в литературе, «конституционализация является способом преодоления конкуренции право-

вых норм и разрешения юридических конфликтов» . Обеспечение соответствия отраслевого правового регулирования Конституции РФ, преодоление законодательных противоречий и конфликтов, очевидно, предполагают, при наличии объективной к тому возможности, выявление в потенциально дефектной норме или нормативном комплексе адекватного действующей Конституции РФ нормативного содержания и сообразно с ним конституционное истолкование тех или иных законоположений, в результате чего их собственная нормативная масса уплотнится (утяжелится) за счет ее «наращивания» конституционными предписаниями, выведенными КС РФ из содержания и смысла Основного закона для данной конкретной конфликтной (противоречивой) правовой ситуации, в результате чего они (законоположения) приобретут реальное конституционное значение, т.е. про- 240

изойдет их конституционализация .

Преодоление юридической коллизии может быть достигнуто путем обращения к органу государственной власти или должностному лицу, имеющему право отменить или приостановить действие изданного акта. Это позволяет восстановить существовавшее ранее юридическое состояние и прекратить действие нарушавших его правовых актов. В частности, Президент РФ, согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, а также ст. 33 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», обладает правом отменять акты Правительства РФ в случае их противоречия Основному закону, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента РФ. [16] [17]

Средством реагирования на выявленную в действующем законодательстве юридическую коллизию является и процедура, утвержденная ч. 2 ст. 85 Конституции РФ, в соответствии с которой Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Этот коллизионный порядок преодоления юридического противоречия установлен и ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» . Правительство Российской Федерации вносит предложения Президенту России о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В частности, Т.А. Щелоков пишет, что согласно ч. 2 ст. 20 Конституции Российской Федерации смертная казнь («впредь до ее отмены») может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Часть 1 ст. 59 УК РФ предписывает, что смертная казнь как исключительная мера наказания может быть установлена только за особо тяжкие преступления, посягающие на жизнь. Как видим, обе нормы регулируют [18] правовое закрепление и применение такого вида уголовного наказания, как смертная казнь. Но совместное использование данных императивных норм исключается, так как конституционная норма, в отличие от нормы УК РФ, требует предоставления обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. В этом случае правоприменитель имеет

- 242

дело с «коллизиеи норм права» .

По сути, механизмом преодоления указанной юридической коллизии стало вмешательство Президента РФ как гаранта конституционных прав и свобод и наложение соответствующего моратория на норму Уголовного кодекса РФ под отлагательным условием - введением на территории всех субъектов РФ суда присяжных, как этого требовала норма Основного закона страны.

Значительное внимание в юридической литературе уделяется и превентивным мерам. К примеру, создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы, в обязанности которой в том числе входят: рассмотрение предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о государственной службе; организация проведения экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих регулирование вопросов государственной службы, подготовка соответствующих предложений Президенту России; анализ практики применения законодательства Российской Федерации о государственной службе. Так, своевременное информирование главы государства [19] о положении дел в этой области позволяет предупреждать противоречия в соответствующих сферах властных отношений[20].

Рассмотрим еще один аспект коллизионных процедур - толкование нормативно-правовых актов. Так, если Конституцию РФ уполномочен трактовать Конституционный Суд РФ, то в Российской Федерации официальным толкованием права занимаются также «Правительство РФ, отдельные министерства, государственные комитеты, Верховный Суд РФ, Генеральный прокурор РФ, а также, учитывая федеративную природу Российского государства, соответствующие органы республик»[21]. Однако Ю.А. Тихомиров отмечает, что «в России министерства и ведомства нередко дают разъяснения законов в разных формах, даже в виде указаний, с чем нельзя согласиться»[22]. При этом исследователь проводит сравнительный анализ с коллизионным порядком бывших республик, где аутентическое толкование законов осуществляется самим парламентом. На наш взгляд, практика официального аутентического толкования обоснована, чего нельзя сказать о разъяснении норм права субъектом, не издающим их. Но если суд в силу своей природы и назначения обладает таким правом толкования, то практика толкования закона исполнительными органами власти порочна по своей сути. Такое толкование создает коллизию закона и реального правового режима, поскольку толкование административной властью закона может искажать его смысл и цели не только в результате некомпетентности, но и по причине склонности к коррупционному лоббизму.

Важную роль в разработке политико-правовых технологий предупреждения и преодоления конституционных противоречий играет развитие системы коллизионного права. «В определенной степени эта проблема может решаться за счет реформирования законодательства, в том числе разработки

- 246

правил разрешения различных видов коллизии норм права» .

Определяющим условием предотвращения коллизий является «компетенционное правило». Оно означает, что органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов Федерации, законодательством. Запрещается игнорировать интересы государства и субъектов Федерации, признаваемые законодательством, и нарушать компетенцию органов государственной власти, которые призваны выражать эти интересы.

Коллизионное право представляет собой систему специальных правовых норм, определяющих порядок преодоления и устранения юридических коллизий. Пожалуй, наиболее комплексным исследованием, посвященным становлению и развитию отечественного коллизионного права, является работа Ю.А. Тихомирова, в которой автор выделяет такие способы разрешения правовых коллизий, как планомерное, системно-упорядоченное развитие законодательства, последовательный курс на реализацию закона, переговорный процесс, применение коллизионных норм, рассмотрение юридических споров, восста-

247

новление прежнего или создание нового юридического состояния . [23] [24]

В целом механизм преодоления противоречий в конституционном законодательстве нуждается в дальнейшем совершенствовании. Так, законодательно не раскрыт механизм осуществления согласительных процедур в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, не регулируется на законодательном уровне механизм проведения согласительных процедур Правительством РФ в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Детальная регламентация таких механизмов может содержаться в специальном законе о процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, проект которого находится в стадии разработки. Принятие федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который упорядочит виды и формы издаваемых нормативных правовых актов и установит их четкое соотношение между собой, приведет к значительному уменьшению количества юридических противо-

- 248

речии в законодательстве .

Согласительные процедуры как способ разрешения юридических коллизий - один из важнейших и перспективных институтов коллизионного права, эффективность которого, как отмечает Р.А. Гончаров, наиболее высока в следующих случаях: а) при ликвидации разногласий между федеральными органами государственной власти по вопросам правового регулирования определенной области общественных отношений либо компетенционного характера; б) разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения; в) разногласий между органами государственной власти субъектов РФ. [25]

Здесь также следует отметить ряд ключевых особенностей согласительных процедур. Во-первых, они не предусматривают жесткого юридического регламента, носят добровольный характер, а выработанные в ходе них решения рекомендательны и добровольны к исполнению. Основная ценность согласительных процедур - достижение консенсуса между конфликтующими сторонами.

Так, ч. 1 ст. 85 Конституции РФ устанавливает, что Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Раскрывая содержание конституционной нормы, Ю.А. Тихомиров отмечает, что «Президент РФ может использовать согласительные процедуры по собственной инициативе или по предложению конфликтующих сторон. Согласительные процедуры могут быть реализованы Президентом РФ в виде поручения провести переговоры с участием заинтересованных сторон и других организаций либо путем создания комиссии из представителей органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации. Комиссия наделяется полномочиями и после завершения работы представляет Президенту РФ и заинтересованным сторонам свои предложения». Создание согласительных комиссий, как указывает Н.И. Матузов, - «это наиболее распространенный способ разрешения юридических коллизий». В структуру согласительных комиссий могут быть интегрированы, согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания, Председатель Государственной Думы, а также Председатель Совета Федерации, уполномоченные на участие в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии со ст. 85 (ч. 1) Конституции РФ. Этим же правом наделены члены Совета Федерации, которые по решению палаты могут участвовать в качестве представителей Совета Федерации в работе согласительных комиссий, образуемых органами государственной власти Российской Федерации. Подобное представительство зачастую необходимо и оправданно, поскольку споры о компетенции затрагивают положения федеральных и региональных законов, определяющих статус органов государственной власти, находящихся в компетентностном противоречии. По результатам работы согласительная комиссия дает соответствующие рекомендации и предлагает консенсуальный вариант решения конституционного спора. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может поручить рассмотрение спора соответствующему суду. При этом, например, согласно ст. 93 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», ходатайство Президента Российской Федерации, внесенное в порядке применения ст. 85 (ч. 1) Конституции России, допустимо, если глава государства использовал согласительные процедуры для урегулирования разногласий между органами государственной власти, т.е. здесь имеет место стадийность разрешения конституционного конфликта властных компетенций. Игнорировать стадию согласительной процедуры, перейдя непосредственно к судебному рассмотрению спора, невозможно, что вполне оправданно. Во-первых, подобные противоречия всегда носят политический характер и имеют политические последствия. Поэтому, прежде чем прибегать к более жестким формам коллизионного права, Президенту РФ необходимо приложить усилия для урегулирования конфликта мирным путем. Во-вторых, это позволяет снять нагрузку с Конституционного Суда РФ в ситуациях, когда может быть достигнут консенсус без участия судебной власти, что экономит временной ресурс, обеспечивая качественное рассмотрение дел Конституционным Судом РФ.

Не менее значимую роль в выполнении согласительных процедур играют и полномочные представители Президента РФ. В частности, в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (ред. от 07.09.2010) «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации» полномочные представители наделены правом по поручению главы государства проводить согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа. Существует достаточно обширная практика участия полномочных представителей Президента РФ в согласительных процедурах при урегулировании споров между органами федеральной и региональной власти.

Однако Президент РФ и его представители - это не единственные субъекты, имеющие право на проведение согласительной процедуры. В соответствии со ст. 44 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 03.12.2012) Правительство России в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, создавая согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. В рамках согласительных процедур, например, ч. 6 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает правила передачи властных полномочий между органами государственной власти. Отметим, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать друг другу некоторые свои полномочия по взаимному соглашению и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и другими федеральными законами.

Таким же правом согласительных процедур наделены обе палаты Федерального Собрания РФ. В частности, в случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой создается согласительная комиссия по разработке согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период либо указанный проект федерального закона возвращается в Правительство Российской Федерации на доработку. Проект постановления по указанному вопросу выносится на рассмотрение Государственной Думы Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам[26]. Коллизионный порядок урегулирования подобного спора определен в ст. 203 Бюджетного кодекса Российской Федерации[27] [28].

Статьей 105 Конституции РФ также предусмотрена согласительная процедура между палатами Федерального Собрания в случае отклонения федерального закона Советом Федерации РФ. Данная коллизионная процедура осуществляется в соответствии с положениями Регламента Государственной Думы и Совета Федерации, согласно которым согласительная комиссия создается по инициативе как Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации . Интересной особенностью согласительной процедуры является тот факт, что подробная регламентация работы согласительных комиссий по указанному вопросу содержится в Регламенте Совета Федерации. Очевидно, законодатели избегали дублирования коллизионных норм, отразив их преимущественно в Регламенте верхней палаты парламента России.

В рамках согласительных процедур нельзя обойти вниманием такой ее элемент, как консультация, которая тем не менее может быть выражена и в самостоятельной форме. Консультация как одна из наиболее «мягких» форм разрешения конституционных противоречий давно используется в практике западных государств и мирового сообщества. Целью ее является достижение в процессе переговоров компромиссного решения, а также выявление каких- либо неточностей, несоответствий и недоработок (пробелов). Консультационные отношения возможны как в вертикальных отношениях между органами федеральной, региональной власти и органами местного самоуправления, так и в горизонтальной плоскости между равными по конституционному статусу органами государственной власти. Конечно, консультации предполагают стремление всех заинтересованных сторон к взаимному сотрудничеству и выработке единого согласованного решения по определенному вопросу. Если хотя бы одна из сторон не желает добровольно участвовать в консультационном процессе, то данный механизм предупреждения юридических коллизий теряет всякий смысл.

Таким образом, разработка, принятие и применение на практике конституционно-правового механизма разрешения разногласий в системе органов публичной власти являются необходимыми этапами, как и изучение, оценка разногласий, возникающих между органами публичной власти в Российской Федерации, и существующих способов их разрешения . Между тем правовая регламентация (хотя бы рамочная) столь значимого конституционно-правового института, как согласительные процедуры, в [29]

действующем законодательстве отсутствует. В этой связи Н.В. Тимохин отмечает, что в современных условиях государственного развития необходимо вернуться к вопросу о правовом регулировании согласительных процедур в контексте ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации . Говоря о согласительных процедурах как о наиболее «мягком» способе разрешения юридических коллизий, В.В. Денисенко подчеркивает целесообразность создания в России «примирительной палаты с паритетным участием ученых, представителей общественных объединений Федерации и ее субъектов для рассмотрения межтерриториальных споров» . Очевидно, что в конституционном механизме согласительных процедур как политико-правовых технологий преодоления конституционных (федеративных) коллизий имеется организационная и нормативная проблема, требующая своего разрешения.

Далеко не всегда к юридическим коллизиям применимы исключительно технические методы их преодоления. К примеру, проблема доктринальных конституционных коллизий не может быть разрешена с помощью исключительно юридических процедур, здесь возникает потребность в привлечении не только формально юридического, но и социологического, историкокультурного подходов. Конечно, официальное толкование конституционных норм может разрешить подобную коллизию де-юре, четко указав на интерпретацию нормы, но де-факто нет гарантии того, что коллизия так и останется неразрешенной, поскольку юридически значимое поведение субъектов права, правоприменителя, их правопонимание и официальное [30] [31]

толкование нормы могут находиться в конфликте. Такое разночтение связано с тем, что «юристы по роду своей деятельности изучают, толкуют, применяют, прежде всего, правовые нормы, так как это их специальность. Но для оценки поведения субъектов правовых отношений и правильного разрешения возникающих коллизий они постоянно обращаются и к этическим критериям, ибо в основе права лежит мораль»[32], которая является доминирующим фактором в правопонимании наряду с разумностью и общественным интересом.

Не менее сложным представляется формирование механизма преодоления коллизии конституционных норм и правовой политики, проводимой субъектами правотворчества, административного управления. На сегодняшний день приходится констатировать, что подобных методов не разработано, а практика реализации правовой политики, зачастую противоречащая основам конституционного строя и нормам-принципам, закрепленным в Конституции РФ, получает все большее распространение. Сложность подобных коллизий заключается в том, что активное нормотворчество не только на федеральном, но и на региональном, местном уровнях создает неприемлемые правовые режимы в различных сферах правоотношений для реализации конституционных принципов. Одним из ярких примеров этого является сворачивание социальных функций Российского государства, выразившееся в отказе от традиционной патерналистической роли государства на законодательном уровне, что противоречит ст. 7 Конституции РФ, признающей Российскую Федерацию в качестве социального государства. Разрешить такую коллизию правопорядка и основ конституционного строя привычным юридическим инструментарием не представляется возможным, поскольку коллизия наблюдается только на системном уровне. Отдельные же нормативные акты, организующие правовую политику сворачивания социальных функций государства, не содержат явных антиконституцинных норм.

Обобщая сказанное, необходимо отметить, что в юридической науке давно ведется дискуссия о создании системообразующего правового режима преодоления и предупреждения юридических коллизий[33] [34]. Такие исследователи, как Ю.А. Тихомиров, Н.А. Власенко и ряд других ученых, не раз поднимали вопрос о необходимости издания специальных нормативных актов, образующих систему коллизионного права. Актуальна данная идея и в рамках проблемы формирования эффективного механизма преодоления конституционных коллизий, который крайне размыт в действующем законодательстве и на сегодняшний день компенсируется, по сути, только деятельностью судебной системы. В связи с этим необходимо учитывать согласования и самих механизмов коллизионного права во избежание распространенного в

- 257

международном праве явления - «коллизии коллизии» , т.е. противоречия самих коллизионных норм.

Следует отметить, что сегодня необходимо уделить особое внимание проработке конституционных механизмов предотвращения, преодоления и устранения юридических коллизий в конституционном праве. Обусловлена такая потребность законодательной непроработанностью указанных механизмов, а также в некоторых случаях неэффективностью или невозможностью применить способы предотвращения, преодоления и устранения юридических коллизий традиционными методами в конституционном правовом поле. Так, например, по мнению И.А. Стародубцевой, «несмотря на то, что Основной закон России устанавливает разную юридическую силу своих норм - основы конституционного строя Российской Федерации имеют приоритет над другими положениями Конституции РФ, следовательно, применять надо их; при возникновении коллизий имеют место случаи применения специальных норм, содержа-

258

тттихся в других главах» .

Более того, наблюдается несогласованность общего принципа приоритета основ конституционного строя, отраженного в ч. 1 и 2 ст. 16 Конституции РФ, согласно которой «положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации», положениям ст. 2 Конституции РФ, декларирующей, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства», а также ст. 55 Конституции РФ, определяющей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства[35] [36].

Г.А. Гаджиев в этой связи отмечает, что «реальные противоречия общественной жизни, преломляясь в правовой форме, вызывают коллизии конституционных норм. Способы разрешения такого рода коллизий предусмотрены в ряде конституционных норм, в частности в ч. 3 ст. 55 Конституции.

Федеральный законодатель может признать, что определенные публичные интересы настолько важны, что ради них допустимо ограничение прав и свобод предпринимателей, частных собственников. Конституция устанавливает исчерпывающий перечень таких публичных интересов (целей), хотя и формулирует их достаточно широко»[37]. Но из смысла этих статей остается не ясно, что же все-таки имеет конституционный приоритет - права и свободы человека или защита конституционного строя? Так называемая общая правовая норма, содержащаяся в основах конституционного строя, вступает в противоречие со специальной правовой нормой, носящей уточняющий характер. В других отраслях права подобное разночтение решалось бы в пользу специальной нормы согласно правилу разрешения конкуренции норм, но не коллизий. Однако в Конституции РФ есть прямое указание на юридическую иерархичность глав, что не позволяет применять указанный метод.

Если подходить к этой проблеме не формально-догматически, а концептуально, то в целом данные правовые явления генетически взаимосвязаны и высшая конституционная ценность (человек, его права и свободы) может и должна быть защищена в случае необходимости сохранения гарантий ее же безопасности. Более того, текст Конституции РФ предусматривает, что некоторые права и свободы могут ограничиваться только судом (ст. 23), отмена или умаление прав и свобод вообще запрещается (ч. 2 ст. 55). Применение системного толкования перечисленных статей приводит нас к следующему выводу: определенные конституционные права и свободы могут быть ограничены по закону, причем такие основания должны носить чрезвычайный и временный характер. При этом ч. 3 ст. 56 Конституции РФ устанавливает перечень прав, не подлежащих ограничению ни при каких обстоятельствах, а ст. 19 запрещает ограничения по признакам расовой, религиозной, национальной, языковой принадлежности.

Таким образом, оценивая норму ограничения прав и свобод, мы можем утверждать, что в ней не просматривается каких-либо противоречий с точки зрения здравого смысла и логики. Однако многозначность суждений, высказываемых по этому поводу учеными, политиками и простыми гражданами, указывает на факт законотворческого дефекта. Безупречность юридической техники предполагает отсутствие многозначности трактовок правовой нормы. Единообразное же понимание правовой нормы достигается упрощением ее текстовой формулы, что делает ее понятийно доступной. В условиях же применения сложной юридической техники возникает потребность в профессиональном толковании нормы права, и, как следствие, очевидно, что на сегодняшний день единственным методом преодоления внутриконституционых коллизий между конституционными нормами равной юридической силы является официальное толкование их Конституционным Судом РФ.

[1] Бондарь Н.С. Судебный конституционализм... С. 332.

[2]

См.: Стародубцева И.А. Особенности коллизий в конституционном законодательстве... С. 9-13.

[3] См.: Поляков О.А. Юридические коллизии... С. 67.

[4]

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2015 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 5 статьи 11 Закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

[5]

Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2012 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И.Б. Деловой».

[6]

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2012 г. № 11 -П «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумеровой и Ю.А. Шикунова».

[7]

Эбзеев Б.С. Конституция, государство и личность в России... С. 14-23.

[8]

Виноградова П.А. Порядок разрешения коллизий конституционного и конвенционного толкования // Российская юстиция. 2015. № 11. С. 30-33.

[9]

Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с жалобами ряда граждан».

[10]

См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013) // СПС «КонсультантПлюс».

[11]

Чепурнова Н.М., Пономарев В.В. Юридические коллизии в федеративных отношениях в Российской Федерации... С. 14.

[12]

См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. С. 295.

[13] Бобракова Е.Е. Согласительные процедуры в конституционном праве: общие основы и особенности применения в федеральном законодательном процессе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 200Е

[14]

См.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011.

[15]

См.: Александрова Н.А. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации // Вестник БИСТ. 2011. №1(9). С. 30.

[16]

См.: Крохина Ю.А. Конституционализация финансового законодательства: объективная закономерность и фактор оптимизации // Конституция и законодательство: сборник статей по материалам научно-практической конференции (Москва, 29 октября 2003 г.). М., 2003. С. 112-124.

[17] См.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм... С. 319.

[18]

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 07.05.2013) // СПС «Консуль- тантПлюс».

[19] Щелокова Т.А. Коллизионные нормы: теория и опыт конструирования в конституционных актах // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия «Право». 2003. № 1. С. 109-110.

[20]

См.: Указ Президента РФ от 09 февраля 2013 г. № 126 (ред. от 29.06.2013) «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров» (вместе с Положением о Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров) // СПС «КонсультантПлюс».

[21] Общая теория права: курс лекций / под общ. ред. проф. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 488.

[22]

Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 263.

[23] Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы: понятие, причины, виды: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

[24]

Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 43.

[25]

См.: Егорова Н.Е., Иванюк О.А., Потапенко В.С. Проблемы противоречий в законодательстве и пути их решения // Журнал российского права. 2006. № 11.

[26] См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 14.11.2012 № 1120-6 ГД) // СПС «КонсультантПлюс».

[27]

См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 23.04.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // СПС «КонсультантПлюс».

[28]

См.: Постановление «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 30 января 2002 г. № 33-СФ (ред. от 26.09.2012 № 261-СФ) // СПС «КонсультантПлюс».

[29]

См.: Комбарова Е.В. Конституционно-правовой механизм разрешения разногласий в системе органов публичной власти Российской Федерации: дне. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009.

[30] См.: Тимохин Н.В. Роль согласительных процедур в реализации координационных полномочий полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Вопросы экономики и права. 2010. №3. С. 8.

[31]

Денисенко В.В. Способы устранения и преодоления юридических коллизий // Вестник ВГУ. Серия 1: Гуманитарные науки. 2001. № 2. С. 270.

167

[32]

Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права...

[33] См.: Поляков О.А. Предупреждение юридических коллизий как основа стабильности в обществе // Труды юридического факультета СевероКавказского государственного технического университета: сборник. Ставрополь, 2004. Вып. 1. С. 30-44.

[34]

Ануфриева Л.П. Международное частное право. Общая часть. М., 2002. Т. 1.

[35]

Стародубцева И.А. Особенности коллизий в конституционном законодательстве... С. 9-13.

[36]

См.: Конституция Российской Федерации (принята 12.12.1993 на всеобщем референдуме) (ред. от 30.12.2008). М., 2013.

[37] Гаджиев Г.А. Основные экономические права: сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств: автореф. дне. ... д-раюрид. наук. М., 1996.