Открытое правительство в общем правовом измерении представляет собой систему принципов и механизмов двустороннего и эффективного взаимодействия государства и социума, обеспечивающих юридическое качество и сбалансированность принимаемых публичных решений в условиях растущей динамики социально-экономических и политических процессов в России.

Д.А. Медведев в ежегодном послании главы государства Федеральному Собранию РФ 22 декабря 2011 г. отметил, что открытое правительство - это эффективный способ обратной связи, позволяющий оценить действенность государственной политики, принципиально иначе построить работу органов власти, сделать её современной, опирающейся на инициативу с мест[1].

Как отмечают Н.М. Добрынин и А.Н. Митин, аргументы в пользу «открытого правительства» (открытого государства) можно обнаружить в документах эпохи возрождения в Европе, когда начали обсуждаться идеи гражданского общества, это был феномен западной цивилизации, который в современном понимании рассматривается как общество с развитыми экономическими, политическими, правовыми и культурными отношениями между людьми, независимое от государства, но взаимодействующее с ним[2].

Открытое правительство обеспечивает демократизацию государственного аппарата, усиливает публичность правительственной и иной государственной деятельности, вовлечение гражданского общества в конструирование и принятие государственных решений, в рамках открытого правительства формируются инновационные схемы взаимодействия экспертного сообщества, бизнеса, гражданского общества и государственной власти. Режим открытого правительства нацелен на использование в публичных сферах современных управленческих технологий для выявления в процессе обсуждения и выработки властных решений позиций широкого общественного спектра.

Открытое правительство, отмечается в литературе, - это комплекс мероприятий, форма социального партнерства, обеспечивающая взаимодействие власти и общества, имеющая целью обеспечить прозрачность деятельности органов власти, а также повышение

эффективности управления на местах[3].

Основными субъектами открытого правительства выступают органы власти и организации, предоставляющие услуги населению, медиа (СМИ), организации и институты, осуществляющие общественный контроль, структуры гражданского общества. Последнее выступает прямым и активным участником процесса открытого правительства, реализующим свой конституционно-правовой потенциал.

Результатом открытого правительства становится формирование качественной новой для России культуры взаимодействия, поиска компромиссов и политически оправданных решений.

Открытое правительство материализует конституционное право граждан на информацию, в рамках такого правительства закладываются модели открытого диалога и взаимодействия гражданского общества и государственно-властных структур[4].

Феномен открытого правительства, таким образом, характеризует не только исполнительную власть, но в равной мере и иные ветви государственной власти - законодательную, судебную, функционирование которых в равной мере должно отражать требования открытого правительства.

Термин «Открытое правительство» является русским эквивалентом английского понятия «Open Government», в котором под government понимается не правительство как высший орган исполнительной власти, а процесс государственного управления. Таким образом, «открытое правительство» не предполагает создания какой-либо властноорганизованной структуры, дублирующей действующие органы государственной власти.

Открытое правительство не является какой-то альтернативной Правительству Российской Федерации, которое в той же мере должно руководствоваться требованиями открытого правительства, что и иные органы государственной власти. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» в этой связи следует записать, что Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами открытого правительства.

Открытое правительство создает режим «открытого государства»[5], синонимом которого оно по существу является, основывающегося на транспарентности всей государственной деятельности, не только управленческой.

В коллективной монографии «Открытое государство: пути достижения», которую можно назвать первым научным осмыслением в отечественной науке проблематики открытого правительства и открытого государства, выделены следующие показатели открытого государства, вполне приложимые к характеристике открытого правительства:

- организация политико-государственной власти и публичного управления, при которой существуют реальный баланс и взаимное

сдерживание трех ветвей власти и такое распределение предметов ведения и полномочий между тремя уровнями управления страной, которое обеспечивает оптимальное сочетание федеральных, регионально

республиканских и местных интересов;

установление в стране режима законности и единого правопорядка в рамках правового государства;

создание транспарентного, отзывчивого к потребностям граждан,

подотчетного им и эффективного аппарата государственного управления на основе искоренения бюрократизма и коррупции, установления

общественного контроля над этим аппаратом, а также права граждан на информацию о его деятельности и доступа независимых СМИ к такой информации;

самоорганизация автономного от государства гражданского общества;

непрерывный процесс диалога, согласования интересов и приоритетов между социально ответственной властью и свободным от ее произвола населением;

отбор и ротация подавляющего большинства политических элит;

уважение, соблюдение и воплощение национальных и международных стандартов прав и свобод человека посредством создания комплексного (судебного и несудебного с особой ролью правительственных правозащитных организаций) механизма обеспечения и защиты прав человека[6].

Принципами открытого правительства, характеризующими его политико-правовую природу, можно назвать:

прозрачность публичной деятельности, основанная на свободном и равном доступе граждан к официальной информации о деятельности органов государственной и муниципальной власти;

- прямой и постоянный диалог между обществом и государством,

активное и направленное участие граждан в постановке и выработке публично-властных решений с целью оптимизации государственного и муниципального управления;

ответственность власти перед гражданским обществом,

включающая публичное обсуждение в государственных и муниципальных кругах общественных предложений, доведение их до сведения законодательных и других органов власти, общественное обсуждение проектов законодательных и иных нормативно-правовых актов.

Здесь необходимо отметить, что открытое правительство представляет собой многомерное и наукоемкое явление, включающее разные показатели взаимодействия государства и общества, образующие явление открытого государства. В системе политических координат открытого правительства нас интересуют его конституционно-правовые составляющие, выступающие предметом данного диссертационного исследования, содержание которых непосредственно предопределяется нормами конституционного права.

Конституционно-правовыми основаниями открытого правительства, следует назвать:

Конституционный принцип народовластия, формируемый основами конституционного строя Российской Федерации, частью 2 статьи 3 Конституции РФ, декларирующей непосредственное осуществление народом своей власти. Открытое правительство предполагает активное и непосредственное вовлечение граждан в разработку, обсуждение, принятие публично-властных решений, непосредственное соучастие граждан в государственной политике. Можно утверждать в определенной мере, что учреждение проекта открытого правительства в России было вызвано дефицитом участия граждан в выработке государственных решений в центре и на местах, о чем свидетельствует рост в 2011-2012 гг. протестного движения, связанного с проведением президентских и думских выборов.

Принцип народовластия в содержании открытого правительства проявляется в институтах электронной демократии, реализуемой именно под эгидой открытого правительства, представляющей собой способ прямого волеизъявления граждан с использованием современных информационно-коммуникационных технологий, обеспечивающих качественно новый уровень взаимодействия граждан, государства, местного самоуправления и гражданского общества.

Идея электронной демократии была озвучена в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 г., в котором глава государства подчеркнул необходимость уделить большее внимание развитию прямой демократии, непосредственного народовластия, в том числе праву народной законодательной инициативы, «когда идея, получившая гражданскую поддержку, в том числе в Интернете, обязательна к рассмотрению в парламенте»[7].

Относимость институтов электронной демократии именно к системе открытого правительства подтверждается Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г., принятым на основании платформы Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в России системы "Открытое правительство". В Указе Президента, в частности, говорилось о необходимости утверждения концепции «российской общественной инициативы», предусматривающей создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет.

В настоящее время система электронной демократии, сложившаяся в России, представлена институтами российской общественной инициативы, публичных обсуждений в электронном формате законодательных и иных нормативных проектов, рассматриваемыми во второй части работы.

Народовластие, реализуемое в рамках открытого правительства, материализует конституционное право граждан участия в делах государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ).

Конституционный принцип транспарентности, предполагающий информационную открытость, доступность органов публичной власти, свободный и равный доступ к информации о деятельности государственной власти и местного самоуправления. Как справедливо отмечается в науке, «транспарентность следует рассматривать как конституционно-правовой принцип организации и функционирования как системы публичной власти, так и отдельного его органа»[8].

Принцип транспарентности публичной власти отражается, в частности, в части 2 статьи 100 Конституции РФ, декларирующей открытость парламентской деятельности в России. Принципом правительственной деятельности в России Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» последовательно называет гласность (ст. 3).

Из принципа траспарентности вытекает конституционное право на информацию, согласно которому каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ).

Этот же принцип гарантирует реализацию конституционного права граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, закрепленного в статье 33 Конституции РФ.

Таким образом, можно сделать вывод, что нормативной основой открытого правительства выступают нормы конституционного права, определяющие его концептуальные начала и основные юридические параметры.

Важно отметить, что механизм открытого правительства образуют далеко не все конституционно-правовые институты, обеспечивающие взаимодействие гражданского общества и государства, открытость и доступность публичной власти.

Открытое правительство, хотя и представляет собой широкий набор средств государственного функционирования, имеет отличительные характеристики, собственные политико-правовые параметры.

Открытое правительство - это инновационная модель управления государством, основанная на широком и действенном использовании современных телекоммуникационных технологий в режиме непрерывного информационного диалога, интерактивного взаимодействия граждан и государства, обратной связи и коммуникации между гражданами, гражданским обществом и аппаратом публичного властвования, обеспечивающая сбалансированность публичных решений в условиях возрастающей динамики социально-экономических и политических процессов в России.

При этом под интерактивным взаимодействием понимается наличие свободного информационного обмена, основанного на использовании социальных сетей, информационных технологий, обеспечивающих механизм постоянного и прямого межличностного контакта, эффективного канала диалога, общественного контроля, коммуникаций и обратной связи, о чем говорилось в статье Владимира Путина в газете «Коммерсант», содержащей основные концептуальные предпосылки открытого правительства[9].

Открытое правительство предполагает использование современных социальных технологий (краудсорсинг) и социальных сетей, а также
новейших электронных систем обработки обращений граждан, порталов с элементами интерактивности.

Если рассматривать, например, систему прямого народовластия, то не все ее формы реализуются в формате открытого правительства, но лишь те, которые основываются на использовании интерактивных способов взаимодействия государства и социума, прежде всего, информационно - коммуникационной системы «Интернет».

Идея открытого правительства получила организационное воплощение в рамках международной неправительственной организации «Открытое правительство» (Open Government Partnership, OGP), о начале функционирования которой было объявлено 20 сентября 2011 г. на 66-й сессии Г енеральной Ассамблеи ООН. Инициатива создания международной организации-партнерства «Открытое правительство» была озвучена на конференции в Вашингтоне в январе 2011 г., на которой представители восьми государств (США, Бразилия, Великобритания, Норвегия, Индонезия, Мексика, Филиппины, ЮАР) сформировали оргкомитет по разработке проекта «Открытое правительство».

В начале сентября 2011 г. была опубликована Декларация партнерства открытых правительств, отразившая общую архитектуру этого мегапроекта, в которой говорилось об ответственности в участии в усилении общего вклада для распространения прозрачности, борьбы с коррупцией, вовлечении граждан и использовании мощи новых технологии для обеспечения государства более эффективным и подотчетным, подтверждались ценности открытости во взаимодействии с гражданами для улучшении услуг, управления общественными ресурсами, распространении инноваций и создания безопасных сообществ, декларировались принципы прозрачности и открытости государства с целью достижения большего процветания, качества жизни и человеческого достоинства «в наших собственных странах и все более объединенном мире»1. 1

Весьма примечательно, что Российская Федерация в 2012 году заявила

своем намерении присоединиться к международной инициативе «Партнерство по открытости государственного управления». Как заметил в свое время Д.А. Медведев, есть такая международная инициатива - партнёрство «Открытое правительство», целью которого являются - борьба с коррупцией; обеспечение прозрачности государственного управления; вовлечение граждан в соответствующие процессы; улучшение качества государственных услуг; повышение эффективности управления государственными ресурсами. Она создана по предложению нескольких стран. «Думаю, есть смысл нам рассмотреть вопрос о том, чтобы и нам поучаствовать в этом, это довольно интересно»1.

На конец 2012 года о своем намерении присоединиться к данной инициативе объявили 47 стран, в том числе и Российская Федерация. По словам М.А. Абызова - Министра РФ, ответственного за создание системы открытого правительства в России, вступление в OGP повысит международный экономический рейтинг страны, положительно повлияет на международную оценку состояния инвестиционного климата Российской Федерации и поможет улучшить положение России в ведущих международных экономических рейтингах[10] [11] [12].

Мы полагаем, что Россия должна вступить в международную организацию «Открытое правительство», о чем в свое время ею было заявлено официально.

В Российской Федерации официальный старт проекту «Открытое правительство» был дан Указом Президента РФ от 8 февраля 2012 года. № 150 «О Рабочей группе по подготовке предложений по формированию в России системы "Открытое правительство"»3. Инициатором проекта

«Открытое правительств» можно с полным основанием назвать Президента

РФ Д.А. Медведева, который по его словам, предложил выйти за рамки устоявшихся институтов и создать большое или открытое правительство, объединяющее для решения стратегических и оперативных задач все уровни и ветви власти, общественных деятелей, экспертов, всех, кто готов участвовать в процессах реального управления государством, в выработке и экспертизе важнейших решений и программ. «Такое открытое правительство - это ведь, по сути, социальный лифт для самых активных и талантливых людей, кадровый резерв для обновления и пополнения исполнительной власти в центре и в регионах»[13]. Как справедливо отмечает А.В. Мартынов, фактически руководством страны избирается новая идеология для деятельности государственных органов, избирается главная цель совершенствования современного государственного управления, которая состоит в повсеместном внедрении «новых механизмов участия» граждан в делах государства[14].

Рабочая группа во главе с руководителем президентской Администрации образовывалась в целях совершенствования институтов гражданского общества, обеспечения взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с общественными объединениями, движениями и экспертными организациями, формирования в Российской Федерации системы «Открытое правительство».

Рабочей группы поручалось подготовить совместно с федеральным Правительством и внести в установленном порядке до 15 апреля 2012 г. предложения по следующим приоритетным направлениям деятельности системы «Открытое правительство»: социальная политика; защита прав граждан; развитие конкуренции и предпринимательства; инновационное развитие; долгосрочная макроэкономическая и бюджетная политика; развитие кадрового потенциала; показатели эффективности функционирования системы «Открытое правительство»; региональная политика и децентрализация полномочий в сфере государственного управления; инфраструктура и транспорт; политика в сфере спорта и внутреннего туризма; развитие систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, и современных средств коммуникации.

В рамках Рабочей группы было создано 10 подгрупп по основным векторам ее деятельности.

Руководители Рабочей группы совместно с экспертами определили четыре приоритетных направления для запуска системы «Открытое правительство»:

борьба с коррупцией;

развитие конкуренции и предпринимательства;

развитие кадрового потенциала и человеческого капитала, в т.ч. для совершенствования системы государственного управления;

механизмы работы системы «Открытое правительство».

Эти направления являлись ключевыми для функционирования системы «Открытое правительство», они стали сквозными, связующими элементами в работе сформированных экспертных подгрупп. Помимо анализа приоритетных направлений, работа 10 экспертных подгрупп строилась по таким темам, как социальная политика, защита прав граждан, инновационное развитие, долгосрочная макроэкономическая и бюджетная политика, показатели эффективности функционирования системы «Открытое правительство», региональная политика и децентрализация, инфраструктура и транспорт, развитие систем для предоставления государственных услуг в электронной форме и современных средств коммуникации.

По каждому из направлений были проведены публичные слушания, а также четыре расширенных заседания Рабочей группы под председательством Президента РФ, по итогам которых главой государства были даны соответствующие поручения.

В рамках деятельности Рабочей группы «Открытое правительство» в течение 3-х месяцев было проведено более 200 заседаний тематических подгрупп с участием более 400 экспертов. По итогам он-лайн опроса было выявлено общественное мнение в отношении механизмов будущей системы открытого правительства.

Деятельность Рабочей группы «Открытое правительство» заложила основы развития нового формата работы органов публичной власти, активно вовлекающего широкий спектр общественности в формирование государственной политики.

Стоит заметить, что в состав нового Правительства России, сформированного 21 мая 2012 г., вошли активные участники Рабочей группы по формированию в России системы «Открытое правительство».

По итогам расширенных заседаний Рабочей группы Президент РФ в марте 2012 г. сформулировал три перечня поручений по формированию системы «Открытое правительство»: по вопросам кадрового обеспечения государственной службы, по вопросам противодействия коррупции и по вопросам развития конкуренции и предпринимательства[15].

Рабочая группа выработала конкретные предложения по приоритетам деятельности российского Правительства и государственной власти в целом на ближайшие 5-6 лет, связанным с привлечением системы «Открытое правительство» к принятию органами власти и обществом совместных решений.

В частности, в сфере взаимоотношений власти и общества

предлагалось:

- гражданский контроль над правоохранительными органами, объективность и независимость судов, непредвзятость, жесткое следование нормам закона как единственно верному ориентиру, соблюдение принципа равенства всех перед законом;

вовлечение в политическую и законодательную деятельность всех заинтересованных слоев общества через развитие системы «Открытое правительство»;

качественное улучшение взаимодействия власти и общества;

вовлечение экспертного сообщества в выработку и реализацию государственных решений.

Рабочая группа сформулировала цели Открытого правительства в России, определив механизмы их реализации:

высокий уровень прозрачности органов власти и свободный обмен информацией между государством и обществом, в том числе за счет открытого обсуждения законопроектов и нормативных актов Правительства, этических вопросов, включающий своевременное предоставление актуальной информации государственными органами и организациями, обслуживающими население; свободный и равноправный доступ общества к информации и ресурсам государственных органов; возможность наблюдения за открытыми встречами и совещаниями госорганов;

активное участие общества в развитии системы государственной власти и повышении эффективности работы органов государственной власти, в том числе посредством целеполагания, участия в формировании кадровой политики, включающее возможность свободного внесения и обсуждения жалоб и предложений по улучшению работы государственных органов и организаций, обслуживающих население; возможность рассмотрения этих жалоб в формате активного диалога между государственными органами и обществом;

доступность предоставляемых государством услуг, а также ориентацию органов власти на постоянный поиск и внедрение новых (инновационных) решений, в том числе информирование граждан о предоставлении доступа к госуслугам; поиск и внедрение новых (инновационных) решений для удовлетворения потребностей населения;

- контроль органов власти, в том числе посредством мониторинга хода исполнения и оценки качества исполнения инициатив, включающее опубликование информацию об использовании бюджетных средств органами государственной власти; предоставление отчетов о внедрении решений, сформулированных на основе жалоб и предложений представителей общества, а также об исполнении приказов и распоряжений Президента РФ и органов государственной власти.

С точки зрения Рабочей группы первоочередными для запуска системы «Открытое правительство» должны были стать механизмы, в наибольшей степени отвечающие приоритетной проблематике, а именно: развитие кадрового потенциала, борьба с коррупцией и развитие конкуренции и предпринимательства. Предлагалось в 2012 г. начать реализацию 3-5 пилотных проектов системы «Открытое правительство» на региональном и муниципальном уровнях.

Результатом деятельности Рабочей группой стал представленный Президенту РФ Итоговый доклад по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое

правительство»[16].

В настоящее время позволительно утверждать, что открытое правительство становится действующей платформой государственного управления в России, проектом построения принципиально нового механизма разработки и реализации мер государственной политики, а также контроля за их исполнением, инновационной системой управления

государством, предусматривающей разделение ответственности за принятые решения между государственной властью и обществом. Как отметил Михаил Абызов, важный результат внедрения системы открытого правительства в России заключается в том, что в сравнительно короткие сроки этот проект стал неотъемлемой и эффективной частью госуправления, как на федеральном, так и на региональном уровне. Принципиальные решения

Правительства принимаются с учетом мнения экспертного сообщества, заинтересованных лиц, организаций и простых граждан[17].

При этом основным нормативно-правовым критерием формирования системы открытого правительства в России мы считаем положения Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[18], принятого непосредственно по Итоговому докладу Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в России системы «Открытое правительство» и в его развитие, содержщего ключевой набор и алгоритм реализации правовых показателей открытого правительства в России. Этот Указ стал своего рода «Дорожной картой» внедрения механизма открытого правительства в Российской Федерации, в отношении которого в литературе справедливо указывается, что передовую и координирующую роль в реализации предусмотренным им мероприятий должна сыграть новая и уникальная по российским меркам форма взаимодействия власти и общества - «Открытое правительство»[19].

Указ Президента РФ от 7 мая 2012 № 601 включал следующие основные показатели Открытого правительства, реализуемые в течение 2012-2013 гг.:

создание полноценной и технически достоверной системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения;

утверждение концепции «российской общественной инициативы», предусматривающей создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием сети Интернет;

обеспечение доступа в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации;

обеспечение реализации мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов;

разработка новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации, связанных с отказом от формирования таких советов органами государственной власти Российской Федерации.

Важные институциональные показатели открытого правительства формулировались также в Итоговом докладе Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в России системы «Открытое правительство», содержавшим концептуальную основу открытого правительства.

Согласно докладу в рамках запуска системы «Открытое правительство» предполагалось решение следующих ключевых задач:

создание Экспертного Совета при Председателе Правительства РФ;

создание Г осударственной комиссии по развитию системы «Открытое правительство», включающей представителей общества;

создание общественных советов нового формата при федеральных и региональных органах исполнительной власти в соответствии с программой внедрения на 2012 г.;

разработка и начало реализации контракта эффективности, КПЭ и «приборной панели» для федеральных и региональных органов исполнительной власти;

разработка и запуск целевой программы «Открытый бюджет»;

создание технологической и административной платформы «Открытого правительства»;

создание Фонда поддержки гражданских инициатив социальной направленности, формирование его целевого капитала и программных направлений деятельности;

обеспечение реализации поручений Президента, данных в рамках открытых встреч с Рабочей группой по развитию кадрового потенциала, противодействию коррупции, развитию конкуренции и механизмов системы «Открытое правительство».

- обеспечение участия системы «Открытое правительство» в формировании приоритетов деятельности Правительства РФ на 2013-2015 гг. в рамках трехлетнего плана[20].

Названные выше векторы формирования системы открытого правительства получили необходимое организационно-правовое воплощение, свидетельствующее о реальном существовании открытого правительства в России.

В Российской Федерации разработаны основные принципы, механизмы, «дорожные карты» и ключевые показатели эффективности открытого правительства, которые активно внедряются во всех сферах и на всех уровнях государственного управления, создана необходимая нормативно-правовая база и институциональная инфраструктура открытого правительства, адаптированные к его нормативным требованиям. По словам М. Абызова, реализация системы и механизмов открытого правительства в деятельности органов государственной власти является приоритетным направлением работы Правительства РФ[21].

К основным организационно-правовым механизмам системы «Открытое правительство» в России, получившим достаточное правовое, организационное и технологическое обеспечение, можно отнести:

Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства, возглавляемая Председателем Правительства

РФ. Согласно Положению о комиссии, утвержденному Постановлением Правительства от 26 июля 2012 г.[22], Правительственная комиссия является постоянно действующим органом, осуществляющим координацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представителями гражданского общества, общественными объединениями и предпринимательским сообществом в сфере формирования и функционирования системы «Открытое правительство».

Состав Комиссии обеспечивает квалифицированное руководство процессами открытого правительства, включая федеральных министров, сотрудников президентской Администрации, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, глав субъектов Федерации, ректоров высших учебных заведений, представителей общественных организаций, бизнес-сообщества.

Основными функциями комиссии являются:

координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам выработки, внедрения, реализации и контроля реализации государственной политики в сфере построения системы «Открытое правительство» и эффективности механизмов указанной системы;

организация общественной экспертизы нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти и рассмотрение результатов ее проведения;

рассмотрение предложений о совершенствовании и повышении эффективности государственного управления и оказания государственных услуг;

рассмотрение предложений об определении основных мер, направленных на обеспечение открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, совершенствование системы общественных советов и осуществление гражданского контроля, а также на формирование стандартов деятельности общественных советов при федеральных органах

исполнительной власти, и контроль реализации указанных мер;

рассмотрение предложений об использовании механизмов системы «Открытое правительство» для внедрения современных методов управления государственной службой, совершенствования кадрового потенциала и системы управления кадрами государственной службы, в том числе в целях формирования кадрового резерва для нужд государственного управления во взаимодействии с Комиссией по организации подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации;

рассмотрение предложений об использовании механизмов системы «Открытое правительство» в сфере противодействия коррупции, развития конкуренции и улучшения предпринимательского климата;

рассмотрение предложений об обеспечении согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, направленных на решение вопросов внедрения стандартов информационной открытости, в том числе в части организации электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с организациями и обеспечения обратной связи в электронном виде;

рассмотрение, утверждение, внедрение и мониторинг ключевых показателей эффективности функционирования системы «Открытое правительство», включая оценку качества государственных услуг и оценку результатов реализации мероприятий по достижению указанных показателей;

рассмотрение предложений об установлении, внедрении и достижении ключевых показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти во взаимодействии с Правительственной комиссией по проведению административной реформы;

рассмотрение предложений о повышении эффективности использования государственной собственности;

рассмотрение предложений о повышении эффективности бюджета Российской Федерации, а также о формировании и функционировании

«электронного бюджета»;

м) подготовка и рассмотрение предложений о формировании основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных целевых программ и государственных программ;

подготовка и рассмотрение предложений о совершенствовании российского законодательства, в том числе подготовка и рассмотрение докладов, проектов федеральных законов и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации;

рассмотрение предложений Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации.

Правительственная комиссия проделала значительную работу по реализации государственного проекта открытого правительства в России.

Комиссией были утверждены Методические рекомендации по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти, а также Методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти[23]; Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления и технические требования к публикации открытых данных (4 июня 2013 г.); Стандарт деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (29 мая 2014 г.).

Ежегодно Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства проводит мониторинг открытости и публикует его результаты. В соответствии с методикой мониторинга и оценки составляются соответствующие рейтинги открытости федеральных министерств и ведомств.

В рамках Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства была выдвинута инициатива создания единой межведомственной информационной системы, отражающей ход исполнения планов министерств на всех уровнях.

В то же время организационный статус Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства имеет свои недостатки. В литературе справедливо отмечается, что самостоятельность комиссии существенно ограничена тем фактом, что собственного полноценного секретариата у нее нет, организационно-техническим обеспечением ее работы занимается Аппарат Правительства Российской Федерации[24].

Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации, созданный с целью организации проведения экспертизы экономических и социально значимых решений Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правительственных, межведомственных комиссий и советов, а также с целью формирования вопросов со стороны институтов гражданского общества для обсуждения с Председателем Правительства Российской Федерации и по его поручению - с федеральными органами исполнительной власти.

Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации представляет собой негосударственный и некоммерческий коллегиальный орган, обеспечивающий независимую экспертизу проектов правительственных решений, а также подготовку для рассмотрения Председателем Правительства экспертных инициатив, которые могут лечь в основу таких решений.

Общее регулирование деятельности Экспертного совета

осуществляется Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства и Министром РФ по делам Открытого правительства, который может выступать модератором экспертных дискуссий и формировать в качестве члена Правительства спрос на экспертные заключения со стороны Правительства.

Положение об Экспертном совете при Правительстве РФ от 26 июля 2012 г.[25] его основными задачами называет:

обеспечение участия экспертного сообщества в процессе подготовки и реализации решений Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти путем:

привлечения членов Экспертного совета к разработке и внедрению принципов и механизмов системы «Открытое правительство» в деятельность Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;

участия представителей Экспертного совета в заседаниях

Правительства Российской Федерации по указанию Председателя Правительства Российской Федерации, правительственных и

межведомственных комиссий и советов по решению их председателей;

экспертной оценки проектов решений Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, результатов их исполнения, а также экспертного мнения по вопросам компетенции Экспертного совета;

обеспечение общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти в форме:

участия в разработке ключевых показателей эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и предоставления заключения о результатах их исполнения;

осуществления мониторинга эффективности расходов федерального бюджета;

участия в обсуждении перечней консультационных и научноисследовательских работ, осуществляемых в интересах федеральных органов исполнительной власти, государственных органов, а также в обобщении и анализе результатов указанных работ;

участия в разработке методических рекомендаций и стандартов функционирования общественных советов и экспертных групп при федеральных органах исполнительной власти и контроля за их выполнением;

рассмотрения и оценки общественных инициатив;

участия в разработке и осуществлении процедур оценки внедрения принципов и механизмов системы «Открытое правительство».

Экспертный совет, имеющий рекомендательный статус, стал важной вехой в создании в России современного экспертного сообщества как обязательного условия существования полноценного открытого правительства.

Состав и формирование Экспертного совета обеспечивают его квалификацию и профессионализм, широкую представляемость институтов гражданского общества, экспертных организаций и бизнес-структур. Членами Экспертного совета не могут быть лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы.

Кандидаты в состав Экспертного совета предлагаются из числа авторитетных экспертов, являющихся специалистами в широкой сфере вопросов и обладающих безупречной общественной репутацией и авторитетом, располагающих широкой сетью контактов в

специализированных отраслях знаний, легко мобилизуемых для предоставления дополнительной экспертизы.

Согласно Положению об этом органе, отбор кандидатов в члены Экспертного совета осуществляется на основе гласности и добровольном участии в работе Экспертного совета. При осуществлении процедуры отбора (рейтингования) кандидатов в члены Экспертного совета могут учитываться такие факторы, как наличие ученой степени и (или) звания, почетной степени и (или) звания, количество публикаций в научных журналах и иных средствах массовой информации, наличие представительства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», включая социальные сети, участие в деятельности общественных организаций, высших учебных заведений и научных институтов, а также признанный авторитет в профессиональном сообществе и репутация ответственного эксперта.

В то же время формирование Экспертного совета нельзя признать вполне удовлетворительным с позиций требований открытого правительства. Все члены Экспертного совета в конченом итоге утверждаются Председателем Правительства РФ, что лишает их экспертной самостоятельности. Парадоксальной представляется ситуация, когда кандидаты в члены Экспертного совета голосуют сами за себя (на третьем этапе 2000 кандидатов, отобранных на втором этапе, проводят голосование (рейтингование) в режиме онлайн, при этом каждый из кандидатов может проголосовать не более чем за 220 кандидатов из списка).

В этой связи мы бы рекомендовали часть Экспертного совета избирать гражданами Российской Федерации в режиме электронного голосования, каналом которого мог бы служить интернет-портал «Российская общественная инициатива».

Экспертный совет при Правительстве РФ за короткое время добился заметных успехов в реализации проекта открытого правительства, став важнейшей площадкой повышения качества принимаемых правительственных решений.

Деятельность Экспертного совета при Правительстве РФ представляется вполне продуктивной, например, за 2014 год Экспертный совет подготовил 150 документов, включая 119 экспертных заключений, и провел 619 рабочих встреч. В том же году Экспертный совет в инициативном порядке подготовил доклад о состоянии и перспективах инноваций в России («Инновации 2.0»), одобренный Правительством РФ, а сам Экспертный совет получил в дальнейшую разработку целый спектр связанных тем: анализ деятельности институтов инновационного развития, актуализацию

Инновационной стратегии, «перезагрузку» работ госкомпаний в части их программ инновационного развития, подготовку нормативной и методологической базы по закупкам инновационной продукции, расширение налоговых льгот для бизнес-ангелов и др1.

В общей сложности Экспертным советом к настоящему времени проведено более 700 экспертных обсуждений усилиями 20 рабочих групп.

Экспертный совет с самого своего основания (6 августа 2012 года) стал важнейшим интеллектуальным центром, использующим технологии краудсорсинга, вовлекающим экспертное сообщество в обсуждение актуальных и сложных вопросов, в процесс подготовки государственных решений, в том числе и на начальном этапе, что обеспечивает качественно иной уровень принятия решений.

По существу Экспертный совет стал профессиональным правительственным инструментом, обеспечивающим проведение

экспертизы ключевых решений Правительства РФ и формирование перечня вопросов со стороны общества для обсуждения с главой Правительства. Экспертный совет организует и проводит экспертизу проектов правительственных решений с привлечением широкого круга независимых внешних экспертов и с обязательным публичным освещением хода обсуждений. Д.А. Медведев в ежегодном отчете Правительства РФ перед Государственной Думой 17 апреля 2013 г. отметил: «В 2012 г. была сформирована система так называемого Открытого правительства, это новый механизм реализации государственной политики. Действует Экспертный совет, в который входит 500 высококвалифицированных экспертов, представляющих, кстати, совершенно разные политические и экономические 1.http://open.gov.ru/event/5598185/Как%20работает%20Экспертный%20совет%20при%20Правительстве%20Р

O.pdf.

воззрения. Сейчас обязательный содоклад Экспертного совета по важнейшим вопросам на заседании Правительства является непременным требованием»[26] [27].

Л

Постановлением Правительства РФ от 25 июля 2015 г. № 758 эффективность Экспертного совета на этапе концептуального обсуждения нормативных проектов была существенно повышена, Экспертный совет получил возможность наравне с федеральными органами исполнительной власти участвовать в согласовании вносимых в Правительство РФ проектов, включающим рассмотрение замечаний экспертов в рамках процедуры снятия разногласий. Предусматривается обязательное заключение Экспертного совета на проекты актов и иных документов, подготавливаемых с его участием. При рассмотрении вопроса Экспертным советом его члены могут быть приглашены на заседание Правительства РФ.

В целях дальнейшего повышения статуса Экспертного совета в правительственной деятельности в Регламенте Правительства РФ можно было бы предусмотреть непосредственное участие Экспертного совета в организационных формах деятельности Правительства, закрепив право членов Экспертного совета участвовать с правом совещательного голоса в заседаниях Правительства РФ, Президиума Правительства РФ,

правительственных комиссий и рабочих групп.

Как представляется, перечень вопросов, рассматриваемых

Правительством РФ с обязательным содокладом Экспертного совета, следует установить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». К числу этих вопросов предлагается отнести: представление в Государственную Думу ежегодного отчета Правительства РФ о проделанной работе; решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета; рассмотрение проектов программ экономического и социального развития;

решения о внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу.

Экспертный совет мог бы выходить с собственными инициативами на Правительство РФ, которые бы рассматривались с обязательным учетом заключения Совета.

Министр Российской Федерации по вопросам Открытого правительства. Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», Правительству РФ поручалось образовать Правительственную комиссию по координации деятельности открытого правительства, возложив организацию работы Комиссии на Министра Российской Федерации, которым был назначен М.А. Абызов.

Министр РФ осуществляет оперативное руководство деятельностью Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства, выступая по должности заместителем председателя Комиссии, организуя в этом качестве работу Комиссии, созывает и ведет заседания Комиссии, утверждая повестку дня заседаний, организует взаимодействие Комиссии с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также с государственными органами и организациями, организует и координирует публичное освещение деятельности Комиссии и системы «Открытое правительство».

Представляется, что должность Министра РФ оказалась бы более эффективной и не выглядела бы как должность «министра без портфеля», если бы носила название «Министр по вопросам открытого правительства».

Наличие министерства по делам открытого правительства позволило бы определить организационно-правовой статус Министра РФ, определяемым набором правительственных актов, тематически не всегда связанных между собой.

Так, Постановлением Правительства РФ от 25 июля 2015 г. № 758[28] была определена компетенция Министра РФ в механизме согласования проектов нормативно-правовых актов. С ним в обязательном порядке согласовываются проекты правительственных актов до их внесения в Правительства в случае его Министра РФ в их подготовке. При наличии разногласий по проекту правительственного акта предусматривается его обязательное обсуждение с Министром РФ в случае участия последнего в подготовке соответствующих проектов.

Департамент Правительства РФ по формированию системы «Открытое правительство», включенный в структуру Аппарата Правительства РФ распоряжением Правительства РФ от 4 июня 2012 г. № 891-р[29]. Департамент обеспечивает деятельность Министра РФ; ведет вопросы разработки и реализации государственной политики формирования открытого государственного управления; готовит проекты нормативных правовых актов и других документов; координирует работу Экспертного совета при Правительстве РФ; обеспечивает работу Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства.

В составе Департамента действует Отдел внедрения механизмов системы «Открытое правительство» в субъектах Российской Федерации, оказывающий методическую и организационную поддержку правительствам субъектов Российской Федерации в вопросах реализации проектов «Открытый регион», осуществляет взаимодействие с представителями экспертного сообщества в субъектах Российской Федерации, обобщает передовую практику в области открытости российских регионов[30].

Нам, однако, представляется, что в Российской Федерации следует учредить отдельное федеральное министерство по делам открытого правительства, учитывая масштабы самого проекта, необходимость повышения его аппаратного веса.

Проектный центр «Открытого правительства» осуществляет широкую организационную поддержку в процессе внедрения системы открытости государственного управления, в том числе обеспечивает поддержку сайта «Открытого правительства»; готовит, оформляет и распространяет различные информационно-аналитические материалы; проводит сбор и систематизацию экспертных оценок по рассматриваемым Экспертным советом вопросам. В составе проектного центра работают специалисты по развитию системы открытого госуправления в субъектах Российской Федерации.

Фонд развития информационной демократии и гражданского общества (Фонд информационной демократии), учрежденный 2 февраля 2012 г., представляющий собой российскую некоммерческую организацию, объединяющую специалистов в области информационных технологий, политологии и управления. Фонд призван способствовать обновлению демократических институтов, построению правового государства и гражданского общества путем создания и развития механизмов постоянного и прямого участия граждан в управлении государством с помощью современных информационных технологий. Деятельность Фонда направлена на развитие гражданского общества и содействие внедрению информационных технологий в государственном и муниципальном управлении. Указом Президента РФ № 183 от 4 марта 2013 года Фонд информационной демократии был назначен оператором интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» как механизма по публичному представлению и голосованию по предложениям граждан в Интернете, обеспечивающим реализацию проекта электронного общественного голосования.

К информационно-технологическим составляющим открытого правительства, сложившимся в России, относятся:

Информационная открытость, предполагающая прозрачность органов публичной власти, деятельность которых должна соответствовать установленному стандарту открытости. Основой такого стандарта выступает Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93- р[31], призванная упорядочить и систематизировать деятельность федеральных органов исполнительной власти при внедрении принципов открытости в своей деятельности. Для реализации принципов открытости в системе государственного управления федеральным органам исполнительной власти требуется последовательно предпринимать ряд системных действий, связанных с формированием и развитием механизмов (инструментов) открытости, установленных Концепцией.

Концепция открытости устанавливает основные принципы открытости федеральных органов исполнительной власти, задачи и механизмы (инструменты) их реализации и систему стратегических ориентиров в области обеспечения открытости и прозрачности государственного управления, подотчетности и подконтрольности власти гражданскому обществу и формирования эффективного диалога федеральных органов исполнительной власти с гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом.

Сегодня можно говорить об успешной в целом реализации в России проекта информационной открытости, наличии нормативных,

технологических и организационных ресурсов, обеспечивающих прозрачность деятельности публичных органов власти и их должностных лиц. Происходит постепенное встраивание российских государственных структур в международные структуры и проекты по открытым данным. Реализован ряд пилотных проектов по опубликованию государственных и муниципальных данных в открытых машиночитаемых форматах; в основном сформирована методическая и нормативная правовая база, регламентирующая деятельность государственных и муниципальных органов по раскрытию данных, относящихся к их деятельности; созданы механизмы и основные инструменты паспортизации, регистрации и публикации открытых данных; сформированы базовые институты управления приоритетами, инициативами и работами в области раскрытия данных; сформированы планы раскрытия государственных и муниципальных данных в открытых машиночитаемых форматах; раскрыто значительное количество наборов открытых государственных и муниципальных данных; проводится мониторинг результатов деятельности государственных и муниципальных органов по раскрытию данных в открытом машиночитаемом формате; создана новая версия Методических рекомендаций по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления и технические требования к публикации открытых данных 3.0; разработана Методика мониторинга и оценки востребованности открытых данных, проведен первый мониторинг востребованности наборов открытых данных; проведены мероприятия по вопросам размещения и популяризации открытых данных; проведен ряд количественных и качественных анализов открытых государственных данных, в том числе, с использованием АИС «Мониторинг госсайтов» (добавлен рейтинг ОД (технический и экспертный), проведен мониторинг открытых данных; создан и введен в опытную эксплуатацию Портал открытых данных Российской Федерации.

Электронное правительство, определяемое как специализированная комплексная система взаимодействия структур публичной власти с гражданами, гражданским обществом и бизнес-структурами посредством Интернета[32].

Основные параметры электронного правительства обозначены в Концепции формирования в Российской Федерации электронного

правительства, утвержденной распоряжением Правительства РФ 6 мая 2008 г.[33], в которой электронное правительство понимается как новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.

Электронное правительство часто отождествляют с открытым правительством, что, конечно же, некорректно. Мы солидарны с позицией, согласно которой понятие «открытое правительство» шире понятия «электронное правительство». Определение «открытое правительство», безусловно, должно включать процессы электронного информационного взаимодействия на разных уровнях управления как между различными видами государственных органов и организаций, так и между различными видами государственных органов и организаций, так и между государственными органами и гражданами, однако это взаимодействие осуществляется не только в электронных формах[34] [35].

Как отмечается в науке, в последние годы правительства во всем мире интенсивно используют информационно-коммуникационные технологии с целью повышения эффективности и качества своих услуг. Эти инициативы и программы получили название «e-government» или электронное правительство. Уже сейчас мировой опыт показывает, что внедрение этих технологий обеспечивает гражданам и бизнесу доступ к

высококачественным услугам, предоставляемым государством, способствует повышению степени участия граждан в политическом управлении и процессе принятия политических решений .

Инфраструктурой электронного правительства являются интегрированные государственные информационные ресурсы в сочетании с развитой системой информационных служб, обеспечивающей гражданам регламентируемый доступ к этим ресурсам[36].

Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[37] [38] установил, что доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году должна составить не менее 70 процентов, хотя мы полагаем, что этот срок слишком продолжительный.

В научной литературе справедливо указывается, что применение государственными органами электронных систем управления выходит за рамки органов исполнительной власти. Как отмечает А.М. Тарасов, в данном случае будет правильно употреблять термин не «электронное правительство», а «электронное государственное управление», или «электронная система государственного управления», или «электронное государство». Распространение возможностей электронного управления на деятельность всех ветвей власти, включая судебную, различных госорганов (например, прокуратуру Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации) направлено на повышение эффективности государственного управления в целом, а не только исполнительной ветви власти. Для того чтобы термин «электронное государственное управление» наполнить более широким содержанием, следует учитывать необходимость распространения механизмов электронного управления на государственные органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации .

Индекс электронного правительства в России непрерывно растет. В 2009-2011 годах в России запущены Единый федеральный портал государственных и муниципальных услуг http://gosuslugi.ru, на котором зарегистрировались 1,6 млн. пользователей, и Единый портал государственных закупок http://zakupki.gov.ru; активно внедряется Система межведомственного электронного взаимодействия, в составе которой запущены более 260 электронных сервисов, направленных на исключение необходимости гражданам собирать и предоставлять бумажные документы в процессе получения государственных услуг.