Открытое правительство, как отмечалось выше, означает систему управления государством, основанную на прозрачности государственной деятельности, свободном доступе граждан к действиям и документам государственных структур в интересах эффективного гражданского контроля и поступательного инновационного развития. Как отмечается в науке, в современном государстве одним из направлений повышения эффективности взаимодействия гражданского общества с государством становится обеспечение открытости и прозрачности информации о деятельности государственного аппарата, расширение сферы общественного контроля за принятием публичных властных решений1.

Информационная открытость органов публичной власти обеспечивает адекватное представление у пользователей информации о деятельности этих органов, повышает степень их осведомленности о государственных делах как условии осознанного участия в управлении делами государства, укрепляет доверие к государственному аппарату, способствует эффективности властных структур, повышает их публичность, что усиливает политическую ответственность государства перед гражданским обществом, формирует гражданский контроль за публично-властной деятельностью.

Институт открытых данных является составным и показательным элементом системы «Открытое правительство», реализующим конституционное требование свободного доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Справедливо указывается, что открытость органов власти - это их юридическое свойство, характеризующее реординационное взаимодействие с субъектами гражданского общества, в частности, юридическую и фактическую возможность правового воздействия этих субъектов на политические, законодательные и/или административные решения таких органов[1].

Институт открытых данных материализует конституционное право индивида на информацию (ч. 4 статьи 29 Конституции РФ), состоящего из правомочий свободно искать, получать, предавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Право на информацию, - отмечается в литературе, - один из шагов к концепции открытого правительства и открытого общества[2] [3].

Право на информацию в свою очередь взаимосвязано с конституционной свободой мысли и слова (ч. 1 статьи 29 Конституции РФ), из которого оно исторически вырастает , хоты мы солидарны с тем, что право на информацию не охватывается полностью свободой слова и печати, оно богаче, содержательнее и имеет собственную субстанцию[4].

В системе открытых данных право на информацию тесно переплетается с конституционным правом граждан участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), включая право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. ст. 32 Конституции РФ), имея в виду, что сознательная реализация избирательных прав и права на участие в референдуме предполагает возможность получения гражданами всей полноты информации, характеризующей технологию этих мероприятий.

Праву на информацию корреспондирует конституционная обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ).

Эта обязанность предполагает предоставление органами публичной власти частным лицам в доступной форме находящуюся в их распоряжении объективную и достоверную информацию, представляющую общественный и личный интерес, что предполагает создание государством режима информационной открытости, основанного на системе открытых данных, обеспечивающих реализацию информационных прав и потребностей граждан. «Обеспечение информационных прав человека - одна из основных задач в условиях формирования информационного общества и построения электронного государства, развития механизмов электронного правительства»1.

Конституционное право на информацию закономерно связывается с конституционным правом на благоприятную окружающую среду, предполагающим достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42 Конституции РФ).

Сторонники широкого подхода к определению права на информацию связывают его также с такими конституционными правами как право на неприкосновенности частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ), право на защиту своей чести и доброго имени, (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ), право на тайну переписки, телефонных переговоров, постовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23), право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26), гарантия свободы совести и свободы вероисповедания (ст. 28), гарантия свободы массовой информации и запрет цензуры (ч. 5 ст. 29), право на обращение (ст. 233), свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44), право на участие в культурной жизни и на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44) и др[5]. Как указывает автор, «говоря об информационных правах и свободах также следует иметь в виду и то, что закрепленное в Конституции РФ право на информацию выступает связующим элементом всей системы конституционных прав и свобод, возможности их реализации»[6].

и внедрение системы открытых данных создает режим транспарентности государственной деятельности, доступной личному и общественному контролю. Как отмечается в конституционно-правовой науке, транспарентность - это базовая характеристика публичной власти, качественная совокупность таких ее характеристик как гласность, открытость, доступность, подконтрольность, подотчетность, непрерывность обратной связи и коммуникации, участие граждан в управлении и т.д. «Транспарентность обеспечивает наиболее полную реализацию принципов народовластия и демократии, путем открытости публичной власти, процедуры принятия политических решений и активизации общественного контроля над деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления»[7]. Как справедливо указывает Э.В. Талапина,

транспарентность становится общей идеей построения публичного права в демократическом обществе, открытом для своих граждан. «В этом плане она выше конституционных принципов, она поистине доктринальна и скрепляет отрасли публичного права на высшем уровне»[8].

Транспарентность, открытость публичной власти обеспечивает равноправие граждан, закрепленное в статье 19 Конституции РФ, учитывая, что ограниченные и неравные возможности доступа к официальной информации вызывают неадекватные результаты

пользования индивидуальными правами и свободами.

Как справедливо отмечается в литературе, постепенно представление о роли государства в регулировании информационных отношений изменяется, государство начинают рассматривать как активного участника

информационного оборота со своими особенностями[9].

Информационная открытость основывается на таких принципах, как

гласность;

устность (принцип сочетания устного и письменного начала);

использование государственного языка;

формирование институтов непосредственного участия граждан;

всеобщее информирование о принимаемых решениях;

обоснованность принимаемых решений;

всеобщее информирование об обязанностях органов власти;

всеобщее информирование о правах граждан.

В основе информационной открытости органов власти лежит постоянное обновление информации, а также обмен информацией, необходимой для их функционирования и предоставления услуг населению. Обмен информацией требует формирования системы общей информационной политики и внедрения единого стандарта информационной открытости.

По словам министра по делам открытого правительства М.А. Абызова, система открытых данных - это не только раскрытие информации о деятельности федеральных и региональных органов власти, это технологический инструмент Открытого правительства, предоставляющий возможность, с одной стороны, активизировать общество и дать возможность некоммерческим организациям и просто активистам создавать новые, довольно уникальные общественные проекты, сервисы1.

Идеология открытых данных поддерживается многими государствами и международными организациями (Open Government Partnership, International Budget Partnership, W3C, Всемирный банк, ОЭСР, Open Knowledge Foundation и т.д.). Российская Федерация с апреля 2012 года начала процесс присоединения к крупнейшей международной инициативе в данной области - Open Government Partnership, что предполагает реализацию мероприятий по размещению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных.

Законодательная дефиниция открытых данных содержится в статье 7 Федерального закона от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»2, согласно которой информация, размещаемая ее обладателями в сети «Интернет» в формате, допускающем автоматизированную обработку без предварительных изменений человеком в целях повторного ее использования, является общедоступной информацией, размещаемой в форме открытых данных (ч. 4).

Открытые данные, таким образом, представляют собой информацию, размещаемую ее обладателями в сети Интернет в формате, допускающим ее автоматизированную обработку без предварительных изменений в целях повторного ее использования на безвозмездной основе.

Целью размещения официальными органами информации о своей деятельности в сети Интернет в форме открытых данных является создание технически доступных условий для получения максимального эффекта от их использования пользователями Интернета. [10] [11]

Открытость данных предполагает полноту информации, предоставляемой в полном объеме без ограничений, что касается не только статистических данных, но и решений, в т.ч. готовящихся, подходов к их принятию, анализа качества работы и исполнения планов, ее доступность максимальному числу граждан независимо от их статуса или возможностей (в особенности информация, имеющая значение для обеспечения прав граждан), обрабатываемость информации, формат которой допускает ее компьютерную обработку, а также свободное использование информации, сведения которой не принадлежат конкретному субъекту.

Система открытых данных предполагает свободный доступ к учетной и статистической информации органов публичной власти, характеризующей результаты их деятельности, влияющей на жизнедеятельность граждан, в форматах, пригодных для последующей автоматической обработки и анализа, не классифицированную в то же время на конфиденциальную или секретную.

Особое значение для реализации конституционной свободы граждан имеет информация, раскрывающая деятельность публично-властных структур - органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, непосредственно затрагивающая права и свободы человека и гражданина, позволяющая адекватно оценивать качество государственной деятельности. «В любом современном обществе основной интерес представляют собой сведения о деятельности государственного аппарата»1.

Понятие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления содержится в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», согласно которому - это информация (в том числе документированная), [12]

созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты,

устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности (п. 1 ст. 1).

Результатом размещения публичными органами власти информации о своей деятельности в сети «Интернет» в форме открытых данных становится создание информационной основы для реализации концепции открытого правительства; повышение открытости деятельности органов

государственной власти и местного самоуправления, развитие

гражданского общества посредством контроля и мониторинга

государственной деятельности, укрепления общественного доверия к публичным структурам; расширение информационной базы для анализа и использования бизнес-структурами, научно-исследовательскими

организациями, гражданами в интересах своей деятельности; создание возможностей для информационного взаимодействия между органами публичной власти. «Это означает, что сведения о работе властей будут размещаться в Интернете в машиночитаемом формате, который позволит использовать их в качестве источников для создания различных информационных систем - как государственных, так и частных»[13].

Общедоступная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется государственными

органами и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети «Интернет» в форме открытых данных (п. 2.1. ст. 7 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).

Закон регламентирует организацию доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет», устанавливая, что государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть «Интернет», в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация (п.1 ст. 10 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»1, Правительству РФ поручалось до 1 сентября 2012 г. сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, имея в виду: создание единого ресурса в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения; использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет; предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций; обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти - разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет; до 1 сентября 2012 г. обеспечить повышение информационной открытости саморегулируемых организаций, в том числе определить состав информации, подлежащей обязательному опубликованию, и установить ответственность за неисполнение предусмотренных требований (пп. «а» и «б» п. 2); в срок до 15 июля 2013 г. обеспечить доступ в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации (пп. «г» п. 2).

В развитие этого указа Минэкономразвития России подготовило Концепцию открытых данных, включающую план мероприятий («дорожная карта»), одобренную 13 декабря 2012 г. решением Подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг при Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность

государственных органов и органов местного самоуправления.

Основной целью размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет» в форме открытых данных Концепция называла создание условий для получения максимального международного, политического, социального и экономического эффекта от их использования гражданами России, бизнес-сообществом и другими слоями российского общества.

В короткий срок была создана нормативная правовая база по обеспечению доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления в формате открытых данных.

Распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2013 г. был утвержден Перечень общедоступной информации о деятельности федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных

государственных органов, размещаемой в информационно -

телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных1, к которой было отнесено:

Наименования территориальных органов и представительств (представителей) федерального органа исполнительной власти за рубежом (при наличии).

Наименования подведомственных организаций (при наличии).

План проведения проверок юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей на очередной год.

Результаты плановых и внеплановых проверок, проведенных федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в пределах их полномочий, а также результаты проверок, проведенных в федеральном органе исполнительной власти, его территориальных органах и подведомственных организациях.

Статистическая информация, сформированная федеральным органом

исполнительной власти в соответствии с федеральным планом статистических работ, а также статистическая информация по результатам проведенных плановых и внеплановых проверок.

Сведения о вакантных должностях государственной гражданской

службы, имеющихся в федеральном органе исполнительной власти и его территориальных органах.

Реестры лицензий на конкретные виды деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти.

Иная общедоступная информация о деятельности федеральных органов исполнительной власти, подлежащая размещению в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных в соответствии с федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, решениями

Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства и приказами федеральных органов исполнительной власти (в отношении информации, размещаемой указанными органами).

Этот законодательный перечень, однако, нам не представляется достаточным с точки зрения принципа транспарентности государственной и муниципальной деятельности. В состав сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемых в сети Интернет в форме открытых данных, повышающих коэффициент информационной открытости этих органов, следует, на наш взгляд, дополнительно включить:

- сведения о решениях судов о признании недействующими актов государственного органа или органа местного самоуправления;

- сведения о государственной регистрации Министерством юстиции Российской Федерации нормативных правовых актов государственных органов;

- перечни и существенные условия договоров гражданско-правового характера, заключенных государственным органом с организациями;

- сведения о взаимодействии государственного органа с иными государственными органами, общественными объединениями, политическими партиями, профессиональными союзами и другими организациями, в том числе международными;

- сведения об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, экспертизах и других мероприятиях, проводимых государственным органом, его территориальными органами и подведомственными ему учреждениями, в том числе:

- условия их проведения;

- порядок участия в них физических и юридических лиц;

- составы конкурсных комиссий, создаваемых государственным органом, его территориальными органами и подведомственными ему учреждениями для проведения конкурсов на поставку товаров (выполнение работ, оказание

услуг) для государственных нужд;

- протоколы заседаний конкурсных комиссий;

- порядок обжалования решений, принятых государственным органом, его территориальными органами и подведомственными ему учреждениями;

- архивные фонды.

За пределами законодательного перечня, далее, остается открытая информация о деятельности государственных структур, непосредственно подчиненных Президенту РФ (например, Администрации Президента, полномочных представителей Президента в федеральных округах), что снижает уровень доступности и использования официальной публичной информации.

К нормативно-правовым составляющим открытых данных в публичных сферах можно отнести и Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»1. Требование открытых данных относится не только к собственно государственным или муниципальным решениям, но и к процессу их подготовки, к проектной деятельности, охватывающей экспертные процедуры, в том числе общественные.

Согласно утвержденным этим постановлением Правилам раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, или федеральный орган исполнительной власти, которому поручена подготовка проекта нормативного правового акта, осуществляет размещение на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами

исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения:

уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта

проекта нормативного правового акта;

информации о сроках общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта;

информации о результатах общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта;

информации о результатах рассмотрения проекта нормативного правового акта.

Особое значение в системе открытых данных принадлежит информации о нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, обязательное размещение которых в сети Интернет предусматривается Указом Президента РФ от 14 октября 2014 г. «О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[14], и согласно которому нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Реализации проекта открытых данных способствует «Методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти», утвержденная протоколом заочного голосования

Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 26 декабря 2013 № АМ-П36-89пр [15], согласно которой мониторинг и оценка открытости федеральных органов исполнительной власти проводится с целью информирования федеральных органов исполнительной власти, Правительства Российской Федерации и гражданского общества о ходе реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти.

Мониторинг открытости проводится по решению Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства не реже одного раза в год.

Предметом мониторинга открытости являются результаты деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации принципов открытости и внедрению в своей деятельности механизмов (инструментов) открытости.

Значительную роль в реализации проекта открытых данных играет Совет по открытым данным, созданный решением Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства от 28 февраля 2013 г. в качестве рабочей группы этой Комиссии, в составе представителей органов власти, академических структур и бизнеса, осуществляющий методологическое сопровождение процесса раскрытия ведомствами массивов данных в России[16].

На заседании Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства 29 мая 2014 г. были утверждены План мероприятий (Дорожная карта) «Открытые данные Российской Федерации», включающий 300 первоочередных набора данных, а также Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления.

Реализации проекта открытых данных способствует и новый формат итоговых заседаний коллегий федеральных органов исполнительной власти с учетом принципов открытости, методические указания по проведению которых были утверждены протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 18 февраля 2015 г. № 1[17], и которые рекомендуют в выступлениях руководителей федеральных органов исполнительной власти на итоговых заседаниях коллегий уделять повышенное внимание оценке выполнения публичной декларации целей и задач этих органов. Этими указаниями предусматривается в целях повышения открытости деятельности и подотчетности федеральных органов исполнительной власти расширение состава участников заседания итоговой коллегии путем включения председатели и членов общественного совета органа исполнительной власти, представителей счетной палаты и Общественной палаты, членов Экспертного совета, представителей профильных комитетов Федерального Собрания, членов РАН.

По словам Министра по вопросам открытого правительства Михаила Абызова, такое представительство не позволит «замылить» острые вопросы. «Если мы действительно развиваем институт общественного контроля, то обойтись без выступления на коллегии главы общественного совета.. .нельзя. Так же как и нельзя, ссылаясь на "рабочие" вопросы, уходить в так называемый закрытый режим. Поэтому члены Правительственной комиссии предложили руководителям ведомств в закрытую часть выносить только информацию с ограниченным доступом, относящиеся к гостайне»[18].

Принцип открытых данных в то же время следует увязывать с требованиями информационной безопасности. Очевидно, что в публичном формате не может содержаться информация, касающаяся принципиальных вопросов национальной безопасности, конфиденциальных сведений, уголовного преследования, частной жизни граждан и т.п. Право на информацию должно быть увязано с конституционным запретом сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ).

Представляется, что в контексте открытости доступными внешнему наблюдению должны стать и заседания органов публичной администрации, которые можно было бы законодательно обязать транслировать свои

заседания в режиме онлайн, с обязательным указанием даты их проведения.

Нельзя не заметить, что Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» содержит в себе оговорку, допускающую произвольное ограничение информации. В нем говорится, что если федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, положения этого Федерального закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

По существу такого рода оговорки сводят на нет обязательный перечень информации о деятельности государственных и муниципальных органов, размещаемой в сети «Интернет», содержащийся в статье 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Принципом формирования системы открытых данных должна стать полнота предоставляемой информации, предполагающая общедоступность всех сведений, характеризующих деятельности государственных и муниципальных органов, за исключением информации с ограниченным доступом, состав которой должен быть предельно четко определен только законодательным путем. Анализ сайтов государственных и муниципальных органов свидетельствует, что ведомственные бюрократические структуры по-прежнему используют режим секретности для монопольного использования в своих интересах наиболее ценных массивов государственной информации.

Необходимо отказаться от ведомственного характера засекречивания информации, установив универсальный для всех властных структур механизм управления закрытыми сведениями. В литературе справедливо отмечается, что нормативные правовые акты, содержащие требования служебной тайны, лишены должной внутренней связи между собой, основой для которой мог бы служить единый понятийный аппарат и единый концептуальный подход к роли и месту института служебной тайны в системе защиты информации[19].

В этой связи мы солидарны с предложением о разработке в рамках единого федерального закона детального перечня видов информации ограниченного доступа, который был бы закрытым и систематизировал все виды тайн и конфиденциальной информации, существующих в Российской Федерации[20]. Подобный перечень, по нашему мнению, целесообразно отразить в Федеральном законе «О праве на информацию», имея в виду, что согласно Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законам (ст.9), а не подзаконными актами, что имеет место быть сегодня.

В целях обеспечения свободного доступа к информации в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» стоит записать, что размещение любой информации в форме открытых данных может быть прекращено только по решению суда.

Сегодня можно констатировать успешную в целом реализацию проекта открытых данных в России. К настоящему времени опубликовано в общей сложности свыше 5000 наборов данных, из них на федеральном уровне - порядка 1500.

Реализован ряд пилотных проектов по опубликованию государственных и муниципальных данных в открытых машиночитаемых форматах; в основном сформирована методическая и нормативная правовая база, регламентирующая деятельность государственных и муниципальных органов по раскрытию данных, относящихся к их деятельности; созданы механизмы и основные инструменты паспортизации, регистрации и публикации открытых данных; сформированы базовые институты управления приоритетами, инициативами и работами в области раскрытия данных; сформированы планы раскрытия государственных и муниципальных данных в открытых машиночитаемых форматах; раскрыто значительное количество наборов открытых государственных и муниципальных данных; проводится мониторинг результатов деятельности государственных и муниципальных органов по раскрытию данных в открытом машиночитаемом формате; создана новая версия Методических рекомендаций по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления и технические требования к публикации открытых данных 3.0; разработана Методика мониторинга и оценки востребованности открытых данных, проведен первый мониторинг востребованности наборов открытых данных; проведены мероприятия по вопросам размещения и популяризации открытых данных; проведен ряд количественных и качественных анализов открытых государственных данных, в том числе, с использованием АИС «Мониторинг госсайтов» (добавлен рейтинг ОД (технический и экспертный), проведен мониторинг открытых данных; создан и введен в опытную эксплуатацию Портал открытых данных Российской Федерации.

Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства утвердила план действий по реализации Хартии открытых данных, принятой на саммите «Группы восьми» (G8) в Лох-Эрне (Великобритания). План реализуется в соответствии с поручением Президента РФ Минэкономразвития и Минкомсвязи совместно с заинтересованными ведомствами и регионами обеспечить выполнение

Хартии. По словам Михаила Абызова, поставлена задача в рейтинге G8 по открытым данным войти в первую пятерку[21].

С момента принятия Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительством РФ было принято 24 нормативных правовых актов, содержащих положения о публичном доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и отдельных категорий коммерческих организаций.

Дальнейшей задачей формирования режима открытых данных должно стать совершенствование инфраструктуры открытых данных, определение приоритетов их формирования с учетом их социальной ценности, повышение качества публикации данных, перевод открытых данных в более удобные форматы. В процессе предоставления открытых данных следует, безусловно, учитывать фактор востребованности наборов информации.

Очевидным недостатком существующей системы открытых данных в России является то, что количественные показатели открытой информации (количество массивов данных, объем данных) не отражают ценности открытых данных, не учитывают их востребованность со стороны ключевых пользователей - разработчиков, журналистов, исследователей. Это требует оценки раскрытия данных, на которые поступил запрос от разработчиков и бизнес-сообщества, что необходимо отразить в нормативных правовых актах, содержащих перечень данных общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в форме открытых данных.

Очевидно, что роль Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства в области реализации требований открытых данных должна быть усилена. Согласно Положению об этой Комиссии заместитель председателя комиссии - Министр Российской

Федерации вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, участвует в согласовании проектов федеральных законов и проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации по вопросам ведения Комиссии (пп. «з» п. 10). Представляется, что участие министра по вопросам Открытого правительства в процессе такого согласования должно быть обязательным и постоянным. В целях реальной доступности публично-значимой

информации, в том числе в формате открытых данных, в Положении о правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства следует предусмотреть обязательное согласование с заместителем председателя комиссии - министром РФ проектов нормативноправовых актов Правительства РФ, затрагивающих вопросы доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных органов и органов местного самоуправления.

Имея в виду, что открытые данные входят в инфраструктуру Открытого правительства, решение о размещении государственными органами и органами местного самоуправления информации в сети Интернет в форме открытых данных должна принимать Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства по рекомендации Совета по открытым данным, что следует закрепить в Положении о комиссии. В компетенцию Комиссии в этом Положении также следует включить: определение политики в области размещения информации в сети «Интернет» в форме открытых данных и подготовка предложений по нормативным правовым актам для ее реализации; подготовка проектов перечней информации обязательных к опубликованию в форме открытых данных; ведение единого реестра размещенной информации в сети «Интернет» в форме открытых данных; мониторинг размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации в сети «Интернет» в форме открытых данных; организация мероприятий по стимулированию размещения информации в сети «Интернет» в форме открытых данных; определение общих требований к развитию технической инфраструктуры размещения информации в сети «Интернет» в форме открытых данных; формирование «дорожной карты» использования машиночитаемых форматов при размещении информации в сети «Интернет» в форме открытых данных.

Правительственная же комиссия должна осуществлять контроль (совместно с Прокуратурой РФ) за соблюдение законодательных требований о размещении государственными органами и органами местного самоуправления обязательной информации в форме открытых данных.

Условием создания режима открытых данных должна стать ответственность органов публичной власти - носителей информации за их раскрытие и поддержание в актуальном состоянии. Органы официальной власти должны отвечать за качество публикуемой информации о своей деятельности в сети «Интернет» в форме открытых данных, в том числе за ценность опубликованных наборов данных для общества, их своевременное обновление, достоверность, подлинность, безопасность опубликованной информации.

Реализации требований открытых данных способствовало бы введение полной административной ответственности в отношении должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления за несоблюдение требований по раскрытию информации, в том числе в форме открытых данных.

Кодекс об административных правонарушениях РФ в ч. 2 ст. 13.27 предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей в случае неразмещения в сети «Интернет» информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, но только в случаях, если обязанность по размещению такой информации в сети «Интернет» установлена федеральным законом, между тем значительный массив такой информации размещается в соответствии с подзаконными актами. В связи с этим предлагается новая редакция названной статьи КоАП РФ, предусматривающая ответственность должностных лиц в виде штрафа в случае неразмещения в сети «Интернет» информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, если обязанность по размещению такой информации устанавливается в нормативных правовых актах.

Реализации проекта открытых данных в России могло бы способствовать и введение должности Уполномоченного по свободе информации (интернет-омбудсмана), который бы контролировал процесс засекречивания информации, мог бы обжаловать решения об отнесении общественно-значимой информации к числу закрытой и.т.п.

Очевидно, назрела необходимость принятия единого Стандарта информационной открытости органов государственной власти, в рамках которого можно было бы осуществлять анализ информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, проводимый на основе оценки информационной открытости этих органов. Подобный анализ можно было бы возложить на Министра РФ, ответственного за организацию работы Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства.

Рекомендуемый Стандарт, утверждаемый актом Правительства России, мог бы содержать универсальный механизм раскрытия органами исполнительной власти информации, содержащий в точных баллах конкретные критерии оценки открытости органа исполнительной власти (например, по десятибальной системе), которыми могли бы служить количество проведенных пресс-конференций руководителя органа публичной власти; участие руководителя органа публичной власти в теле- и радиопередачах; выступления руководителя органа публичной власти в средствах массовой информации; регулярность размещения

информационных сообщений (пресс-релизов, новостей, анонсов) на официальном сайте органа государственной или муниципальной власти.

[1] Нестеров А.В. Обсуждаем проект (концепцию) открытости «Открытого правительства» // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8. С. 4.

[2] Корченкова Н.Ю. Становление теоретико-правовой концепции права на информацию. Дис. канд. ...юрид. наук. Н.Новгород. 2000. С. 8.

[3] Травников Н.О. Основные этапы становления прав личности в информационной сфере // Современное право. 2016. № 2. С. 46 (43-46)

[4] Малько А.В. Основные этапы становления прав личности в информационной сфере // Общественные науки и современность. 1995. № 5. С. 58.

Чеботарева А.А. Электронный документооборот электронного правительства: к вопросу о проблемах обеспечения прав и свобод субъектов информационного права // Юридический мир. 2014. № 2. С. 13.

[5] Алексеева М.В. О проблемных вопросах реализации конституционного права на информацию как одно из основных прав и свобод человека и гражданина // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 17.

[6] Там же.

[7] Манченко П.А. Конституционно-правовой принцип транспарентности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах: Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2012. С.35.

[8] Талапина Э.В. Принцип транспарентности в публичном праве // Государство и право. 2015. № 5. С. 47.

[9] Агеев А.С. Свобода информации и презумпция открытости информации: их соотношение и воплощение в нормах российского конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 6. С. 31.

[10] http://open.gov.ru/ministr_rf/blog/post/4402/.

[11] Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.

[12] Гунин Д.М. Транспарентность и тайна информации: теоретико-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 69.

[13] Добрынин Н.М., Митин А.Н. Кому нужно «открытое правительство»? // Бизнес. Менеджмент и Право. 2013. № 2. С. 80.

[14] Собрание законодательства РФ. 2014. № 42. Ст. 5723.

[15]

http://www.mintrans.ru/.

[16] http://opendata.open.gov.ru/about/.

[17] http://большоеправительство.рф.

[18] Там же.

[19] Фатьянов А.А. Тайна как социальное и правовое явление. ЕЕ виды // Государство и право. 1998. № 6. С. 9. (5-14).

[20] См.: Агеев А.С. Право на доступ к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления: сопоставление моделей, нашедших отражение в федеральном законодательстве России и Германии // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 48.

[21] http://open.gov.ru/ministr_rf/blog/post/4402/.