Российскую общественную инициативу (РОИ), предполагающую выдвижение и голосование в электронном формате публичных предложений, мы относим к институциональным составляющим открытого правительства в России. Об этом свидетельствует ее правовой формат, основанный на использовании электронного голосования, технологическое сопровождение проекта Фондом информационной демократии, задачей которого согласно Уставу является содействие внедрению механизмов открытого правительства[1]. Формирование ресурса Российской общественной инициативы предусматривалось Указом Президента РФ 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[2], который мы считаем стратегическим планом внедрения принципов Открытого правительства в России. Как справедливо отмечается в литературе, Российская общественная инициатива реализуется в контексте т.н. открытого правительства, означающего определенную систему управления государством, основанную на прозрачности государственной деятельности, свободном доступе граждан к действиям и документам государственных, прежде всего исполнительных, структур в интересах эффективного гражданского контроля[3].

Российскую общественную инициативу следует полагать конституционно-правовым институтом, связь которого с отраслью конституционного права проявляется в следующих аспектах:

а) Российская общественная инициатива, как будет показано ниже, представляет собой форму непосредственной демократии или прямого народовластия, традиционно составляющего предмет конституционноправового регулирования, закрепленную в части 2 статьи 2 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления;

б) Российская общественная инициатива является организационноправовой формой реализации конституционного права гражданина участвовать в управлении делами государства непосредственно (ст. 32 Конституции РФ), относимого к числу основных политических прав и свобод гражданина Российской Федерации;

в) Российская общественная инициатива является организационно - правовой формой реализации конституционного права на обращение (ст. 33 Конституции РФ), имея целью обращение в электронном формате в официальные инстанции для удовлетворения общественно-значимого интереса.

Российская общественная инициатива, которую, с учетом ее масштаба, можно назвать институтом общегражданской инициативы, является разновидностью общественной или гражданской инициативы, как общественных предложений по совершенствованию государственного и муниципального управления, имеющей также такие формы проявления как правотворческая инициатива, обращения граждан, публичные слушания и др. Под гражданской инициативой в науке понимают самостоятельное, активное, общественно значимое, конструктивное и добровольное действие, направленное на достижение социальных, политических, экономических и иных целей, реализуемое гражданами индивидуально и (или) коллективно с

требований законодательства[4]. Это деятельность

негосударственных групп, прежде всего общественных объединений, иных институционально оформленных и имеющих легальный конституционноправовой статус организаций, которые обоснованно выступают с критикой тех или иных действий властей, выявляют недостатки в их деятельности, формируют на этой основе предложения по совершенствованию российского законодательства[5] [6]. Последовательно отмечается, что одним из индикаторов, указывающих на наличие развитого гражданского общества, является

-5

институт общественных инициатив .

Вопросам гражданской инициативы как проявления взаимодействия гражданского общества и государства была посвящена конференция (проблемные семинары), проведенная в мае 2013 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, выработавшая широкую трактовку понятия «гражданская инициатива», не ограниченную узким кругом устоявшихся форм, в соответствии с которой понятие общественной инициативы означает любой вид инициативы, исходящий от граждан (групп граждан, институтов гражданского общества), в связи с участием общества в принятии общественно значимых решений. В самом общем виде гражданская инициатива - это самостоятельное, активное общезначимое деяние, реализуемое гражданином, группой или объединением граждан в не запрещенных правом формах[7].

Идея рассматриваемой инициативы впервые на официальном уровне прозвучала в Послании Президента РФ Федеральному Собранию России 12

декабря 2012 г., в котором глава государства подчеркнул необходимость уделить большее внимание развитию прямой демократии, непосредственного народовластия, в том числе праву народной законодательной инициативы, «когда идея, получившая гражданскую поддержку, в том числе в Интернете, обязательна к рассмотрению в парламенте»[8].

Эта идея была конкретизирована в предвыборной статье В.В. Путина в газете «Коммерсант», в которой глава государства отметил, что современная демократия как власть народа не может сводиться только лишь к «походу к урнам» и им заканчиваться. Демократия заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. Демократия поэтому должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи».

В.В. Путин предложил ввести правило обязательного рассмотрения в парламенте тех общественных инициатив, которые соберут сто тысяч и более подписей в интернете. В.В. Путин заметил, что интернет-демократия должна

быть встроена в общий поток развития институтов «прямой референдумной

2

демократии» [9].

Конечной целью формирования механизма Российской общественной инициативы становится расширение форм реализации и гарантирования конституционного права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства. Общественная инициатива, отмечается в литературе, направлена на создание действенных механизмов прямого взаимодействия между гражданином и органами власти, предполагая создание оптимальной системы прямых и обратных связей между тремя субъектами взаимодействия: органами государственной власти, гражданским обществом и отдельными гражданами в едином информационном пространстве1.

Механизм Российской общественной инициативы, основывающийся на интерактивном взаимодействии с гражданами, обеспечивает прямой доступ граждан к подготовке государственных и муниципальных решений с минимальными затратами, не требующими обращения в государственные и муниципальные органы власти, она является своего рода электронной петицией, применяемой в ряде зарубежных стран (Австрия, Германия, Польша).

Юридическим прологом формирования ресурса Российской общественной инициативы стал Указ Президента РФ 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»2, которым Правительству РФ вменялось до 1 сентября 2012 г. утвердить концепцию «российской общественной инициативы», предусматривающую создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет с 15 апреля 2013 г.; рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Г осударственной Думы, членов Совета Федерации и представителей бизнес - сообщества.

Первоначальный вариант требуемой Указом концепции Российской общественной инициативы, подготовленный Минэкономразвития России3, выглядел несовершенным. Очевидным недостатком этой Концепции была ограниченность предмета РОИ только правотворческой инициативой граждан, оставлявшая за пределами общественных инициатив предложения, [10] [11] [12] не связанные с изменением законодательства. Как говорилось в самой концепции, не подлежали публичному голосованию на портале РОИ предложения, реализация которых не предполагала внесения изменений в действующее федеральное законодательство (пп. 1 п. 15).

Не соответствовал публичной природе этого института и запрет на размещение комментариев к вынесенному на голосование предложению (п. 20).

Более адекватной президентскому указу выглядела Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно - телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года, утвержденная Председателем Правительства РФ 27 августа 2012 г.1, ставшая концептуальной основой формирования нормативно-правовой системы исследуемого института.

Концепция формулировала принципы Российской общественной инициативы, раскрывающие юридическую природу и специфику этого института, основополагающим из которых выступает принцип законности, согласно которому предложение гражданина Российской Федерации в рамках «российской общественной инициативы» не должно нарушать свободы, права и законные интересы других лиц. Механизм «российской общественной инициативы» не подменяет иные установленные законом процедуры участия граждан в управлении делами государства

Реализация принципа законности предполагала проведение предварительной экспертизы выдвигаемого предложения до размещения этого предложения с использованием общедоступного специализированного ресурса в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». [13]

Принцип открытости заключается в создании и свободном использовании специализированного ресурса, обеспечивающего открытый доступ любых заинтересованных лиц к размещенным предложениям, возможность ознакомления с результатами голосования, а также со всеми решениями, принятыми в отношении выдвигаемых предложений.

Принцип обязательности рассмотрения предполагает, что все предложения, выраженные с использованием средств специализированного ресурса, поддержанные в течение одного года не менее 100 тыс. граждан, подлежат обязательному рассмотрению специальной рабочей правительственной группой.

Принцип доступности предполагает как исключение завышенных требований к содержанию и оформлению предложения, так и наличие требований, обеспечивающих ясность и недвусмысленность толкования этого предложения при рассмотрении другими гражданами, органами государственной власти и иными органами и организациями.

Очевидным преимуществом этой Концепции, в сравнении с предыдущей, состояла в формулируемым ею предмете РОИ, включающим любые предложения граждан, а не только правотворческие.

Положения этой Концепции нашли рельефное отражение в Указе Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"»[14], которым были утверждены «Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива"».

Мы, однако, полагаем, что вопросы непосредственной демократии, к системе которой, безусловно, относится и институт публичной инициативы, должны регламентироваться не указами главы государства, а законами. В этой связи нами предлагается принятие Федерального закона «Об общественной инициативе в Российской Федерации».

Согласно президентскому указу Российская общественная инициатива учреждалась в целях развития и укрепления гражданского общества, защиты прав человека и гражданина, участия граждан в управлении делами государства.

Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (далее - Правила) общественными инициативами называют предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».

Таким образом, предмет общественной инициативы ограничен вопросами социально-экономического развития и совершенствования государственного и муниципального управления, что представляется явно недостаточным с позиций самой идеи «электронной петиции».

Что понимать под вопросами социально-экономического развития страны, а также совершенствования государственного и муниципального управления, нормативного перечня которых попросту не существует? Заметим, что ни послание главы государства, ни правительственная концепция общественной инициативы не содержали подобного ограничения.

В отличие от правительственной Концепции Правила

предусматривают 3 уровня реализации гражданской инициативы: федеральный, региональный и муниципальный. Гражданин, направивший общественную инициативу, указывает, на каком уровне (федеральном, региональном или муниципальном), по его мнению, должна быть реализована данная инициатива (п. 8).

Конечно, наличие трех уровней гражданской инициативы делает ее более направленной и предметной. В то же время, гражданину, не обладающему профессиональной квалификацией, затруднительно

определение уровня инициативы, хотя модератор программы ему в этом помогает.

Механизм Российской общественной инициативы предполагает предварительную техническую и правовую экспертизу высказанных в порядке РОИ предложений уполномоченной некоммерческой организацией, которой Указом Президента от 23 июня 2014 г. определен Фонд развития информационной демократии и гражданского общества «Фонд

информационной демократии».

Нам этот выбор не представляется оптимальным по следующим основаниям. Фонд информационной демократии имеет одного единственного учредителя - И.И. Массуха, бывшего замминистра Минкомсвязи России, который и будет по существу в единственном числе решать судьбу общественной инициативы. Правильно отмечается, что при подобном положении дел могут возникнуть сомнения в транспорентности прохождения и инициативы, а также в независимом положении государства относительно нее[15].

Мы согласны в принципе со следующим высказыванием: «Ведь не менее странным видится тот факт, что проект, оформленный на государственном уровне, с активным вовлечением представителей органов государственной власти, изначально формируется за счет средств главы организации, которая занимается предварительной экспертизой всех поступающих в проект инициатив, с учетом того, что каких-либо поступлений из средств бюджетов различных уровней, по последним данным, не производилось, что позволяет также задуматься о степени государственной заинтересованности в деятельности механизма»1.

Фонд не располагает квалифицированными кадрами, способными дать юридическую оценку поступившим общественным предложениям, оцениваемым на соответствие основному закону страны, общепризнанным принципам и нормам международного права. По словам учредителя Фонда Ильи Массуха, юридическое сопровождение проекту должна осуществлять коллегия адвокатов г. Москвы «Инконсалт», которая, однако, не является научным учреждением.

На наш взгляд, предварительную экспертизу общественных предложений в рамках РОИ следует возложить на Министерство юстиции Российской Федерации, располагающее соответствующей научнотехнической базой, либо предоставить Министерству связи и массовых коммуникаций РФ определять на конкурсной основе оператора интернетресурса «Российская общественная инициатива».

Уполномоченная некоммерческая организация вправе принять решение о снятии общественной инициативы с рассмотрения без проведения предварительной экспертизы в случаях, если гражданином повторно направлена общественная инициатива, по которой было принято решение об отказе в ее размещении на интернет-ресурсе или которая не получила в ходе голосования необходимой поддержки, и при этом в общественной инициативе не приводятся новые доводы или не указываются новые обстоятельства, либо если аналогичная общественная инициатива уже размещена на интернет-ресурсе и получила необходимую поддержку в ходе голосования либо голосование по ней не завершено.

О данном решении гражданин, направивший общественную инициативу, уведомляется в электронном виде (п. 9 Правил).

Правила, однако, не предусматривают возможности повторного инициирования аналогичного предложения, что суживает возможности РОИ. В Правилах следует установить, что общественная инициатива, не получившая в ходе голосования необходимой поддержки, может быть выдвинута повторно не ранее одного года с момента снятия ее с рассмотрения.

В ходе предварительной экспертизы устанавливаются соответствие общественной инициативы Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан, актуальность проблемы, содержащейся в общественной инициативе, обоснованность предлагаемых вариантов ее решения.

По результатам предварительной экспертизы уполномоченная некоммерческая организация принимает решение:

а) о размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе (в разделе для голосования) и начале процедуры голосования;

б) об отказе в размещении общественной инициативы на интернетресурсе;

об изменении уровня реализации общественной инициативы.

О принятом по результатам предварительной экспертизы решении уполномоченная некоммерческая организация уведомляет гражданина, направившего общественную инициативу, в электронном виде. При этом уведомление об отказе в размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе или об изменении уровня ее реализации должно быть мотивированным (пп. 10-12 Правил).

Таким образом, выставление инициативы на голосование целиком зависит от уполномоченной некоммерческой организации. И здесь трудно не согласиться с С.А. Авакьяном, который указывает, что исполнительная власть решает, какую идею разместить на сайте, «а если она получает поддержку интернет-пользователей - также исполнительная власть решает, какой вид документа далее следует подготовить»[16].

Согласно Правилам срок проведения предварительной экспертизы не должен превышать два месяца (п. 3). Нам этот срок представляется чрезмерным, учитывая, что на стадии предварительной экспертизы происходит преимущественно техническая оценка общественного предложения, для которой вполне достаточно месячного срока.

Правила устанавливают критерии допустимости общественных инициатив, размещаемых на портале РОИ. Уполномоченная некоммерческая организация принимает решение об отказе в размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе в случаях, если:

а) общественная инициатива противоречит Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан;

б) общественная инициатива противоречит статье 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»;

в) общественная инициатива не содержит описания проблемы, либо в общественной инициативе не предложены варианты решения проблемы, либо предлагаемые варианты не обоснованы.

Эти основания в целом не выглядят убедительными.

Что понимать под противоречием общественной инициативы Конституции РФ? Видимо, речь идет о предложениях, принятие которых требует конституционных поправок. Но сами предложения об изменении Конституции не могут ей противоречить, поскольку механизм конституционных поправок и пересмотра Конституции закреплен в самой Конституции, то есть Конституция России вполне допускает ее изменение.

То, что речь идет именно о запрете предложений, связанных с изменением текста основного закона, было подтверждено на презентации проекта Российской общественной инициативы, где на вопрос одного из участников презентации, возможно ли в рамках РОИ инициировать предложение о сокращении срока президентских полномочий до 4-х лет, Председатель московской коллегии адвокатов Инконсалт, осуществляющей юридическую поддержку проекта, А.Ю. Кирсанов заявил, что подобная инициатива не может быть реализована в рамках РОИ, поскольку «она затрагивает изменения в Конституцию», с чем И.И. Массух, проводивший презентацию, целиком согласился[17].

Но это явно противоречит духу Российской общественной инициативы, как формы прямого народовластия, суживает ее до решения вопросов второстепенного свойства, не затрагивающих узловых проблем государственного и муниципального строительства.

Непротиворечие общественной инициативы Конституции РФ - критерий весьма шаткий, допускающий произвол при определении относимости инициативы. Так, экспертная рабочая группа федерального уровня решила не передавать в Г осударственную Думу инициативу Алексея Навального о ратификации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции на основании ее противоречия российской Конституции[18], в которой, однако, коррупция даже не упоминается. Мы солидарны со следующим высказыванием: «Возникает вопрос о том, как экспертная группа уполномоченной некоммерческой организации может признать положения инициативы противоречащими Конституции РФ? Какие критерии используются при этом, учитывая, что подобная компетенция в отношении правовых актов принадлежит Конституционному Суду РФ, состав которого образуют 19 судей, имеющих высшее юридическое образование, огромный опыт работы и высочайшую квалификацию и, что важно, признанных авторитетами в области права»[19].

Другое ограничение общественной инициативы - ее противоречие статье 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».

Опять-таки констатируем неудачность формулировки: инициативное предложение само по себе не может противоречить действующему законодательству, допускающему возможность его изменения.

Видимо, речь в этом запрете идет о пункте 5 статьи 6 закона о референдуме, содержащим вопросы, не подлежащие вынесению на общероссийский референдум, такие как

об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Заметим в этой связи, что Российская общественная инициатива и референдум относятся к разным формам непосредственной демократии, вызывающим разные правовые последствия, смешение которых непозволительно. В отличие от референдума, общественная инициатива только предполагает принятие определенного публичного решения, в то время как референдум в своем завершении равнозначен принятию такого решения. Невозможность вынесения каких-либо вопросов на референдум само по себе не исключает их обсуждения в формате РОИ, которая не предполагает своим последствием обязательное проведение референдума, но допускает реализацию предложений в рамках обычной правотворческой и правоисполнительной деятельности. Вопросы, не подлежащие вынесению на референдум, юридически могут быть решены иным процессуальным образом.

Не представляется выдержанной и возможность отклонения общественной инициативы, которая не содержит описания проблемы, либо в общественной инициативе не предложены варианты решения проблемы, либо предлагаемые варианты не обоснованы. Справедливо замечается в литературе, что указанное требование носит очень размытый характер, допускает неоднозначное толкование. «Что значит "необоснованные варианты решения проблемы"? Это - отсутствие какой-либо мотивации вообще, или обоснованность вариантов решения проблемы определяется субъективной позицией членов экспертной группы?»[20].

На наш взгляд, предварительная оценка предложений, выдвинутых в порядке РОИ, должна носить лишь технический и семантический характер, допускающий отклонение инициативы лишь в нижеследующих случаях:

предложение содержит нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни или здоровью других лиц, призывы к осуществлению экстремистской деятельности;

по общественной инициативе ранее было принято решения об отказе в ее размещении на интернет-ресурсе или она не получила в ходе голосования необходимой поддержки, и при этом в общественной инициативе не приводятся новые доводы или не указываются новые обстоятельства, либо если аналогичная общественная инициатива уже размещена на интернет-ресурсе и получила необходимую поддержку в ходе голосования либо голосование по ней не завершено;

общественная инициатива не содержит описания проблемы, либо в общественной инициативе не предложены варианты решения проблемы, либо предлагаемые варианты не обоснованы.

Относительно последнего заметим, что Правила не устанавливают определенного формата описания в общественной инициативе проблемы и варианты ее решения, что позволяет отвести практически любую инициативу.

На практике реализация этого требования общественной инициативы приобретает разнообразные формы. Среди общественных инициатив имелись и совершенно краткие, состоявшие по существу из названия, что относится, в частности, к инициативе по отмене права приоритетно проезда всех автомобилей, кроме автомобилей оперативных служб, включавшей буквально следующее:

«Инициатива подразумевает отмену права приоритетного проезда для автомобилей не являющихся автомобилями оперативных служб при исполнении. То есть лишить этого права всех чиновников, оставив данное право только за автомобилями полиции, МЧС, скорой помощи.

Практический результат

Уменьшение количества заторов на дорогах»[21] [22].

Формат РОИ не предусматривает возможностей опротестования последствий отклонения общественной инициативы, что содержит риск произвола. «Поэтому граждане так и останутся наедине со своими идеями, пусть даже и получившими поддержку 100 тыс. голосов» .

По нашему мнению, инициатор общественного предложения, получивший отказ в размещении его предложения для голосования, должен иметь право обжаловать этот отказ в суде, как нарушающий, по мнению инициатора, его конституционное право участвовать в управлении делами государства непосредственно (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ).

Размещенная на интернет-ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования с использованием интернет-ресурса. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила:

а) не менее 100 тыс. голосов граждан - в поддержку инициативы федерального уровня;

не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (для субъектов Российской Федерации с численностью населения более 2 млн. человек - не менее 100 тыс. голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации), - в поддержку инициативы регионального уровня;

в) не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, - в поддержку инициативы муниципального уровня (п. 14 Правил).

Эти цифры «проходного порога» общественной инициативы не выглядят удовлетворительными. Получается, что инициатива регионального уровня в субъекте Федерации с численностью населения более 2 млн. человек должна получить ту же поддержку (не менее 100 тыс. голосов), что и инициатива федерального уровня, что выглядит явной диспропорцией, затрудняющей реализацию инициативы регионального уровня.

Нам представляется, что любая инициатива регионального уровня должна быть ограничена порогом в 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Г олосование по общественной инициативе с использованием интернетресурса начинается в день размещения этой инициативы на интернет-ресурсе (в разделе для голосования) и проводится в течение одного года (п. 15 Правил).

Укажем в этой связи, что годичный срок голосования по общественным инициативам является чрезмерным, учитывая как актуальность вопросов, выносимых на РОИ, так и оперативность режима голосования, не требующего «похода к урнам». За год любой вопрос, выносимый на Российскую общественную инициативу, рискует потерять свою актуальность, что требует сокращения срока голосования до шести месяцев. Следует также учитывать, что предварительная и последующая (в рамках экспертной группы) экспертизы общественной инициативы могут длиться до двух месяцев каждая, что увеличивает общую продолжительность процедуры РОИ до 14 месяцев.

На наш взгляд, отсутствует необходимость продолжения голосования по общественной инициативе, набравшей требуемое количество голосов до истечения года. В Правилах поэтому следует установить, что поддержанной считается общественная инициатива, набравшая до истечения года необходимое число голосов граждан РФ.

На практике подобный формат имеет место. Так, общественная инициатива муниципального уровня (единственная) «Изменить надпись на фасаде Ледового Дворца имени Капустина Сергея Алексеевича (город Ухта) с "Ледовый Дворец" на надпись: "Ледовый Дворец имени Сергея Алексеевича Капустина"» по решению Администрации МОГО «Ухта» была реализована досрочно без сбора обязательных для рассмотрения 5 % голосов жителей Ухты, о чем руководитель местной администрации уведомлял Президента Фонда информационной демократии И.И. Массуха[23].

Система голосования с использованием интернет-ресурса организуется по принципу «один человек - один голос» и предусматривает для граждан возможность проголосовать как за инициативу, так и против нее (п. 16 Правил).

Заметим, что голосование «против» лишено юридического смысла, поскольку голоса «против» не влияют на результат голосования.

Уполномоченная некоммерческая организация обеспечивает:

а) возможность свободного использования гражданами интернетресурса для ознакомления с размещаемыми на нем общественными инициативами, итогами голосования, принятыми решениями, а также для получения информации о ходе и результатах реализации общественной инициативы;

б) возможность голосования, обработку голосов, поданных путем дистанционного электронного голосования, и достоверность его результатов.

Общественная инициатива, не получившая в ходе голосования необходимой поддержки, считается неподдержанной и снимается с рассмотрения. Информация об этом размещается на интернет-ресурсе (пп. 17-18 Правил).

Правила, однако, не учитывают возможность наличия нескольких вариантов решения проблемы, поставленной в общественной инициативе, каждый из которых требует своего решения. Поэтому следует нормативно закрепить, что в случае если на альтернативное голосование было вынесено несколько вариантов решения проблемы, поставленной в общественной инициативе, инициатива считается поддержанной, если хотя бы один из указанных вариантов получил необходимое количество голосов.

Следующий этап инициативного цикла связан с деятельностью экспертной рабочей группы, определяющей юридическую судьбу инициативы.

Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы. Информация о направлении общественной инициативы в экспертную рабочую группу соответствующего уровня и принятых ею решениях размещается на интернет-ресурсе (п. 19 Правил).

При направлении общественной инициативы в экспертную рабочую группу уполномоченная некоммерческая организация указывает следующую информацию:

а) содержание инициативы;

уровень реализации инициативы;

в) количество голосов, поданных за инициативу, и количество голосов, поданных против нее, с указанием периода, в течение которого эти голоса были получены;

г) распределение голосов «за» и «против» по субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям (для общественных инициатив соответствующего уровня) (п. 20 Правил).

Состав экспертной рабочей группы федерального уровня определяется Правительством Российской Федерации и включает представителей федеральных органов исполнительной власти, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, членов Общественной палаты Российской Федерации, представителей бизнес- сообщества и общественных объединений (п. 21 Правил).

Состав экспертной рабочей группы федерального уровня во главе с Министром Российской Федерации (руководителем экспертной рабочей группы) М.А. Абызовым был утвержден распоряжением Правительства РФ от 3 июня 2013 г.[24].

Нам представляется, что необходимости создания специальной экспертной рабочей группы в рамках Российской общественной инициативы не существовало. Достаточно возложить функции этой группы на Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации, созданный, в частности, с целью формирования вопросов со стороны институтов гражданского общества для обсуждения с Председателем Правительства Российской Федерации и по его поручению - с федеральными органами исполнительной власти.

Экспертный совет при Правительстве РФ имеет наработанный опыт реализации платформы открытого правительства, формой выражения которого Российская общественная инициатива выступает, задачей которого согласно Положению о нем является рассмотрение и оценка общественных инициатив; участие в разработке и осуществлении процедур оценки внедрения принципов и механизмов системы «Открытое правительство»[25].

Состав Экспертного совета вполне соответствует требованиям Правил рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», и включает авторитетных экспертов, являющихся специалистами в широкой сфере вопросов, обладающих безупречной общественной репутацией и авторитетом, располагающих широкой сетью контактов в специализированных отраслях знаний, легко мобилизуемых для проведения экспертизы.

Очевидное преимущество Экспертного совета перед экспертной рабочей группой состоит в том, что он не может иметь в своем составе лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, то есть, чиновников, способных воспрепятствовать прохождению гражданской инициативы. Мы в целом солидарны с позицией, согласно которой «оценщиком» общественной инициативы на всех многочисленных этапах ее движения, кроме голосования, является сама исполнительная власть и избранный ею оператор Интернета. «Помимо этого, окончательное решение по продвижению инициативы принимает также экспертная группа, в большинстве свое состоящая из представителей органов законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня. Это означает, что, по сути, решение принимает сама власть, а инициатива носит сугубо консультативный характер»1.

Состав экспертной рабочей группы регионального уровня определяется высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и включает представителей органов государственной власти Российской Федерации, депутатов представительных (законодательных) органов

государственной власти субъектов Российской Федерации, членов общественных палат субъектов Российской Федерации, депутатов представительных органов муниципальных образований, представителей государственных учреждений, бизнес-сообщества и общественных объединений.

В настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации созданы экспертные рабочие группы для рассмотрения региональных общественных инициатив, имеющие самый разнообразный состав. Так, Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 августа 2013 г. № 648 «Об экспертной рабочей группе по рассмотрению общественных инициатив» была создана экспертная рабочая группа и утверждено Положение о ней.

Это Положение устанавливает, что Экспертная рабочая группа по рассмотрению общественных инициатив является постоянно действующим совещательным органом при Правительстве Санкт-Петербурга,

уполномоченным на рассмотрение общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», и на принятие решений о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и(или) принятия иных мер по реализации общественных инициатив.

Документационное и организационно-техническое обеспечение

деятельности рабочей группы осуществляет Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями.

Рабочая группа формируется в составе председателя рабочей группы, его заместителя, ответственных секретарей и членов рабочей группы.

В состав рабочей группы входят представители органов государственной власти Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, депутаты Законодательного Собрания Санкт- Петербурга, члены Общественного совета Санкт-Петербурга, представители органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, а также государственных учреждений, бизнес-сообщества и общественных объединений.

Персональный состав рабочей группы утверждается Правительством Санкт-Петербурга.

По результатам рассмотрения общественной инициативы рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев:

готовит экспертное заключение и решение о целесообразности разработки соответствующего нормативного правового акта и(или) принятия иных мер по реализации общественной инициативы;

обеспечивает направление информации о рассмотрении общественной инициативы в адрес Фонда.

Решения рабочей группы закрепляются в протоколе заседания рабочей группы, который подписывается председательствующим на заседании рабочей группы[26].

Представляется, что подобные процессуальные нормы могли бы присутствовать в Регламенте экспертной рабочей группы федерального уровня, до сих пор не принятого, что сказывается на ее деятельности.

Практика свидетельствует об оказании Фондом информационной демократии организационно-правовой помощи субъектам Федерации в рассмотрении общественных инициатив регионального уровня. В качестве примера можно привести Соглашение между Фондом развития информационной демократии и гражданского общества «Фонд

информационной демократии» и Правительством Республики Карелия о взаимодействии при обеспечении рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», предметом которого является определение механизмов взаимодействия Сторон при рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами

Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».

Согласно этому Соглашению Фонд информационной демократии (Оператор) обязуется, в частности, назначить ответственных исполнителей, уполномоченных на решение текущих вопросов по реализации Соглашения; обеспечивать функционирование интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации; подключить к интернет-ресурсу «Российская общественная инициатива» экспертные рабочие группы по рассмотрению общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», в Республике Карелии, путем создания на интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива» личных кабинетов уполномоченных представителей ЭРГ с использованием федеральной государственной информационной системы «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационнотехнологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме».

Участник имеет право:

получать с использованием средств интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» информацию о статистике общественных инициатив применительно к Республике Карелия;

вносить предложения о необходимых улучшениях в части функционирования интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»[27].

Такого рода соглашения в целях реализации проекта Российской общественной инициативы следует, на наш взгляд, заключить со всеми субъектами Российской Федерации.

Состав экспертной рабочей группы муниципального уровня определяется органами местного самоуправления и включает представителей этих органов, депутатов представительных органов муниципальных образований, представителей муниципальных учреждений, бизнессообщества и общественных объединений (п. 23 Правил).

Практика создания экспертных рабочих групп муниципального уровня достаточно многообразна. Для примера можно привести Постановление Администрации местного самоуправления муниципального образования Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания от 9 июля 2014 г. № 770 «Об экспертной рабочей группе по рассмотрению общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"», которым был утвержден состав экспертной рабочей группы и Положение о ней.

Положение об экспертной рабочей группе по рассмотрению общественных инициатив этого муниципального образования устанавливает, что экспертная рабочая группа осуществляет проведение экспертизы, направленной в электронном виде уполномоченной некоммерческой организацией общественной инициативы, получившей в ходе голосования необходимую поддержку, и принимает решение о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы.

О принятом решении экспертная рабочая группа уведомляет уполномоченную некоммерческую организацию в электронном виде.

Экспертная рабочая группа имеет право вносить в пределах своей компетенции предложения по реализации общественной инициативы, направленной гражданами Российской Федерации с использованием

интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», в уполномоченную некоммерческую организацию.

Экспертная рабочая группа состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов экспертной рабочей группы.

Состав экспертной рабочей группы утверждается постановлением АМС МО - Пригородный район и формируется из представителей АМС МО - Пригородный район и иных органов местного самоуправления МО - Пригородный район, депутатов Собрания представителей МО - Пригородный район, представителей муниципальных учреждений, бизнес-сообщества и общественных объединений МО - Пригородный район.

По результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы, которые подписываются председателем соответствующей экспертной рабочей группы, о чем уведомляет уполномоченную некоммерческую организацию в электронном виде.

Информация о рассмотрении общественной инициативы и мерах по ее реализации направляется уполномоченной некоммерческой организации для размещения на интернет-ресурсе1.

Учитывая многочисленность муниципальных образований, считаем целесообразным создавать на муниципальном уровне не постоянные экспертные комиссии (большинство из которых будет элементарно простаивать), а временные, комиссии ad hok, образуемое только на период рассмотрения конкретных и адресных гражданских инициатив, что названными Правилами не исключается.

В Правилах рассмотрения общественных инициатив следует также предусмотреть возможность отклонения общественной инициативы экспертной рабочей группой, которое должно быть обязательно мотивированным.

Практика свидетельствует о тщательной подготовке рассмотрения экспертной рабочей группой общественных инициатив, что выражается, в частности, в запросе мнения по общественной инициативе различных органов государственной власти, в письменной форме представляющих экспертной рабочей группе свою позицию. Так, в письме президенту Фонда информационной демократии И.И. Массуху от руководителя экспертной рабочей группы федерального уровня М.А. Абызова от 19 февраля 2014 г. в отношении общественной инициативы «Запрет чиновникам и сотрудникам компаний с государственным (муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью свыше 1,5 миллионов рублей», рассмотренной 10 сентября 2013 г. на заседании экспертной рабочей группы федерального уровня, сообщалось, что предварительно экспертной рабочей группой были запрошены и рассмотрены на заседании мнения по общественной инициативе Минэкономразвития России, Минтранса России, Минфина России и Минпромторга России. По итогам рассмотрения указанных экспертного заключения и решения экспертной рабочей группы федерального уровня Минэкономразвития России и ФАС России представили в Аппарат Правительства Российской Федерации соответствующие заключения. При этом указанными федеральными органами исполнительной власти была отмечена нецелесообразность внесения изменений в действующие нормативные правовые акты и подготовки проектов нормативных правовых актов, направленных на установление предельных цен легковых автомобилей при осуществлении закупок товаров отдельными видами юридических лиц, поскольку тем самым могут быть ограничены гражданские права хозяйствующих субъектов1.

Практика свидетельствует, что Фонд информационной демократии контролирует процедуру реализации общественной инициативы со стороны экспертной группы. Так, в письме руководителю экспертной рабочей группы федерального уровня от председателя Фонда информационной демократии от 27 февраля 2014 г. по поводу ответа руководителя группы Фонду от 19 февраля 2014 г. о принятых мерах по реализации решения экспертной рабочей группы федерального уровня по результатам рассмотрения общественной инициативы «Запрет чиновникам и сотрудникам компаний с государственным (муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью свыше 1.5 миллионов рублей» отмечалось отсутствие в этом ответе информации о рассмотрении Правительством РФ рекомендаций экспертной рабочей группы. В частности, говорилось в письме, решением экспертной рабочей группы указывалась необходимость разработки Постановления Правительства в соответствии с пунктом 27 Плана мероприятий по реализации Федерального закона от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», направленного федеральным органам исполнительной власти поручением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2013 г. №ДМ-П13-3339, однако срок принятия данного постановления, определенный планом как «ноябрь 2013», истек. При этом Пунктом 66 Плана мероприятий предусмотрена разработка аналогичных ведомственных нормативных правовых актов органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Однако и их подготовка сдерживается отсутствием постановления Правительства Российской Федерации по пункту 27 Плана мероприятий.

Председатель Фонда отметил и отсутствие в названном письме информация об учете других общественных инициатив, размещенных на интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива», содержащих предложения по вопросам обеспечения служебным автотранспортом государственных и муниципальных служащих, а также информации о ходе рассмотрения вопроса о целесообразности и вариантах перевода обеспечения

служебным автотранспортом государственных и муниципальных служащих в денежный вид, в том числе в виде компенсации расходов на использование личного автотранспорта общего пользования и легкового такси в служебных целях.

Председатель Фонда просил М.А. Абызова проинформировать: о новых сроках принятия постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего нормирование затрат в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и о результатах рассмотрения вопроса о целесообразности и вариантах перевода обеспечения служебным автотранспортом государственных и муниципальных служащих в денежный вид, в том числе в виде компенсации расходов на использование личного автотранспорта общего пользования и легкового такси в служебных целях, а также об учете других общественных инициатив, размещенных на интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива», содержащих предложения по вопросам обеспечения служебным автотранспортом государственных и муниципальных служащих, в проекте указанного нормативного правового акта; о ходе рассмотрения вопроса о целесообразности и вариантах перевода обеспечения служебным автотранспортом государственных и муниципальных служащих в денежный вид, в том числе в виде компенсации расходов на использование личного автотранспорта общего пользования и легкового такси в служебных целях1.

Отмеченные элементы деятельности экспертной рабочей группы федерального уровня следует отразить в ее Регламенте.

По вопросам общественных инициатив экспертная рабочая группа принимает два вида решений: 1) экспертное заключение, содержащее обоснование позиции экспертной группы, 2) решение о принятии мер по реализации общественной инициативы, подписываемое руководителем экспертной рабочей группы.

Решение экспертной группы содержит рекомендации о принятии федеральными органами исполнительной власти правовых актов или принятии иных мер по реализации общественной инициативы. Так, решение экспертной рабочей группы федерального уровня о принятии мер по реализации общественной инициативы «Мой дом - моя крепость» от 18 апреля 2014 г. рекомендовало Правительству РФ рассмотреть вопрос:

о проведении комплексного анализа действующего законодательства в сфере необходимой обороны и практики его применения и разработки и реализации по его итогам мер по совершенствованию законодательства, направленных на обеспечение дополнительных гарантий прав лицам, активно защищающим свои права или права других лиц от общественно опасных посягательств, совершаемых в жилище;

о принятии при необходимости иных мер, направленных на реализацию общественной инициативы «Мой дом - моя крепость!»1.

Практика свидетельствует, что экспертная рабочая группа никогда не принимает сугубо отрицательных решений по рассматриваемым общественным инициативам, даже если эти решения на практике именовались «отрицательными», отвергавшими концептуальную основу общественного предложения. И в «отрицательных» решениях экспертной группы содержатся определенные пожелания, адресованные различным институтам власти, вытекающие из общественного предложения.

Так, отвергая предложение об отмене Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 187-ФЗ, что являлось лейтмотивом общественной инициативы по отмене закона о произвольных блокировках интернет-ресурсов, экспертная рабочая группа одновременно в своем решении рекомендовала Государственной Думе Федерального Собрания РФ при совершенствовании нормативно-правового регулирования в сфере защиты авторских и смежных прав учитывать замечания, содержащиеся в общественной инициативе. Общественной палате РФ было рекомендовано рассмотреть в формате общественных слушаний вопрос о совершенствовании нормативно-правовых механизмов защиты прав правообладателей в сети Интернет[28].

Отклоняя инициативу «Об уголовной ответственности за незаконное обогащение чиновников и иных лиц, обязанных представлять сведения о своих доходах и расходах», как противоречащие в части в своих законодательных предложений Конституции РФ и основополагающим принципам правовой системы РФ, экспертная рабочая группы в своем решении от 25 февраля 2015 г. одновременно рекомендовала рабочей группе Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства по экспертному обеспечению развития антикоррупционных механизмов с привлечением заинтересованных членов Совета Федерации, депутатов Г осударственной Думы, Г енеральной прокуратуры РФ,

Общественной палаты РФЮ заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, общественных, научных и экспертных организаций провести анализ действующего нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции; подготовить предложения по комплексному совершенствованию законодательства и правительственной практики в сфере противодействия коррупции и нею др.[29].

В ряде случаев экспертная рабочая группа по существу не рассматривала общественную инициативу, собравшую необходимое большинство голосов, используя на портале РОИ формулировку «решение принято». Это касалось, например, инициативы «Запретить увеличение звука при рекламе на телевидении», в отношении которой экспертная рабочая группа ограничилась ссылкой на Федеральный закон от 4 ноября 2014 г. «О внесении изменений в статью 14 и 15 Федерального закона «О рекламе»[30]; инициативы «Сохранить номер мобильного телефона при переходе от одного оператора связи к другому», инициативы «Перечислять зарплату в банк,

выбранный сотрудником, а не работодателем», инициативы № 77Ф13810 «Ввести на пешеходных переходах диагональную разметку "зебры"»1.

Подобный формат применялся в отношении общественных инициатив, предложения которых получили практическую реализацию до завершения результатов голосования в виде, например, принятия федерального закона или иного нормативного правового акта. Так, предложение общественной инициативы № 54Ф397 «Разрешить изготавливать дубликаты

государственных регистрационных знаков в случае утери или кражи», голосование по которой завершилось 07 мая 2013 г., по мнению экспертной рабочей группы, получило решение в виде приказа Министерства внутренних дел «О порядке регистрации транспортных средств». К этому моменту предложения собрало всего 402 голоса интернет-пользователей.

Вряд ли подобную схему можно считать собственно решением экспертной группы. В подобных случаях экспертная рабочая группа для завершения процесса РОИ должна вынести экспертное заключение, обосновывающее непринятие ею решения по общественной инициативе.

Примечательно, что на практике экспертная рабочая группа федерального уровня давала ход и тем инициативам, которые хотя и не собрали 100 тыс. голосов, тем не менее, имели за собой весомую электоральную поддержку, что следует признать практикой положительной. Так, экспертная группа на своем заседании 15 апреля 2014 г. рекомендовала Экспертному совету при Правительстве РФ (А.Ф. Брагину) провести анализ общественных инициатив, набравших более 50 тыс. голосов в поддержку, и снятых с рассмотрения или подлежащих снятию с рассмотрения в соответствии с пунктом 18 Правил рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» и по его итогам представить к очередному заседанию рабочей группы предложения о мерах, направленных на возможную поддержку и реализацию указанных инициатив[31].

О степени реализации общественных инициатив судить сложно, поскольку обращения экспертной рабочей группы к органам государственной власти носили характер рекомендательных мер. Отдельные факты исполнения решений экспертной группы федерального уровня, тем не менее, имеются.

Так, своим письмом от 7 марта 2014 г. председателю Фонда информационной демократии руководитель экспертной рабочей группы федерального уровня направил для сведения копию Плана мероприятий по внедрению контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на 2014 г., утвержденный Председателем Правительства РФ 22 февраля 2014 г. (1007п- П13), который содержал меры по реализации общественной инициативы «Запрет чиновникам и сотрудникам компаний с государственным (муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью свыше 1.5 миллионов рублей»[32].