Общественное, публичное обсуждение нормативно-правовых проектов представляет собой процесс, при котором орган власти-разработчик размещает в открытом доступе сообщение об инициативе подготовки и принятия нормативно-правового акта, а на этапе готовности проекта акта - текст этого проекта с сопроводительными документами в целях сбора мнений и предложений об этой инициативе.

Общественное обсуждение проектов нормативно-правовых решений лежит в русле непосредственной демократии как выражения прямого волеизъявления населения по публично-значимым вопросам. В то же время, общественное обсуждение в любом его правовом выражении не порождает готового управленческого решения, в процессе своей реализации оно претерпевает сложную трансформацию с участием официально-публичных инстанций, преобразующую его в государственное или муниципальное решение. Это, скорее, демократия участия, направленная на вовлечение граждан в механизмы выработки и принятия публично-властных решений, их активное и осознанное соучастие в государственной политике. Как справедливо отмечает В.Н. Руденко, в современном мире наблюдаются наиболее интенсивное развитие не столько прямой демократии, сколько делиберативной и партисипаторной демократии, которые, не подменяя собой представительного правления, позволяют обеспечить функционирование представительных институтов власти в соответствии с интересами субъектов гражданского общества. Иными словами, доминирующими стратегиями вовлечения граждан в публично-властные отношения являются не стратегии принятия решений самими гражданами (прямая демократия), а стратегия выработки решений с участием граждан[1]. Смешанные институты демократии, - отмечается в науке, - когда граждане имеют некую решающую роль, но не на протяжении всего процесса принятия решения, а только на некоторых его стадиях, находятся «на стыке» демократии прямой и представительной, и именно за такими институтами будущее современной демократии[2].

Подобный формат народовластия получил в науке название партисипаторная демократия (демократия участия)[3], а также делиберативная демократия (демократия обсуждения)[4].

При этом общественные обсуждения не ограничиваются форматом открытого правительства, имеющим свои содержательные пределы, в рамках настоящего исследования рассматриваются только общественные обсуждения, использующие преимущественно технологические основы открытого правительства, в частности, информационно

телекоммуникационную сеть Интернет.

Общественное (публичное) обсуждение проектов нормативных правовых актов в формате открытого правительства следует также оценивать в контексте т.н. краудсорсинга (англ. crowdsourcing, crowd — «толпа» и sourcing — «использование ресурсов»), понимаемого как мобилизация ресурсов людей посредством информационных технологий с целью решения задач, стоящих перед бизнесом, государством и обществом в целом, как коллективный отбор оптимальных решений. Как справедливо отмечает М.М. Курячая, перед современной конституционно-правовой наукой стоит задача осмысления краудсорсинга как новой формы непосредственной демократии и определения гарантий, связанных с реализацией конституционных прав и свобод граждан в процессе краудсорсинга1.

Механизм краудсорсинга присудствовал, например, в Указе Президента РФ «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» от 9 февраля 2011 г., принятым в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов постановлялось, которым определялся круг субъектов общественного обсуждения законопроектов, вынесенных в соответствии с поручением Президента РФ федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке), на общественное обсуждение, обязанным размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение; обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту; по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту Российской Федерации доклад о результатах его обсуждения[5].

Очевидным недостатком этого акта являлось ограничение публичных обсуждений законопроектов лишь областью социально-экономического развития государства. На наш взгляд, режим публичных обсуждений (консультаций) должен охватывать всю сферу законотворческой и нормотворческой деятельности.

Кроме того, формат публичных обсуждений законопроектов в интересах краудсорсинга должен включать и коллективные субъекты - общественные, в том числе неправительственные, организации и другие общественные объединения, а также общественные палаты.

Другим актом, реализующим идеи краудсорсинга, следует назвать Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2012 г., которым были утверждены Правила проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов[6], определяющие порядок проведения общественного обсуждения с

использованием сети Интернет проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства РФ, поручениями Председателя Правительства Российской Федерации или заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, затрагивающих основные направления

государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации.

Согласно этому документу федеральный орган исполнительной власти в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства РФ вносит в установленном порядке в Правительство Российской Федерации законопроект, в отношении которого предусмотрено проведение общественного обсуждения, при этом к законопроекту прилагаются документы, содержащие информацию о привлекаемых при проведении общественного обсуждения экспертах из числа работников указанного федерального органа исполнительной власти и представителей организаций.

Департамент Правительства Российской Федерации, к сфере ведения которого относятся вопросы, регулируемые законопроектом (департаментисполнитель), в 2-дневный срок со дня поступления законопроекта в департамент-исполнитель направляет его в организацию, отобранную в соответствии с законодательством Российской Федерации с целью проведения общественного обсуждения (оператор), для организации проведения общественного обсуждения данного законопроекта.

Согласно этому постановлению общественное обсуждение законопроектов проводится однократно в срок, не превышающий 30 дней.

По результатам общественного обсуждения законопроекта оператор представляет в Правительство Российской Федерации отчет, включающий анализ поступивших в ходе общественного обсуждения замечаний и предложений.

Департамент-исполнитель проводит анализ Правил отчета и готовит предложения о представлении законопроекта в установленном порядке на рассмотрение Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности либо о его возвращении в соответствующий федеральный орган исполнительной власти на доработку с учетом замечаний и предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения.

Федеральный орган исполнительной власти повторно вносит доработанный законопроект в установленном порядке в Правительство Российской Федерации. При этом к законопроекту прилагается справка об учете замечаний и предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения (в случае отказа от их учета - с указанием причин принятия такого решения).

Законопроекты, не предусмотренные планом законопроектной деятельности Правительства РФ и разработанные в соответствии с поручениями Председателя Правительства или заместителей Председателя Правительства, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, представленные на рассмотрение Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности, могут быть вынесены по решению Комиссии на общественное обсуждение с использованием сети Интернет в порядке, предусмотренном Правилами.

Как можно видеть, это правительственное постановление опять-таки ограничивает публичные обсуждения сферой социально-экономической.

Однако его преимуществом является неопределенный состав участников обсуждения, который уже не ограничивается гражданами.

На практике публичное общественное обсуждение в формате краудсорсинга получили два законопроекта - «Об образовании в Российской Федерации» и «О полиции».

В отношении первого можно отметить, что во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 13 октября 2010 г. № Пр-3011 в период с 1 декабря 2010 г. по 1 февраля 2011 г. на сайте www.zakonoproekt2010.ru проводилось открытое обсуждение проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Для рассмотрения замечаний и предложений, поступивших в ходе обсуждения этого законопроекта, приказом Минобрнауки России от 28 октября 2010 г. № 1088 была создана специальная Комиссия для рассмотрения замечаний и предложений, поступивших в ходе обсуждения законопроекта.

Размещенные на сайте Министерства материалы законопроекта вызвали большой интерес, как у профессионального сообщества, так и у граждан, которые представили значительное число замечаний и предложений к тексту. Большое количество предложений поступило также по результатам парламентских слушаний в Государственной Думе и Совете

Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - 13 октября и 23 сентября 2010 г. соответственно, научно-практической конференции «Современные подходы к формированию законодательных основ образования», проведенной Российским союзом ректоров 5 октября 2010 г., общественных слушаний по проекту этого закона в Общественной палате Российской Федерации - 19 и 26 октября 2010 года.

На основе поступивших замечаний и предложений законопроект был доработан и 1 декабря 2010 г. размещен для повторного обсуждения на сайте www.zakonoproekt2010.ru., которое завершилось 1 февраля 2011 года. К этому моменту на сайт поступило 10 912 комментариев к проекту федерального закона.

Одновременно с обсуждением проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в сети Интернет было также организовано обсуждение этого законопроекта органами государственной власти субъектов Российской Федерации и региональными общественными организациями. В Минобрнауки России поступили замечания и предложения более чем от 40 субъектов Российской Федерации.

По предложению Комиссии для рассмотрения замечаний и предложений, поступивших в ходе обсуждения

законопроекта, Министерством образования и науки России совместно с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах были организованы совещания по обсуждению проекта федерального закона с органами регионов, входящих в состав соответствующих федеральных округов, органами местного самоуправления, образовательными учреждениями разного уровня и профсоюзами. Большинство участников этих совещаний высказалось в пользу необходимости доработки и последующего принятия нового базового федерального закона об образовании.

По результатам общественного обсуждения законопроекта Комиссия предложила в срок до 30 июня 2011 г. доработать законопроект с учетом полученных замечаний и предложений, а также изложенных рекомендаций Комиссии, обратив при этом внимание на необходимость проработки формулировок законопроекта и используемых в нем терминов в части их точности и определенности, а также соответствие положений проекта федерального закона существующим социально-экономическим условиям; представить законопроект на рассмотрение образовательного сообщества и направить его осенью 2011 года на рассмотрение в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, субъекты Российской Федерации, профсоюзы и объединения работодателей; инициировать широкую кампанию по информированию населения о принятых решениях[7].

О значении публичных обсуждений говорил В.В. Путин в 2012 г. в статье в газете «Коммерсант», отмечая, что растущее количество информации о политике должно перейти в качество политического участия, гражданского самоуправления и контроля. Прежде всего, это - общегражданское обсуждение законопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценка действующих законов и эффективности их применения. Граждане, профессиональные, общественные объединения должны иметь возможность заранее «тестировать» все государственные документы.

По словам В.В. Путина, «уже сейчас» в России используется практика размещения проектов законов в интернете, при которой каждый может направить свое предложение или поправку, учитываемые в финальной версии законопроекта. «Такой механизм коллективного отбора оптимальных решений или, как называют его эксперты, краудсорсинг, - должен стать нормой на всех уровнях»[8].

В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию России 12 декабря 2013 г. Президент отметил, что современной России необходима широкая общественная дискуссия, причём с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение. «Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое «нулевое», чтение с участием НКО, других институтов гражданского общества»[9].

7 мая 2012 г. был принят Указ Президента РФ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[10], которым Правительству Российской Федерации поручалось до 1 сентября 2012 г. сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, предполагающую

- создание единого ресурса в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения;

- использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет;

- предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций; обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти - разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет (пп. «а» п. 2).

В развитие этого Указа было принято Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения», которым были утверждены Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения1 (далее - Правила).

Согласно Правилам федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, или федеральный орган исполнительной власти, которому поручена подготовка проекта нормативного правового акта (разработчик), осуществляет размещение на официальном сайте в информационно - телекоммуникационной сети «Интернет», созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (официальный сайт)2:

а) уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта (далее - уведомление);

проекта нормативного правового акта;

в) информации о сроках общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта;

информации о результатах общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта;

д) информации о результатах рассмотрения проекта нормативного правового акта.

Срок общественного обсуждения уведомления и (или) проекта нормативного правового акта определяется разработчиком и не может составлять менее 15 календарных дней со дня размещения на официальном сайте уведомления или проекта нормативного правового акта. [11] [12]

Общественному обсуждению также подлежат проекты новых государственных программ Российской Федерации и новых федеральных целевых программ, общий срок которого не может составлять менее 60 календарных дней.

Следует заметить, что общественному обсуждению подвергаются далеко не все проекты нормативных правовых актов федерального уровня, при этом некоторые из установленных Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 ограничений представляются явно избыточными. Можно понять исключение из режима публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, сведения конфиденциального характера или проекты технических регламентов, но выглядит неоправданным исключение из формата публичных дискуссий проектов актов, регламентирующих вопросы государственной границы Российской Федерации, заключения, прекращения, приостановления действия, ратификации, денонсации международных договоров Российской Федерации, которые ни к секретным, ни к техническим не относятся.

Ограничения охватывают значительный массив нормотворческих проектов, что сильно суживает пределы этого института.

Нельзя не заметить, что за рамками института публичных обсуждений оказываются проекты актов главы государства, хотя многие из них носят нормативный правовой характер. Если публичному обсуждению подвергаются федеральные законы, то оказывается непонятным, почему из него исключены акты Президента РФ, основывающиеся на законах. Во всяком случает, на практике президентские указы не подвергаются режиму публичных обсуждений.

Нам представляется, что пределы публичных обсуждений можно было бы расширить за счет законопроектов, направляемых Государственной Думой в Правительство РФ для получения правительственных заключений.

Представляется также, что в предмет публичных обсуждений следует включить концепции, утверждаемые актами Правительства РФ, которые не относятся в полной мере к нормативным правовым актам.

Несмотря на наличие нормативно-правовой базы, рассматриваемый нами институт пока не получил надлежащей реализации, степень публичной обсуждаемости законодательных и иных нормативных проектов остается низкой. Так, по свидетельству практики публичное обсуждение проектов в среднем собирает 0,97 участников в расчете на 1 акт. По проектам 27% ведомств нет ни одного участника, еще у 50% - менее одного участника. На проекты 47% актов не поступает ни одного отзыва на обеих стадиях обсуждения[13].

Как заметил в отношении этого института Министр по вопросам открытого правительства М.А. Абызов, «в целом механизм заработал, но большой динамики общественных обсуждений нет»[14].

Отсутствует публичное планирование нормотворческой деятельности, не предусмотрено рассмотрение альтернативных вариантов на ранней стадии нормотворческого процесса.

Сам процесс публичного обсуждения проходит с технологическими нарушениям, типичными из которых являются: отсутствие пояснительной записки к нормативным правовым актам; отступление от процессуальной формы составления отчета; нерегулярность размещения ведомствами требуемых документов.

Отмеченные выше проблемы во многом объясняются огромным массивом принимаемых нормативных правовых актов, из которых на Едином портале для публичного обсуждения www.regulation.gov.ru ежегодно размещается порядка 5000 актов, большинство из которых носит преимущественно технический характер.

Видимо, необходимо определить критерии общественной значимости нормативных правовых актов с целью наиболее эффективного использования ресурса общественных обсуждений, которыми могли бы служить такие, например, показатели, как

значительная сумма предполагаемых расходов; степень воздействия на конституционные права граждан;

риск неблагоприятного воздействия на окружающую среду.

Существует необходимость разделения общественно значимых и

«технических» нормативных правовых актов, с тем, чтобы первые проходили более качественное обсуждение, например, посредством выделения на сайте www.regulation.gov.ru специальной рубрики для обсуждения значимых проектов, в число которых следует, как минимум, включить проекты, разрабатываемые во исполнение поручений Президента РФ, Председатели Правительства РФ и его заместителей.

Технологии общественных обсуждений требуют формирования единого акта, закрепляющего общие принципы и правила их проведения, которым мог бы выступить федеральный закон «О публичных обсуждениях в Российской Федерации».

В контексте исследуемой темы следует оценивать и институт публичной оценки регулирующего воздействия (ОРВ) проектов нормативных правовых актов, целью которой являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению.

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов представляет собой набор процедур, важнейшей из которых является режим публичных консультаций с использованием сети Интернет, позволяющий разработчику нормативного правового акта в процессе его подготовки рассмотреть максимально широкий спектр возможных регулятивных мер, оценить затраты и выгоды как адресата регулирования (предпринимателей, граждан), так и бюджетов всех уровней, предложить наиболее эффективное решение, а также оценить его возможные последствия. Центральным элементом процедуры ОРВ является проведение публичных консультаций по концепции и содержанию проектов, позволяющий вынести процесс проектирования решения за ведомственные пределы и создать эффективную площадку для обсуждений проектов нормативных актов.

Формат ОРВ способствует выявлению в ходе его реализации выгод и издержек адресатов регулирования посредством проведения системной оценки экономических и социальных последствий принятия акта. Главным бенефициаром института ОРВ становятся сами разработчики нормативных актов, поскольку процедура оценки позволяет им вырабатывать наиболее эффективные и востребованные решения.

Развитие института оценки регулирующего воздействия правовых актов основывается на общепризнанных принципах прозрачности процедур, широкого и свободного доступа к участию в них любых заинтересованных лиц, необходимости анализа всех возможных выгод и издержек адресатов регулирования, оценки внешних эффектов и рисков, возникающих при принятии нормативного правового акта.

Оценка регулирующего воздействия нормативно-правовых актов не является российским изобретением: оценка регулирующего воздействия, известная в мире как Regulatory Impact Analysis или Regulatory Impact Assessment (RIA), введенная в практику западноевропейских стран с 70-х годов XX века, проводится с целью определения и количественной оценки эффектов предлагаемого регулирования до принятия регулятивного решения.

Введение института оценки регулирующего воздействия в правотворческую практику Российской Федерации было осуществлено

Министерством экономического развития России еще в середине 2010 г. На заседании Правительства РФ 13 июля 2012 г. отмечалось, что в России процедура ОРВ стала неотъемлемым этапом процесса подготовки и принятия нормативно-правовых актов. По словам Председателя Правительства Д.А. Медведева, за два года действия режима оценки регулирующего воздействия актов из 1100 проектов нормативно-правовых актов по 387 (более трети) были даны отрицательные заключения, то есть эти нормативно-правовые акты реально в явном или скрытом виде содержали в себе новые административные барьеры и тем самым вели к ухудшению предпринимательского климата. Подавляющее большинство проектов актов, получивших отрицательные оценки, были впоследствии доработаны либо работа по ним была приостановлена. В течение 2011 года стремительно росло число проектов нормативных актов, направляемых в Минэкономразвития России на оценку регулирующего воздействия. Как отметил глава Правительства, если в начале 2011 года на оценку ежемесячно направлялось 20-30 документов, то к концу года эта цифра достигла 120 и сейчас держится на уровне 110-130 проектов актов в месяц[15].

В интервью газете «Коммерсант» В.В. Путин отметил, что в 2011 г. «в рамках "оценки регулирующего воздействия", которая осуществляется совместно с предпринимательским сообществом, еще на предварительной стадии разработки был отклонен фактически каждый второй проект нормативного акта как ухудшающий условия развития экономики России»[16].

Новый этап развития института оценки регулирующего воздействия был положен Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», которым федеральному Правительству поручалось до 1 января 2013 г. обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, в том числе:

установить требования к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства; установить обязательный для федеральных органов исполнительной власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов;

установить сроки проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, включая публичные консультации и подготовку заключений, достаточные для обеспечения полноты и объективности такой оценки;

обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации - с 2014 года, органов местного самоуправления - с 2015 года;

представить в установленном порядке предложения по проведению оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, в предусмотренные для проведения такой оценки сроки (пп. «д» п. 2).

Положения этого Указа в части оценки регулирующего воздействия основывались на результатах совместного заседания консультативного совета по ОРВ при Минэкономразвития России и экспертов «Открытого Правительства», в ходе которого была сформулирована позиция о проведении процедуры ОРВ на ранней стадии разработки нормативноправовых проектов.

В развитие президентского Указа 17 декабря 2012 г. было принято Постановление Правительства РФ «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений совета евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации», утвердившее Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений совета евразийской экономической комиссии[17] (далее - Правила).

Согласно Правилам оценка регулирующего воздействия проектов актов проводится федеральным органом исполнительной власти после принятия решения о подготовке проекта акта:

на основании и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;

во исполнение поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, содержащих прямое указание на необходимость подготовки проекта акта;

по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Оценка регулирующего воздействия проектов актов проводится с учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном разработчиком проекте акта, которая делится на высокую, среднюю и низкую.

Процедура проведения оценки регулирующего воздействия состоит из таких этапов, как

размещение уведомления о подготовке проекта акта (далее - уведомление);

разработка проекта акта, составление сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) и их публичное обсуждение;

подготовка заключения Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия (далее - заключение).

Разработчик после принятия решения о подготовке проекта акта размещает уведомление на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (официальный сайт).

Разработчик обязан рассмотреть все предложения, поступившие в установленный срок в связи с размещением уведомления, составить сводку предложений не позднее 30 дней со дня окончания установленного срока. По результатам рассмотрения предложений, поступивших в связи с размещением уведомления, разработчик может принять мотивированное решение об отказе в подготовке проекта акта, разработка которого осуществлялась по инициативе федерального органа исполнительной власти.

В случае принятия решения о разработке проекта акта разработчик подготавливает текст проекта акта и сводный отчет, который должен содержать определенные сведения, в частности, степень регулирующего воздействия проекта акта; описание проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, оценка негативных эффектов, возникающих в связи с наличием рассматриваемой проблемы; анализ международного опыта в соответствующих сферах деятельности; цели предлагаемого регулирования и их соответствие принципам правового регулирования, программным документам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и др.

В целях организации публичного обсуждения разработчик размещает на официальном сайте проект акта и сводный отчет, проводит публичные консультации, при этом разработчик обязан рассмотреть все предложения, поступившие в установленный срок в связи с проведением публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, и составить сводку предложений с указанием сведений об их учете или причинах отклонения, которая подписывается руководителем структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, ответственного за подготовку проекта акта.

По результатам публичного обсуждения разработчик дорабатывает проект акта и сводный отчет, в который включаются: сведения о проведении публичного обсуждения проекта акта, сроках его проведения, федеральных органах исполнительной власти и представителях предпринимательского сообщества, извещенных о проведении публичных консультаций, а также о лицах, представивших предложения, и рассмотревших их структурных подразделениях разработчика; сводка предложений.

Сводный отчет подлежит размещению разработчиком на официальном сайте одновременно с направлением проекта акта в Министерство экономического развития РФ для подготовки заключения.

В заключении Министерства делаются выводы о соблюдении федеральным органом исполнительной власти порядка проведения оценки регулирующего воздействия, о наличии либо отсутствии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы

Российской Федерации, о наличии либо отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

В случае если в заключении сделан вывод о том, что федеральным органом исполнительной власти при подготовке проекта акта не соблюден порядок проведения оценки регулирующего воздействия, разработчик дорабатывает проект акта, после чего повторно направляет проект акта в Министерство экономического развития Российской Федерации для подготовки заключения.

Заключение подлежит размещению Министерством экономического развития на официальном сайте не позднее 3 рабочих дней со дня его подготовки.

Согласно Правилам оценка регулирующего воздействия не применяется в отношении проектов актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, а также проектов актов, устанавливающих требования и нормы в области использования атомной энергии и обеспечения радиационной безопасности.

К достижениям развития института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в России можно отнести:

расширение предметной области оценки;

закрепление модели ОРВ, при которой федеральные органы исполнительной власти - разработчики проектов нормативных правовых актов в предметной области ОРВ сами осуществляют проведение оценки;

запуск официального сайта для проведения процедур ОРВ проектов нормативных правовых актов, позволяющий представителям профессиональных сообществ и потенциальным адресатам правового регулирования высказать свое мнение по проектам регулятивных решений;

запуск механизма экспертизы действующих нормативных правовых актов ведомств на предмет наличия в них избыточных требований и ограничений при осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности (по итогам экспертизы Минэкономразвития России может инициировать отмену или изменение рассмотрения актов или их отдельных положений).

Институт оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в России можно считать вполне действующим: по нашим данным с момента его введения Минэкономразвития России было подготовлено свыше 2,3 тысячи заключений.

Институт ОРВ активно внедряется в регионах России. Некоторые субъекты Российской Федерации по собственной инициативе проводят ОРВ региональных проектов. В пилотном режиме ОРВ внедрили Вологодская область, Ульяновская область, Республика Башкортостан и ряд других субъектов РФ. Для успешной реализации этого института на региональном уровне Миэкономразвития России, очевидно, следует разработать методические рекомендации по проведению региональной ОРВ, а также разработать проект типового интернет-портала для организации публичной консультации в субъектах Российской Федерации в соответствии с принятыми на федеральном уровне стандартами с тем, чтобы оценка регулирующего воздействия нормативных правовых актов регионального уровня стала обязательной в субъектах Федерации.

Институт ОРВ в субъектах Федерации, в том числе на муниципальном уровне, получил нормативное подтверждение в дополнениях от 2 июля 2013 г. к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которым проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Несмотря на положительный потенциал института оценки регулирующего воздействия нормативных правовых проектов в Российской Федерации, способствующего участию широкого спектра адресатов проектов нормативных правовых актов в их обсуждении, повышающему качество и эффективность принимаемых исполнительными органами государственной власти решений, с учетом мотивации тех, на кого эти решения рассчитаны, реализацию этого института в России пока нельзя признать полноценной.

По-прежнему не реализовано требование Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в части необходимости оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Государственной Думе, видимо, следует внести соответствующие коррективы в свой Регламент, позволяющие использовать институт ОРВ в отношении законопроектов, подготовленных ко второму чтению, имея в виду, что ко второму чтению законопроекты существенно изменяются.

Серьезным недостатком этого института, на наш взгляд, является также ограниченность его предмета, охватывающего лишь экономическую деятельность. За пределами ОРВ, таким образом, остается масса нормативноправовых актов в иных социальных сферах, также требующих оценки регулирующего воздействия с использованием публичного формата.

Ощутимым недостатком оценки регулирующего воздействия являлось то, что такой оценке нормативные правовые акты подвергались только на стадии их подготовки, но не реализации, что не позволяло оценить эффективность общественной экспертизы, проведённой на этапе нормотворчества. Этот недостаток был преодолен принятием Правительством РФ Постановления от 30 января 2015 г. «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»[18], согласно которому оценка фактического воздействия нормативных правовых актов проводится в целях анализа достижения целей регулирования, заявленных в сводном отчете о результатах проведения оценки их регулирующего воздействия (при наличии), определения и оценки фактических положительных и отрицательных последствий принятия нормативных правовых актов, а также выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и иной экономической деятельности или приводящих к возникновению необоснованных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Оценка фактического воздействия нормативных правовых актов проводится в отношении актов, при разработке проектов которых проводилась оценка регулирующего воздействия, а также в отношении иных нормативных правовых актов по решению Президента Российской

Федерации, Правительства Российской Федерации или Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Процедура проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов в целом аналогична процессуальному формату оценки регулирующего воздействия их проектов.

Важным элементом системы публичных обсуждений

законодательных и иных нормативно-правовых проектов выступает институт общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, обеспечивающий общественный контроль и публичное участие в исполнительно-распорядительной деятельности[19].

Принадлежность общественных советов к механизму открытого правительства вполне подтверждается официальным порталом открытого правительства, содержащим раздел «общественные советы». Не случайно на заседании Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства 29 мая 2014 г. № 4 было принято решение создать Рабочую группу комиссии по координации деятельности открытого правительства по развитию системы общественных советов при федеральных органах исполнительной власти[20].

Новый этап деятельности общественных советов был положен Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[21], которым Правительству РФ поручалось до 1 сентября 2012 г. представить в установленном порядке предложения по разработке новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации, предусматривающие:

- отказ от формирования таких советов органами государственной власти Российской Федерации самостоятельно и обязательное участие общественных палат в их формировании; обязательное участие в деятельности общественных советов независимых от органов государственной власти Российской Федерации экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций (пп. «л» п. 2);

- до 1 сентября 2012 г. определить состав нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти (пп. «м» п. 2).

В реализацию этих положений Постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. был утвержден перечень нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов этих органов[22].

В состав таких актов включаются:

Нормативные правовые акты, которые включены в план

законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на очередной год.

Нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти на основании решений экспертной рабочей группы федерального уровня по результатам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».

Нормативные правовые акты, которыми устанавливаются публичные нормативные обязательства, определяются размеры публичных нормативных обязательств и (или) устанавливается порядок их индексации, а также порядок исполнения публичных нормативных обязательств.

Государственные программы Российской Федерации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти

Федеральные целевые программы, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.

Нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, предварительное обсуждение которых на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти предусмотрено решением Правительства Российской Федерации.

В перечень документов, требующих предварительного обсуждения общественных советов, следует, наш взгляд, включить концепции и государственные программы, принимаемые федеральными органами исполнительной власти и играющие значимую роль в правоприменительной практике.

Примечательно, что режим участия общественных советов в публичном обсуждении проектов государственных решений тематически привязан к институту российской общественной инициативы, что обеспечивает согласованность институтов открытого правительства.

Во исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 под эгидой Открытого правительства произошла «перезагрузка» общественных советов при министерствах и ведомства в направлении повышения их открытости и автономности, в том числе их переформирование, основанное на усилении общественного элемента в их составе. С целью методологического сопровождения процесса Экспертный совет при Правительстве РФ и Общественная палата РФ создали рабочую группу по выработке единых стандартов формирования и координации деятельности общественных советов, которая разработала примерное положение об общественном совете, а также провела ревизию уже существующих общественных советов и их положений[23] [24] [25].

Протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 29 мая 2014 г.2 был утвержден Стандарт деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (типовое положение), который к полномочиям общественных советов относит утверждение результатов общественных обсуждений решений и отчетов федеральных органов исполнительной власти по итогам общественной экспертизы нормативных правовых актов.

На согласование в Правительственную комиссию по координации деятельности открытого правительства были представлены проекты новых положений об общественных советах при федеральных органах исполнительной власти, подвергнутых оценке Экспертным советом при Правительством РФ3.

Реализации этой идеи вполне соответствует новый формат общественного совета, включающий представителей институтов гражданского общества. Состав общественного совета теперь формируется с учетом представительства профессиональных объединений и иных социальных групп, осуществляющих свою деятельность в сфере полномочий данного федерального органа исполнительной власти по следующим нормам: 1/2 кандидатов от количественного состава общественного совета выдвигается некоммерческими организациями; 1/6 - Экспертным советом при Правительстве Российской Федерации; 1/6 - Общественной палатой Российской Федерации; 1/6 выдвигается по результатам открытого голосования с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».

Согласно Стандарту членами общественного совета не могут быть лица, замещающие государственные должности, либо назначаемые на свою должность руководителем федерального органа исполнительной власти, при котором действует Общественный совет.

Разумеется, состав общественных советов становится менее бюрократичным, в то же время, как нам представляется, в состав общественных советов следует включить представителей регионов, что обеспечит учет в общественной экспертизе проектов нормативных правовых актов региональных интересов и потребностей. Такие представители могли бы кооптироваться в состав общественных советов федеральных органов общественными объединениями регионального уровня.

Заметим в этой связи, что общественный совет Министерства здравоохранения РФ на треть состоит из представителей именно региональных общественных организаций.

Общественные советы должны стать обязательным элементом ведомственной проектной деятельности, поэтому мы предлагаем законодательно закрепить обязательное создание общественного совета в каждом федеральном органе исполнительной власти. Недопустима ситуация, когда отдельные федеральные министерства и ведомства уклонялись от формирования общественных советов (Росимущество, Росрезерв).

Что касается общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, то, учитывая их массив, доходящий в отдельных ведомствах до двух тысяч актов в год, большинство из которых носит технический характер, а также необходимость их квалифицированной оценки, мы бы предложили отнести к ведению общественных советов обсуждение не всех, а наиболее значимых проектов, например, касающихся актов с высокой степенью регулирующего воздействия, то есть проектов, содержащих положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к возникновению ранее не предусмотренных законодательством расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обсуждения в общественных советах значимых нормативных правовых актов могла бы инициировать Общественная палата РФ, по образу которой общественные советы функционируют.

На наш взгляд, существует необходимость принятия единого Стандарта проведения публичных консультаций по линии общественных советов по разрабатываемым нормативно-правовым актам.

Исследование данной темы позволяет сформулировать тот вывод, что общественное (публичное) обсуждение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в формате открытого правительства относится к демократии т.н. совещательной или консультативной, предполагающей общественную оценку публичных действий на предмет их эффективности, соответствия конституционным и законодательным предписаниям, учитываемую государственными и муниципальными органами при принятии своих решений.

С.А. Авакьян справедливо выделяет каналы императивного участия в осуществлении гражданами (народом, населением) публичной власти - референдум, выборы, собрания, сходы граждан, и совещательнорекомендательное, т. е консультативное участие - оказание помощи органам публичной власти общественным обсуждением проектов решений постоянно действующих органов публичной власти, выдвижение (внесение своих инициатив, выполнение функций общественного контроля в отношении органов публичной власти и членов этих органов1. Как отмечается в литературе, консультативная функция форм непосредственной народовластия - выявление, сопоставление воли народа и формируемого им

Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 11.С. 21.

органа власти (должностного лица), осуществляется посредством митингов, шествий, демонстраций, пикетирования, публичных слушаний, опросов граждан, обсуждений1.

Общественное (публичное) обсуждение нормативно-правовых и иных проектов государственных и муниципальных решений относится к современным, инновационным формам народовластия, имеющим прочную перспективу и позитивную динамику развития, органично дополняющим его традиционные институты.

[1] См.: Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург. УрО РАН, 2003. С 78. 476 с.

[2] Ларина, Н. В. Общественные обсуждения: истоки и предпосылки развития в российском демократическом обществе // Конституционное и муниципальное право. - 2015. С. 34.

[3] Руденко В.Н. Указ. соч. . С. 112.

[4] Бусова Н.А. Делиберативная модель демократии и политика интересов // Вопросы философии. 2002. № 5. С. 51.

Курячая М.М. Технология краудсорсинга в юридической практике // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 37.

[5] Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 939.

[6] Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 10. Ст. 1247.

См.: Доклад об итогах общественного обсуждения проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // http://zakonoproekt2012.ru/#item/38.

[8] Путин В. Демократия и качество власти // Коммерсант. 2012. № 20.

[9] http://www.kremlin.ru/transcripts/19825.

[10] Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

[11] Собрание законодательства РФ. 2012. № 36. Ст. 4902.

[12] Таким сайтом выступает сайт regulation.gov.ru.

Документы, определяющие процедуры публичных обсуждений (консультаций) в России // http://regulation.gov.ru/.

[14] http://open.gov.ru/events/5510630/.

[15] http://open.gov.ru/search/.

[16] Путин В. Демократия и качество власти // Коммерсант. 2012. № 20.

[17] Собрание законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7491.

[18] Собрание законодательства РФ. 2015. № 6. Ст. 965.

[19] См.: Нестеров А.В. Об общественном контроле и открытом государственном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 3; Шерстобаев О.Н. Общественный контроль в системе государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4.

[20] http://open.gov.ru/.

[21] Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

[22] Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 37. Ст. 4997.

[23] http://open.gov.ru/os/news/5510884/.

[24] http://open.gov.ru/events/5510381/.

[25] http://большоеправительство.