Под «недисциплинированным поведением» на борту воздушного судна обычно понимаются такие нарушения, как курение и незаконное употребление наркотических веществ, словесное оскорбление и физическое нападение на пассажиров или членов экипажа, высказывание угроз419.

Количество указанных инцидентов на международных рейсах стало увеличиваться еще в конце прошлого столетия. Объясняют это явление тем, что с начала 1990-х годов стали происходить определенные изменения в организации воздушного транспорта. В частности, существенно возросло количество пассажирских рейсов, выполняемых гражданскими воздушными судами, с одной стороны, и увеличилась доступность воздушного транспорта (в том числе, благодаря появлению так называемых «лоукостеров» - бюджетных авиакомпаний), с другой420. Это привело к значительному увеличению количества перевозимых воздушным транспортом пассажиров, что позволило удовлетворить возросший спрос на авиаперевозки, но также привело к росту количества случаев недисциплинированного поведения на борту воздушных судов. Несмотря на то, что данные деяния сами по себе могут обладать невысокой степенью общественной опасности и не всегда влияют на безопасность воздушного судна и находящихся на его борту лиц и имущества, они причиняют значительные неудобства лицам, находящимся на борту воздушного судна, и могут, в конечном итоге, привести к трагическим последствиям в виде авиационного происшествия. Распространенность таких актов во всем мире и безнаказанность недисциплинированных пассажиров свидетельствует о недостаточном обеспечении общественного порядка на борту воздушного судна в полете.

По данным ИАТА, за истекшие 6-8 лет более чем в 6 раз421 возросло количество преступлений и проступков, совершаемых пассажирами на борту воздушных судов. В ходе опроса, проведенного ИАТА в марте-апреле 2013 г. среди 53 авиакомпаний, осуществляющих деятельность в различных

419 Views of the International Air Transport Association (IATA) on Some Practical Aspects of the Issue of Unruly Passengers. Документ ИКАО LC/35-WP/2-3. - С. 2.

420 Доклад Специального подкомитета Юридического комитета по модернизации Токийской конвенции, включая проблему недисциплинированных пассажиров (Монреаль, 22-25 мая 2012 г.). Документ ИКАО LC/SC- MOT. - С. А4-3.

421 Views of the International Air Transport Association (IATA) on Some Practical Aspects of the Issue of Unruly Passengers. Документ ИКАО LC/35-WP/2-3. - P. А-1.

государствах, все респондента указали, что в течение 2012-2013 годов на их рейсах имели место один и более случаев недисциплинированного поведения пассажиров, более 40% авиакомпаний отметили, что таких случаев было более 100[1] [2]. За период 2007-2015 годы в ИАТА поступило более 49 тысяч отчетов о фактах недисциплинированного поведения на борту, причем количество отчетов, поданных в 2015 г., возросло более, чем в 30 раз по сравнению с показателями 2007 г.; 53% членов ИАТА отметили, что за истекшие 5 лет недисциплинированных пассажиров стало больше. В 2015 г. в среднем 1 случай недисциплинированного поведения приходился на 1 205 полетов; за 12 месяцев 2016 г. 40% авиакомпаний были вынуждены изменять маршруты следования рейсов в связи с совершением пассажирами неправомерных деяний на борту

423

возду н х судов .

Статистика российских правоохранительных органов и авиакомпаний также свидетельствует об актуальности проблемы недисциплинированного поведения пассажиров, в то время как действующее российское законодательство неэффективно для ее решения. За период 2010-2015 годы включительно средний коэффициент (на 100 тысяч пассажиров)

правонарушений, совершенных на борту воздушных судов, находящихся в полете, составляет 1,87, совершенных до взлета - 3,45. Только за период 2014 - девять месяцев 2016 г. произошло 15 вынужденных посадок воздушных судов из-за агрессивного поведения пассажиров. За истекший период 2016 г. 1180 пассажиров не допущены к перевозке, органами внутренних дел на воздушном транспорте привлечено к административной ответственности 1164 человека, к уголовной - 116 человек, 459 пассажиров было снято с воздушных судов. Большинство правонарушений на борту совершается в состоянии алкогольного опьянения, на чартерных «курортных» и длительных рейсах. При этом значительная часть нарушителей (свыше 35%) не понесла какой-либо ответственности424. Известно также о случаях отказов правоохранительных органов иностранных государств, где воздушное судно с правонарушителем на борту совершает посадку, в производстве необходимых процессуальных действий и привлечении его к ответственности либо передаче Российской Федерации.

Некоторая работа по модернизации действующего правового регулирования в контексте проблемы недисциплинированного поведения авиапассажиров была проведена в рамках ИКАО еще в 1990-х годах. В результате в 2001 г. была принята Резолюция A33-4 «Принятие национального законодательства в отношении некоторых правонарушений, совершаемых на борту гражданских воздушных судов (недисциплинированные / нарушающие порядок пассажиры)» с изложением типового законодательства. Во

исполнение этой резолюции был подготовлен инструктивный материал по юридическим аспектам проблемы недисциплинированных (нарушающих порядок) пассажиров в виде опубликованного в 2002 г. документа под названием «Инструктивный материал по юридическим аспектам проблемы недисциплинированных / нарушающих порядок пассажиров»426 («Циркуляр 288 ИКАО»). Однако к концу 2000-х годов, когда значительно увеличилось количество инцидентов, связанных с недисциплинированными пассажирами427, выяснилось, что большинство государств-членов ИКАО так и не претворили в жизнь Циркуляр 288 ИКАО . Стало очевидно, что изменения в действующее правовое регулирование необходимо вносить на уровне международного договора, а не документов ИКАО. [3] [4] [5] [6] [7]

Поскольку случаи недисциплинированного поведения авиапассакиров подпадают под действие Токийской конвенции 1963 г. (п. 1 ст. 1), юристы обратили внимание, в первую очередь, на этот документ. Думается, что Токийская конвенция 1963 г. была выбрана еще и потому, что в ней урегулированы вопросы пресечения противоправных деяний, что в контексте нарушения правил поведения на борту воздушного судна, имеет, возможно, первостепенное значение.

В течение 2011-2014 годов в рамках ИКАО была проведена работа по выявлению и анализу недостатков Токийской конвенции 1963 г.,

завершившаяся принятием на Международной конференции по воздушному праву, проходившей под эгидой ИКАО в Монреале с 26 марта по 4 апреля 2014 г. («Монреальская конференция 2014 г.»), Протокола, изменяющего Конвенцию о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (Монреаль, 4 апреля 2014 г.)[8] [9] («Монреальский протокол 2014 г.», «Протокол 2014 г.»). Указанный Протокол вступит в силу после его ратификации (принятии и утверждении) 22 государствами (п. 1 ст. XVIII). По состоянию на 1 января 2017 г. Монреальский протокол 2014 г. ратифицирован 8

430

государства и .

В Докладе, подготовленном А. Пьера для обсуждения в рамках Специального подкомитета Юридического комитета ИКАО по модернизации Токийской конвенции, включая проблему недисциплинированных пассажиров («Доклад»), положения Токийской конвенции 1963 г. о юрисдикции государств были названы в качестве одного из главных ее «слабых мест»[10]. При этом одним из основных недостатков в контексте указанной проблемы стало отсутствие в Токийской конвенции 1963 г. правила о юрисдикции государства посадки воздушного судна.

Правовая неопределенность, существующая в национальном законодательстве и вызванная, в том числе, отсутствием в Токийской конвенции 1963 г. указания на конкретные составы деяний, в отношении которых распространяется ее действие, также осложняет противодействие правонарушениям, совершаемым на борту воздушного судна. Представители ИАТА во время обсуждений в Юридическом комитете указали, что «компетентные органы государства посадки в некоторых случаях отказывались принимать меры против переданных им пассажиров на том основании, что акты, в отношении которых подавалась жалоба, не являлись каким-либо преступлением в пределах их юрисдикции» . Кроме этого, участники Рабочей группы по юрисдикции Юридического комитета («Рабочая группа по юрисдикции») в ходе Монреальской конференции 2014 г. отметили, что пассажиры могут оказаться «лишены возможности обоснованно предвидеть, под действие каких уголовных законов они будут подпадать, особенно в тех случаях, когда неожиданно совершается посадка по причине изменения маршрута» . В связи с этим было предложено включить в текст Токийской конвенции 1963 г. перечень деяний, составляющих ее предмет.

Отдельные аспекты пресечения нарушений на борту предусмотрены в гл. III Токийской конвенции 1963 г., где речь идет о полномочиях командира воздушного судна (КВС) по применению «разумных мер, включая ограничительные меры, которые необходимы для:

обеспечения безопасности воздушного судна либо находящихся в нем лиц или имущества; или

поддержания должного порядка и дисциплины на борту; или

предоставления [КВС] возможности передать такое лицо компетентным органам или высадить его...» (п. 1 ст. 6).

432 Там же. - С. 2-5.

433 Международная конференция по воздушному праву (Монреаль, 26 марта-04 апреля 2014 г.). Доклад Рабочей группы по юрисдикции. Документ ИКАО DCTC Flimsy No. 2. 31/3/14. Revised 1/4/14. - C. 1.

Применение данных мер является правом, но не обязанностью КВС, который может также привлекать себе в помощь членов экипажа и пассажиров (п. 2 ст. 6).

Среди юристов возникли разногласия относительно обоснованности и правомерности предоставления таких широких полномочий КВС. А.Н. Брылов отметил, что КВС предоставлены неоправданно широкие права[11]. В.И. Рыжий, не согласившись с А.Н. Брыловым, указал, что «превентивные меры, применяемые на борту воздушного судна, находящегося в полете, полностью подпадают под понятия «крайней необходимости» или «необходимой обороны»»[12] [13] [14]. Представляется, что, поскольку любые действия по пресечению противоправного деяния и задержанию нарушителя, предпринимаемые на борту командиром и экипажем воздушного судна, представляют собой осуществление исполнительной юрисдикции государства, более взвешенной является точка зрения об особом статусе КВС, который «обладает особой властью над остальным судовым экипажем воздушного судна и над пассажирами» и «вправе принять те меры, которые представляются необходимыми для обеспечения безопасности полета», все распоряжения которого «подлежат беспрекословному исполнению», то есть по сути является

436

дол ностн лицо .

По смыслу ст. 3 Токийской конвенции 1963 г. КВС осуществляет исполнительную юрисдикцию государства регистрации воздушного судна.

437

Однако данное обстоятельство является очевидным пробелом. В литературе отмечено, что, «учитывая полномочия, предоставленные командиру

воздушного судна, принцип юрисдикции флага имплицитно предполагает, что командир воздушного судна обладает минимальными знаниями о законодательстве этого государства в отношении правонарушений, совершаемых на борту воздушных судов. В тех случаях, когда воздушное судно используется на основе системы аренды без технического обслуживания, маловероятно, что командир воздушного судна будет иметь представление о законодательстве государства регистрации».

Материалы заседаний Юридического комитета ИКАО и Токийской конференции 1963 г. подтверждают, что проблема юрисдикции государства регистрации воздушного судна в случае передачи судна в аренду обсуждалась, но намеренно не была решена государствами. Так, еще в 1959 г. делегация от Соединенного Королевства в ходе сессии Юридического комитета предложила рассмотреть вопрос о включении в проект Конвенции статьи,

предусматривающей специальные правила о национальности воздушных судов, переданных в аренду, следующего содержания: «Воздушное судно, переданное в аренду без экипажа оператору, не являющемуся гражданином государства регистрации воздушного судна, должно для целей настоящей Конвенции рассматриваться, как если бы оно, на срок аренды, было зарегистрировано в государстве, гражданином которого является арендатор» . Данное

предложение, однако, не получило в Юридическом комитете достаточной поддержки и было отклонено .

В 1962 г. на заседании Юридического комитета ИКАО делегация от Соединенного Королевства повторно выдвинула указанное предложение, которое снова не было принято440. При этом некоторые государства все же внесли изменения в свое законодательство для того, чтобы иметь возможность установить юрисдикцию в качестве государства эксплуатанта на основании п. 3 ст. 3 Токийской конвенции 1963 г. Так, в законодательстве Соединенного

438 ICAO Legal Committee. 12th Session (Munich, August 18-September 04, 1959). Minutes and Documents. - Vol. I: Minutes. Документ ИКАО Doc. 8111-LC/146-1. - P. 220.

439 Ibid. - P. 225.

440 ICAO Legal Committee. 14th Session (Rome, August 28-September 15, 1962). Minutes and Documents. - Vol. I: Minutes. Документ ИКАО Doc. 8302-LC/150-1. - P. 177.

Королевства появилось понятие «воздушное судно, контролируемое Соединенным Королевством» ("British-controlledaircraft”), которое относится к воздушным судам, зарегистрированным за пределами Соединенного Королевства, эксплуатант которых является резидентом Соединенного Королевства (см. пп. «iii» п. «Ь» ст. 3; п. 1 ст. 7 Закона о Токийской конвенции 1967 г.[15]) и в отношении которого Соединенное Королевство вправе осуществлять юрисдикцию.

Спустя 15 лет после принятия текста Токийской конвенции 1963 г. - в 1978 г. - Юридический комитет ИКАО вновь вернулся к проблеме юрисдикции государства эксплуатанта воздушного судна, направив государствам- участникам Токийской конвенции 1963 г. опросники для выяснения их мнения относительно необходимости внесения соответствующих изменений в Конвенцию[16] [17]. К весне 1979 г. 44 государства ответили на предложенные вопросы, причем 40 из них отметили, что не испытывают каких-либо затруднений при применении Токийской конвенции 1963 г. в отношении правонарушений, совершенных на борту арендованных воздушных судов . Возможно, в 1960-1980-е годы данную проблему не рассматривали всерьез - поскольку практика регистрации воздушных судов под «удобными флагами», передачи их в аренду не была распространена. Так, по данным ИАТА, в 1980 г. арендованные воздушные суда составляли лишь 3% от всех эксплуатируемых гражданских воздушных судов[18]. Однако на современном этапе практика аренды воздушных судов получила широкое распространение. По данным ИАТА[19], в настоящее время уже около 40% всех воздушных судов находятся в лизинге или аренде без экипажа, и эта цифра постоянно растет. Предполагается, что в течение нескольких следующих лет количество арендованных воздушных судов составит 50% от всех эксплуатируемых гражданских воздушных судов.

Основным способом устранения юрисдикционного пробела в Монреальском протоколе 2014 г. стало дополнение Токийской конвенции 1963 г. правилом о юрисдикции государства посадки, причем большинство государств и представителей авиационной индустрии, как в ходе 35-й сессии Юридического комитета ИКАО (6-15 мая 2013 г.) [20], так и на Монреальской конференции 2014 г.[21] поддержали идею обязательной юрисдикции государства посадки. Согласно ст. IV Монреальского протокола 2014 г., ст. 3 Токийской конвенции 1963 г. была дополнена следующим п. 1 bis:

«1 bis. Государство также правомочно осуществлять юрисдикцию в отношении преступлений и актов, совершенных на борту:

а) в качестве государства посадки, если воздушное судно, на борту которого совершено преступление или совершен акт, выполняет посадку на его территории с находящимся на борту предполагаемым преступником...».

Что касается идеи включения в Токийскую конвенцию 1963 г. перечня противоправных деяний, составляющих ее предмет, то первоначально она была в целом поддержана государствами[22]. Однако в ходе дальнейшей работы стало очевидно, что согласовать такой перечень затруднительно, поскольку, с одной стороны, из-за различных культурных особенностей стандарты поведения в различных государствах разные[23], а с другой стороны - Токийская конвенция 1963 г. как документ, воспринятый различными национальными законодательствами и прошедший проверку временем, «не может быть неосмотрительно изменена из-за проблемы с недисциплинированным

450. Также было высказано мнение, что проблема

недисциплинированных пассажиров является следствием, в первую очередь, неспособности государств осуществить юрисдикцию в отношении совершенного деяния, а не проблемой некриминализации государствами конкретных правонарушений451. В результате вместо перечня деяний было предложено включить в Токийскую конвенцию 1963 г. статью 15 bis, в которой содержалось бы лишь описание неподобающего поведения, в частности «физическое нападение на члена экипажа или угроза совершить такое нападение» и «отказ выполнять законные указания командира воздушного судна или данные от его имени» . В итоговом тексте Протокола 2014 г., принятом в ходе Монреальской конференции 2014 г., были закреплены следующие положения.

Во-первых, согласно ст. IV Монреальского протокола 2014 г. ст. 3 Токийской конвенции 1963 г. была дополнена следующим п. 2 bis:

«2 bis. Каждое Договаривающееся государство принимает также такие меры, которые могут оказаться необходимыми для установления своей юрисдикции в отношении преступлений, совершенных на борту воздушных судов, в следующих случаях:

а) в качестве государства посадки, если:

воздушное судно, на борту которого совершено преступление, имеет свой последний пункт вылета или следующий пункт намеченной посадки на его территории и воздушное судно затем выполняет на его территории посадку с предполагаемым преступником на борту;

создается угроза безопасности воздушного судна либо находящихся на его борту лиц или имущества, либо поддержанию должного порядка и дисциплины на борту...».

Во-вторых, согласно ст. Х Монреальского протокола 2014 г. Токийская конвенция 1963 г. была дополнена следующей ст. 15 bis:

450 Там же.

451 Там же.

452 Там же. - С. 2-8

«1. Каждое Договаривающееся государство обеспечивает, чтобы совершение указанных ниже актов каралось соответствующими уголовными или административными наказаниями, если они совершены пассажиром на борту воздушного судна, находящегося в полете:

физическое нападение на члена экипажа или угроза совершить такое нападение;

отказ выполнять законные указания командира воздушного судна или данные от его имени в целях, которые определены в пункте 1 а) и b) статьи 6.

2. Ничто в настоящей Конвенции не ущемляет право каждого Договаривающегося государства применять согласно своему национальному законодательству соответствующие санкции для наказания за другие акты недисциплинированного или нарушающего порядок поведения, совершенные пассажирами на борту».

Таким образом, в Монреальском протоколе 2014 г. не был закреплен перечень деяний, но было предусмотрено описание некоторых случаев неподобающего поведения.

Представляется, что положения Монреальского протокола 2014 г. не решили до конца проблему правовой неопределенности законодательства государств. Протокол 2014 г. так и не включил в Токийскую конвенцию 1963 г. определение понятий «дисциплина» и «должный порядок», несмотря на то, что его положения основаны на данных терминах: в пп. «ii» п. «а» ст. 2 bis говорится о необходимости создания ненадлежащим поведением угрозы, в том числе, «поддержанию должного порядка и дисциплины на борту». Данные формулировки нельзя считать настолько точными, чтобы при их толковании не возникало коллизий. А. Пьера привел примеры решений национальных судов США и Германии, которые указывали, что «не каждое нападение является

вмешательством в выполнение обязанностей бортпроводника» и «курение в туалете не является вмешательством в безопасность полета»[24].

Следует отметить, что в 2016 г. Ассамблея ИКАО в принятой в ходе 39 сессии (Монреаль, 27 сентября-6 октября 2016 г.) Резолюции А39-11 «Сводное заявление о постоянной политике ИКАО в юридической области»[25] в целях поощрения «принятия национальных правовых норм, позволяющих государствам осуществлять юрисдикцию в отношении преследования за преступные действия и правонарушения, совершенные в результате недисциплинированного или нарушающего порядок поведения на борту воздушных судов, зарегистрированных в других государствах», обновила Циркуляр 288 ИКАО и приняла Добавление Е - Типовое законодательство, касающееся некоторых неправомерных деяний, совершаемых на борту воздушных судов, которое содержит достаточно подробный перечень таких деяний[26] («Типовое законодательство ИКАО 2016 г.»). В некоторой степени данная мера может способствовать снижению уровня правовой неопределенности, хотя очевидно, что резолюция Ассамблеи ИКАО не обладает обязательной юридической силой международного договора.

В связи с тем, что Токийская конвенция 1963 г. касается вопросов пресечения неправомерных деяний на борту воздушного судна, юристы[27] отметили необходимость включения в нее положений, конкретизирующих функции, статус и полномочия сотрудников службы безопасности на борту (ССББ).

В соответствии с Приложением 17 к Чикагской конвенции 1944 г. под ССББ понимается лицо, уполномоченное правительством государства
эксплуатанта и правительством государства регистрации на размещение на борту воздушного судна с целью защиты этого воздушного судна и находящихся на нем лиц от актов незаконного вмешательства. Данное определение не включает лиц, нанимаемых исключительно для обеспечения личной защиты одного или нескольких конкретных лиц, путешествующих на борту воздушного судна, например личных телохранителей (гл. 1 «Определения»). Поскольку ССББ является «лицом, уполномоченным правительством», как и КВС, он осуществляют элементы исполнительной юрисдикции государства. Однако по смыслу действующей редакции Токийской конвенции 1963 г., ССББ фактически приравниваются к пассажирам и, следовательно, лишены права принимать меры без разрешения КВС.

Кроме этого, выдвигалась инициатива о включении юрисдикции государства эксплуатанта в качестве обязательной, которая в целом была поддержана государствами . В итоге согласно ст. IV Монреальского протокола 2014 г., ст. 3 Токийской конвенции 1963 г. была дополнена следующими п.п. 1 bis, 2 bis:

«1 bis. Государство также правомочно осуществлять юрисдикцию в отношении преступлений и актов, совершенных на борту:...

b) в качестве государства эксплуатанта, если преступление совершено или акт совершен на борту воздушного судна, арендованного без экипажа арендатором, чье основное место деятельности или, если арендатор не имеет такого места деятельности, чье постоянное место пребывания находится в этом государстве».

«2 bis. Каждое Договаривающееся государство принимает также такие меры, которые могут оказаться необходимыми для установления своей юрисдикции в отношении преступлений, совершенных на борту воздушных судов, в следующих случаях.

b) в качестве государства эксплуатанта, если преступление совершено или акт совершен на борту воздушного судна, арендованного без экипажа

Там же. - С. 2-7.

арендатором, чье основное место деятельности или, если арендатор не имеет такого места деятельности, чье постоянное место пребывания находится в этом государстве».

Представляется, что включение правила о юрисдикции государства эксплуатанта является важным уточнением статуса КВС и ССББ, поскольку данные лица не всегда фактически осуществляют на борту юрисдикцию государства регистрации воздушного судна. В связи с этим нельзя согласиться с позицией некоторых государств о том, что «проблема юрисдикции государства эксплуатанта не настолько очевидна по сравнению с проблемой государства посадки» «для решения проблемы недисциплинированных пассажиров»458.

Что касается функций и полномочий ССББ, то, несмотря на практически полное единодушие в вопросе о необходимости единообразного правового урегулирования данного вопроса, не все исследователи и представители государств поддержали идею включения соответствующих положений именно в Токийскую конвенцию 1963 г. Так, А. Пьера459 указал в Докладе, что предоставление специального статуса сотрудникам правоприменительных органов, которым обычно такой статус не предоставляется, является крайне сложным в плане обоснования политическим решением. Соответственно, такие положения целесообразнее предусматривать в двусторонних соглашениях или национальном законодательстве, тем более, что подобная практика уже существует, и государства не сталкиваются с какими-либо проблемами или трудностями в реализации таких программ460. Высказывалась также точка зрения, что режим привлечения ССББ может стать предметом отдельного, независимого от Токийской конвенции 1963 г. документа461. В то же время в целом юристы сошлись во мнении, что ситуацию, при которой ССББ

458 Там же. - С. 2-6-2-7.

459 Доклад Специального подкомитета Юридического комитета по модернизации Токийской конвенции, включая проблему недисциплинированных пассажиров (Монреаль, 22-25 мая 2012 г.). Документ ИКАО LC/SC- MOT. - С. А4-36.

460 Доклад 35-й сессии Юридического комитета ИКАО (Монреаль, 6-15 мая 2013 г.). Документ ИКАО Doc. 10014-LC/35. - С. 2-12.

461 Там же. - С. 2-12.

приравниваются к категории пассакиров, нельзя считать удовлетворительной - в силу специальной подготовки ССББ и их права применять силу462. Кроме того, такие сотрудники не могут быть приравнены и к членам экипажа, поскольку они являются государственными служащими и не подпадают под

- 463

порядок подчиненности, применяемый к членам экипака .

В результате согласно ст. VII Протокола «Сотрудник службы безопасности на борту, используемый в соответствии с двусторонним или многосторонним соглашением или договоренностью между соответствующими Договаривающимися государствами, может предпринять разумные превентивные меры без... разрешения [КВС], если он имеет достаточные основания полагать, что такие меры необходимо предпринять немедленно для обеспечения защиты воздушного судна либо находящихся на нем лиц от акта незаконного вмешательства и, если соглашение или договоренность допускает это, от совершения тяжких преступлений».

Таким образом, было закреплено, что ССББ имеет право принимать меры без разрешения КВС - но в основном только для защиты воздушного судна от актов незаконного вмешательства. Такое ограничение полномочий ССББ было предметом дискуссий при обсуждениях проекта Монреальского протокола 2014 г.: одни делегации указывали, что функции и обязанности ССББ должны охватывать пресечение всех актов, относящихся к предмету Токийской конвенции 1963 г., то есть актов, угрожающих или могущих угрожать как безопасности воздушного судна в полете, так и поддержанию должного порядка и дисциплины на борту ; другие делегации высказывали точку зрения о том, что ССББ должны пресекать только поведение, угрожающее безопасности воздушного судна в широком смысле465.

Большинство представителей государств придерживалось мнения, что цель ССББ должна состоять только в предотвращении актов незаконного

462 Доклад 35-й сессии Юридического комитета ИКАО (Монреаль, 6-15 мая 2013 г.). Документ ИКАО Doc. 10014-LC/35. - С. 2-12-2-13.

463 Там же. - С. 2-12.

464 Там же. - С. 2-14.

465 Там же. - С. 2-14-2-15.

вмешательства в том значении, которое содержится в Приложении 17 к Чикагской конвенции 1944 г.466, что и было закреплено в Монреальском протоколе 2014 г., однако формулировки Протокола 2014 г. о полномочиях ССББ подверглись критике в доктрине467 в связи с тем, что они не содержат определения термина «акты незаконного вмешательства». Более того, ни в Протоколе 2014 г., ни в Токийской конвенции 1963 г. этот термин больше нигде не упоминается. В ходе 35-й сессии Юридического комитета ИКАО выдвигались предложения о включении в текст Токийской конвенции 1963 г. определения термина «акты незаконного вмешательства», против которых высказывались возражения в связи с тем, что такое определение уже содержится в Приложении 17 к Чикагской конвенции 1944 г.468 Однако под АНВ, согласно Приложению 17, понимаются «акты или попытки совершения актов, создающие угрозу безопасности гражданской авиации». К

«недисциплинированному» следует относить такое поведение, которое «создает угрозу безопасности воздушного судна» (пп. «ii» п. «а» ст. 2 bis Монреальского протокола 2014 г.). Таким образом, и тот, и другой термин, по сути, означают акты, создающие угрозу безопасности воздушного судна в полете. Кроме этого, очевидно, что грань между поведением, угрожающим только поддержанию дисциплины на борту воздушного судна, и деяниями, угрожающими его безопасности, тонка.

Следует отметить, что в итоговом тексте Монреальского протокола 2014 г. используются формулировки Токийской конвенции 1963 г., которые подвергались в доктрине критике, поскольку из них фактически следует необязательность юрисдикции государства регистрации. Конвенция в редакции Протокола 2014 г. указывает на «правомочие» (но не обязанность) государства посадки и эксплуатанта осуществлять юрисдикцию, а также предусматривает обязательство данного государства лишь установить свою юрисдикцию, но не

466 Там же.

467 Abeyratne R.I.R. A Protocol to Amend the Tokyo Convention of 1963: Some Unanswered Questions // Air and Space Law. - 2014. - Vol. 39 (1). - P. 55.

468 См.: Доклад 35-й сессии Юридического комитета ИКАО (Монреаль, 6-15 мая 2013 г.). Документ ИКАО Doc. 10014-LC/35. - С. 2-12.

осуществить ее, причем только в отношении преступлений (но не иных актов), совершенных на борту воздушного судна. Представляется, что, по сути, Протокол 2014 г. не внес существенных изменений в Токийскую конвенцию 1963 г., в п. 3 ст. 3 которой уже содержится указание на право государств осуществлять «любую уголовную юрисдикцию в соответствии с национальным законодательством».

В доктрине Токийская конвенция 1963 г. также часто подвергалась критике в связи с отсутствием в ней положений об обязательной выдаче: в п. 2 ст. 16 Конвенции указано, что «ничто в... Конвенции не считается обязывающим осуществлять выдачу». При подготовке проекта Монреальского протокола 2014 г. в него были включены правила о выдаче, во многом воспроизводящие соответствующие положения Пекинской конвенции 2010 г. Так, предлагалось включить в Токийскую конвенцию 1963 г. положения о том, что преступления, указанные в проекте Протокола 2014 г., считаются преступлениями, влекущими выдачу, должны включаться государствами в любой заключаемый ими договор о выдаче, а также государства могут осуществлять выдачу непосредственно на основании Конвенции (см. п.п. 1, 2 ст. 15 проекта Протокола 2014 г.)469, что почти полностью соответствует ст. 12 Пекинской конвенции 2010 г., а также положения о недопустимости увязывания решения о выдаче или об отказе в выдаче преступника с политическими мотивами государства, получившего запрос о выдаче (ст. 16 проекта Протокола 2014 г.)470, что почти полностью соответствует ст. 13 Пекинской конвенции 2010 г. Однако при рассмотрении данного вопроса в Юридическом подкомитете ИКАО был достигнут общий консенсус о нецелесообразности копирования положений о выдаче из других конвенций, посвященных борьбе с актами незаконного вмешательства, в Токийскую конвенцию 1963 г.. Было высказано мнение, что их следует зарезервировать

469 Доклад Специального подкомитета Юридического комитета по модернизации Токийской конвенции, включая проблему недисциплинированных пассажиров (Монреаль, 22-25 мая 2012 г.). Документ ИКАО LC/SC- MOT. Добавление А. - С. А4-51.

470 Там же.

471 Там же. - С. 2-6.

только для тяжких преступлений, а таюке точка зрения, что вопрос о введении обязательной выдачи потеряет актуальность, если в Токийскую конвенцию 1963 г. будут включены положения об обязательной юрисдикции государства посадки . Однако с учетом того, что Протоколом 2014 г. не предусмотрена обязательная юрисдикция государства посадки, отсутствие в нем положений об обязательной выдаче позволяет сделать вывод о неполном устранении юрисдикционного пробела.

Таким образом, Монреальский протокол 2014 г. имеет ряд пробелов и не решает в полной мере существующие проблемы Токийской конвенции 1963 г. Представляется, что полной ликвидации юрисдикционного пробела будет способствовать включение положений об обязательстве государства посадки и эксплуатанта воздушного судна не только устанавливать, но и осуществлять юрисдикцию не только в отношении преступлений, но и в отношении иных правонарушений на борту воздушного судна в полете, а также более последовательное проведение концепции об особом статусе КВС как должностного лица государства и, соответственно, установление не права, а обязанности КВС применять к нарушителям меры принуждения.

Более того, представляется, что модель соотношения юрисдикций государства посадки и эксплуатанта, положенная в основу Протокола 2014 г., должна быть скорректирована. При обсуждениях проекта документа в ИКАО упор был сделан на правило о юрисдикции государства посадки, однако обоснованность данного правила для решения проблемы

473

недисциплинированных пассакиров вызывает сомнения. В литературе юрисдикцию государства посадки сравнивают с режимом юрисдикции в отношении пиратства в открытом море или на другой территории вне действия какой-либо государственной юрисдикции. Некоторые авторы называют ее [28] [29]

«квазиуниверсальной»[30] [31]. Думается, что распространение правила о юрисдикции государства посадки на акты недисциплинированного поведения не полностью соответствует степени их общественной опасности, кроме этого, государство посадки зачастую не заинтересовано в установлении юрисдикции в отношении неправомерных деяний, совершенных на борту иностранных воздушных судов иностранными гражданами. Наиболее действенным механизмом противодействия недисциплинированному поведению представляется их пресечение, которое обеспечивается обязательной юрисдикцией государства эксплуатанта (регистрации) на борту воздушного судна в полете, полномочиями по осуществлению которой обладает КВС. Обязанности государства посадки в данном случае могут быть сведены к оказанию необходимого содействия экипажу воздушного судна в передаче нарушителя правоохранительным органам государства эксплуатанта воздушного судна.

Следует согласиться с точкой зрения о том, что детально полномочия ССББ должны быть урегулированы на двустороннем и (или) национальном уровне. При этом, как представляется, нужно исключить из Протокола 2014 г. ссылку на термин «акты незаконного вмешательства», поскольку он вносит неопределенность в статус ББ .

Для устранения правовой неопределенности и большей унификации законодательства государств предлагается принять в качестве Приложения 20 к Чикагской конвенции 1944 г. (Стандарта ИКАО) Правила поведения на борту воздушного судна[32]. Поскольку стандарты ИКАО не требуют ратификации государствами, при этом согласно ст. 37 Чикагской конвенции 1944 г. «государства-участники обязуются сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия» стандартов, представляется, что принятие нового стандарта станет более действенным механизмом унификации законодательства государств, нежели заключение соответствующего международного договора.

[1] Ibid. - P. А-1.

[2] Fact Sheet. Unruly Passengers. Документ ИАТА [Электронный ресурс]. URL:

http://www.iata.org/pressroom/facts figures/fact sheets/Documents/fact-sheet-unruly-passengers.pdf (дата

обращения: 17.02.2017).

[3] Юрьев С.С., Конюхова А.С. На защите интересов авиапассажиров: обзор круглого стола по общественной безопасности на воздушном транспорте // Евразийская адвокатура. - 2016. - № 6 (25). - С. 19; см. также: Федеральное агентство воздушного транспорта: офиц. сайт. URL: htto://www.favt.ru/novosti-novosti/?id=3102 (дата обращения: 12.12.2016).

[4] Действующие резолюции Ассамблеи (по состоянию на 04 октября 2013 г.). Документ ИКАО 10022. - С. V-4.

[5] Инструктивный материал по юридическим аспектам проблемы недисциплинированных / нарушающих порядок пассажиров. Циркуляр ИКАО № 288-LE/1.

[6] См.: Views of the International Air Transport Association (IATA) on Some Practical Aspects of the Issue of Unruly Passengers. Документ ИКАО LC/35-WP/2-3. - С. 2.

[7] См.: Доклад Специального подкомитета Юридического комитета по модернизации Токийской конвенции, включая проблему недисциплинированных пассажиров (Монреаль, 22-25 мая 2012 г.). Документ ИКАО LC/SC- MOT. - С. А4-24.

[8] Протокол, изменяющий Конвенцию о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту

воздушных судов (Монреаль, 04 апреля 2014 г.) [Электронный ресурс]. URL:

http://www.icao.int/secretariat/legal/Docs/Protocole mu.pdf (дата обращения: 05.02.2017).

[9] Информация о статусе Монреальского протокола 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Montreal Prot 2014 EN.pdf (дата обращения: 22.01.2017).

[10] См.: Доклад Специального подкомитета Юридического комитета по модернизации Токийской конвенции, включая проблему недисциплинированных пассажиров (Монреаль, 22-25 мая 2012 г.). Документ ИКАО LC/SC- MOT. - С. А4-14-А4-15.

[11] Брылов А.Н. Токийская конвенция 1963 г. о правонарушениях на борту воздушных судов // Проблемы государства и права на современном этапе: тр. науч. сотрудников и аспирантов. - 1973. - Вып. 6. - С. 198, 200.

[12] Рыжий В.И. Превентивные меры по борьбе с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации // Проблемы правоведения: респ. межведомственный науч. сб. - 1986. - Вып. 47. - С. 117-118.

[13] Кейлин А.Д. Правовое положение командира гражданского воздушного судна // Вопросы воздушного права: сб. тр. секции воздушного права Союза ОСОАВИАХИМ СССР и ОСОАВИАХИМ РСФСР. - Вып. 2 / под ред. П.И. Баранова и др. - М.; Л.: Гос. изд-во, 1930. - С. 122; см. также: Shubber S. Jurisdiction over Crimes on Board Aircraft. - P. 54.

[14] См.: Доклад Специального подкомитета Юридического комитета по модернизации Токийской конвенции, включая проблему недисциплинированных пассажиров (Монреаль, 22-25 мая 2012 г.). Документ ИКАО LC/SC- MOT. - С. А4-18; Balfour J., Highley O. Disruptive Passengers: The Civil Aviation (Amendment) Act 1996 Strikes Back // Air and Space Law. - 1997. - Vol. 22. - P. 194.

[15] Tokyo Convention Act 1967 [Электронный ресурс]. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1967/52/enacted (дата обращения: 21.01.2017).

[16] ICAO Legal Committee. 23rd Session (Montreal, February 08-27, 1978). - Vol. 1: Minutes. Документ ИКАО Doc. 9238 LC/180-1. - P. 84-101.

[17] См.: Stewart J.T. Lease, Charter and Interchange of Aircraft: a Governmental Perspective // Akron Law Review. - 1980. - 14 (2). - P. 198.

[18] International Conference on Air Law (Montreal, March 26-April 4, 2014). Comments on the Issue of State of Operator Jurisdiction. ICAO Document DCTC Doc No. 18. 13/3/14. - P. 1.

[19] Comments of the International Air Transport Association (IATA) on LC/35-WP/2-1 and the Legal Aspects of the Issue of Unruly passengers. ICAO Document LC/35-WP/2-2. - P. 2; Comments on the Issue of State of Operator Jurisdiction. ICAO Document DCTC Doc No. 18 13/3/14. - P. 1.

[20] Доклад 35-й сессии Юридического комитета ИКАО (Монреаль, 6-15 мая 2013 г.). Документ ИКАО Doc. 10014-LC/35. - С. 2-5.

[21] См., напр.: Comments on the Issue of State of Landing Jurisdiction. - Документ ИКАО Doc. No. 20 13/3/14. - P. 1; Comments on the Issue of State of Operator Jurisdiction. Документ ИКАО Doc. DCTC Doc No. 18 13/3/14. - P. 1; Доклад рабочей группы по юрисдикции. Документ ИКАО DCTC Flimsy No. 2 31/3/14 Revised 1/4/14. - C. 2.

[22] Доклад 35-й сессии Юридического комитета ИКАО (Монреаль, 6-15 мая 2013 г.). Документ ИКАО Doc. 10014-LC/35. - С. 2-8; Comments of the International Union of Aerospace Insurers (IUAI) on LC/35-WP/2-1 and the Legal Aspects of the Issue of Unruly passengers. Документ ИКАО LC/35-WP/2-4. - P. 2.

[23] Доклад 35-й сессии Юридического комитета ИКАО (Монреаль, 6-15 мая 2013 г.). Документ ИКАО Doc. 10014-LC/35. - С. 2-9.

[24] Доклад Специального подкомитета Юридического комитета по модернизации Токийской конвенции, включая проблему недисциплинированных пассажиров (Монреаль, 22-25 мая 2012 г.). Документ ИКАО LC/SC- MOT. - С. А4-14.

[25] Резолюции 39 Ассамблеи (Монреаль, 27 сентября - 6 октября 2016 г.). - Монреаль: ИКАО, 2016. - С. 45-47.

[26] Резолюция А39-11 «Сводное заявление о постоянной политике ИКАО в юридической области». Добавление Е «Принятие национального законодательства в отношении некоторых правонарушений, совершаемых на борту гражданских воздушных судов (недисциплинированные / нарушающие порядок пассажиры» // Резолюции 39 Ассамблеи (Монреаль, 27 сентября - 6 октября 2016 г.). - Монреаль: ИКАО, 2016. - С. 45-47.

[27] Доклад 35-й сессии Юридического комитета ИКАО (Монреаль, 6-15 мая 2013 г.). Документ ИКАО Doc. 10014-LC/35. - С. 2-14.

[28] Там же. - С. 2-6.

[29] См., напр.: Бордунов В.Д. Международное воздушное право. - С. 260; Курс международного права: в 7 т. - Т. 5. - С. 151; Малеев Ю.Н. Международное воздушное право. Вопросы теории и практики. - С. 197, 206; Shubber S. Aircraft Hijacking Under the Hague Convention 1970 - a New Regime? - P. 709. Shubber S. Jurisdiction over Crimes on Board Aircraft. - P. 99; Fitzgerald G.F. Toward Legal Suppression of Acts Against Civil Aviation. - P. 73; Abeyratne R.I.R. Aviation Security Law. - P. 243.

[30] Zhao W. International Air Law. - Beijing: Publications for Treaties of Social Sciences, 2000. - P. 465. Цит. по: Huang J. Op. cit. - P. 125.

[31] Предлагаемая редакция поправок в Протокол, изменяющий Конвенцию о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (Монреаль, 4 апреля 2014 г.), - см.: Приложение 2 к диссертации

[32] Предлагаемый проект Правил поведения на борту воздушного судна - см.: Приложение 3 к диссертации.