Ассамблея ИКАО в Резолюции 39 сессии (Монреаль, 27 сентября-6 октября 2016 г.) А39-11 «Сводное заявление о постоянной политике ИКАО в юридической области» призвала государства «как можно скорее принять национальные законы и положения для эффективного решения проблемы недисциплинированных или нарушающих порядок пассажиров, включив в них, по мере практической возможности» положения принятого Ассамблеей Типового законодательства ИКАО 2016 г. Противодействие недисциплинированному поведению авиапассажиров с учетом международноправовых норм является актуальным направлением совершенствования национального законодательства.

В действующем российском законодательстве имеется пробел в части регулирования вопросов установления и осуществления юрисдикции в отношении неправомерных деяний, совершаемых на борту воздушного судна. Ни УК РФ, ни КоАП РФ не предусматривают специальные составы, на основании которых авиапассажиры могут быть привлечены к ответственности именно за факт недисциплинированного поведения. В связи с этим на практике правоохранительные органы вынуждены либо отпускать нарушителей, либо квалифицировать их деяния на основании близких или сходных по содержанию составов правонарушений, что может повлечь применение к нарушителю необоснованно мягких или, наоборот, слишком суровых мер ответственности.

В качестве иллюстрации данной проблемы можно сослаться на дело С.Н. Кабалова. Московским областным судом, рассматривавшим дело по первой инстанции, С.Н. Кабалов был признан виновным, в том числе, по ч. 3 ст. 30, п. «в» ч. 2 ст. 211 УК РФ - то есть, в покушении на угон воздушного судна с угрозой применения насилия, опасного для жизни и здоровья . Судебная коллегия Верховного суда Российской Федерации, рассматривавшая дело в апелляционной инстанции, приговор в данной части отменила в связи с отсутствием состава преступления, оставив в силе приговор в части признания С.Н. Кабалова виновным по п. «а» ч. 2 ст. 115 УК РФ - умышленное причинение легкого вреда здоровью бортпроводника . При этом акт недисциплинированного поведения, который был изначально неправильно квалифицирован как покушение на угон воздушного судна, не получил правовой оценки и в результате остался безнаказанным.

С целью устранения указанного пробела 20 июня 2014 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации («Государственная Дума») был внесен Законопроект № 550548-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательства в области безопасности воздушных перевозок»479 («Законопроект»), предусматривающий установление ответственности за акты недисциплинированного поведения.

Законопроект (ст. 1) дополняет КоАП РФ таким составом, как «невыполнение пассажиром воздушного судна правил поведения пассажиров на борту воздушного судна, установленных перевозчиком в соответствии с законодательством Российской Федерации, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния». Кроме этого Законопроект (ст. 2) предусматривает дополнение УК РФ ст. 268.1 «Нарушение пассажиром правил безопасности на воздушном судне» следующего содержания:

См.: Приговор Московского областного суда от 04.02.2014 по делу № 2-14/2014 [Электронный ресурс]. URL: http://oblsud.mo.sudrf.ru/modules.php?name=sud delo&srv num=1&name op=doc&number=4332740&delo id=154 0006&new=0&text number=1&case id=3322275 (дата обращения: 22.01.2017).

См.: Апелляционное определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного суда РФ от 15.04.2014 по делу № 4-АПУ14-21СП [Электронный ресурс]. URL: http://supcourt.ru/stor pdf.php?id=588992 (дата обращения: 22.01.2017).

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: официальный сайт. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=550548-6&02 (дата обращения: 01.12.2016).

«1. Нарушение пассажиром правил безопасности на воздушном судне, то есть невыполнение пассажиром воздушного судна правил поведения пассажиров на борту воздушного судна, установленных перевозчиком в соответствии с законодательством Российской Федерации, повлекшее возникновение авиационного инцидента, а равно создающее непосредственную угрозу безопасности полета воздушного судна в иной форме

наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до двух лет.

То же деяние:

повлекшее возникновение авиационного происшествия без

человеческих жертв (аварии);

совершенное с применением насилия или угрозой его применения

наказывается лишением свободы на срок до пяти лет.

То же деяние, повлекшее возникновение авиационного происшествия с человеческими жертвами (катастрофы)

наказывается лишением свободы на срок до десяти лет».

Очевидно, что предложенная редакция Законопроекта требует доработки. В частности, Комитет Г осударственной Думы по гражданскому,

административному и уголовному законодательству в Заключении[1] по данному Законопроекту отметил, что согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ административная ответственность устанавливается по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, в то время как правила поведения пассажиров на борту воздушного судна, установленные перевозчиком, к таковым не относятся, в связи с чем урегулирование вопросов, связанных с нарушением правил, установленных перевозчиком, должно осуществляться в пределах гражданско-правовых отношений. Кроме этого, в Заключении указано, что ч. 3 проектной редакции статьи 268.1 УК РФ вступает в конкуренцию с ч. 2 и 3 ст. 268 УК РФ, а также в дополнительном обсуждении нуждается и определение действия, «создающего непосредственную угрозу безопасности полета воздушного судна в иной форме».

В настоящий момент Законопроект находится в стадии предварительного рассмотрения Государственной Думой (рассмотрение Советом Государственной Думы). На рассмотрении Государственной Думы находится еще несколько законопроектов, имеющих целью совершенствование законодательства в контексте проблемы недисциплинированных пассажиров, в частности: Законопроект № 49153-6 «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации (о праве перевозчика в одностороннем порядке отказывать в заключении договора воздушной перевозки)» ; Законопроект № 703192-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть)» ; в Комитете Государственной Думы по транспорту и строительству ведется работа по подготовке консолидированного комплексного законопроекта о внесении изменений в ряд законодательных актов в контексте проблемы недисциплинированных пассажиров.

В целях обобщения имеющегося опыта, выявления пробелов в действующем законодательстве и формулировки предложений по внесению изменений в отдельные законодательные акты диссертантом в рамках Национальной ассоциации воздушного права при поддержке Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация) было проведено комплексное исследование в форме опроса среди российских авиакомпаний . В [2] [3] [4] исследовании приняли участие 36 российских авиакомпаний, в том числе, крупные российские перевозчики - ПАО «Аэрофлот-российские авиалинии», ПАО «Авиакомпания «ЮТэйр», АО «Авиакомпания «Россия», ОАО «Уральские авиалинии» и другие. Ответы авиакомпаний поступали в почтовой корреспонденции, доставлялись курьерской службой, электронной почтой и в ходе совещаний.

Апробация результатов исследования проведена на круглом столе 25 ноября 2016 г. с участием руководства Росавиации, представителей перевозчиков, правоохранительных органов, общественных объединений,

484

ученых и других заинтересованных лиц .

В ходе изучения поступивших ответов выявлено, что случаи недисциплинированного поведения пассажиров в течение 2015-2016 года имели место на рейсах большинства крупных перевозчиков. Несколько из них отметили тенденцию к увеличению количества инцидентов с участием недисциплинированных пассажиров в течение ряда последних лет. Выявлено также, что существуют определенные «группы риска» - рейсы, на которых в основном совершаются правонарушения - чартерные рейсы, следующие на популярные курортные направления (например, Турция, Гоа). Именно на таких рейсах имеет место значительное количество противоправных действий, совершаемых пассажирами в состоянии алкогольного опьянения, причем в ряде случаев КВС принимает решение о незапланированной посадке воздушного судна.

При обобщении результатов опроса выявлены, в том числе, следующие проблемы.

Во-первых, имеются сложности при привлечении недисциплинированных пассажиров к ответственности на территории Российской Федерации.

Правила поведения пассажиров на борту воздушного судна являются внутренним документом авиакомпаний, в связи с чем за их нарушение законодательством не может быть установлена ответственность

484 См. подробнее: Юрьев С.С., Конюхова А.С. Указ. соч. - С. 19-24.

(административная, уголовная). Согласно данным ряда авиакомпаний имеют место факты отказа в совершении процессуальных действий в отношении таких деяний, как высказывание угроз в адрес членов экипажа, невыполнение законных требований КВС, нецензурная брань .

В этой связи следует подчеркнуть, что согласно пп. 2 п. 2 ст. 58 ВК РФ по прибытии воздушного судна на ближайший аэродром КВС имеет право удалить правонарушителей с воздушного судна, а в случае совершения деяния, содержащего признаки преступления, передать их правоохранительным органам (пп. 2 п. 1 ст. 58). Таким образом, по закону пассажиры, совершившие неправомерные деяния на борту воздушных судов, и не должны передаваться правоохранительным органам, если в их действиях отсутствуют признаки преступлений. Отмечено, что затруднения с привлечением пассажиров к ответственности могут быть связаны с «мягкостью наказания и сложностью применения прописанных законодательных норм»486.

Во-вторых, имеется нечеткость требований к действиям КВС и экипажа в случае недисциплинированного поведения пассажира.

В ряде авиакомпаний отсутствуют (в форме утвержденного локального нормативно-правового акта) инструкции для членов экипажа касательно действий в случае совершения пассажирами актов недисциплинированного поведения на борту воздушного судна в полете. На практике основные меры нейтрализации пассажиров - ограничение свободы перемещения пассажира,

487

иксация в кресле салона возду ного судна . дна авиако пания от етила присутствие на чартерных рейсах «в составе экипажа двух специалистов, которые способны оказать физическую помощь при необходимости» , при этом не понятно, являются ли указанные специалисты сотрудниками авиакомпании; также неясно, каковы полномочия данных лиц и кому они подчиняются.

См.: Конюхова А.С. Недисциплинированные авиапассажиры: правовые проблемы и пути их решения. - С. 89.

См.: Там же. - С. 9.

См.: Там же.

См.: Там же.

Авиакомпании отмечают, что законодательство не предусматривает конкретные действия экипажа при нейтрализации пассажиров, в связи с чем экипаж вынужден применять слишком мягкие меры к нарушителям, более того, «персонал авиакомпании в ряде случаев разбирательств (усмирение нетрезвых пассажиров, создающих угрозу безопасности полета, на борту воздушного судна в полете) сам может стать обвиняемой стороной»[5].

ВК РФ наделяет полномочиями по нейтрализации нарушителей только КВС. Так, предусмотрено, что КВС:

отвечает за дисциплину и порядок на воздушном судне (п. 2 ст. 57);

в целях обеспечения безопасности полета воздушного судна имеет право отдавать распоряжения любому находящемуся на борту воздушного судна лицу и требовать их исполнения; применять все необходимые меры, в том числе меры принуждения, в отношении лиц, которые своими действиями создают непосредственную угрозу безопасности полета воздушного судна и отказываются подчиняться распоряжениям КВС (пп. 2 п. 1 ст. 58).

Из приведенных положений видно, что в ВК РФ не конкретизировано, какие именно меры принуждения может применять КВС, а также следует, что указанные меры могут применяться только, если действия лиц создают угрозу безопасности полета, а не просто нарушают, например, правила поведения на борту.

В ВК РФ отсутствует упоминание о сотрудниках службы авиационной безопасности на борту (каких-либо сотрудников с аналогичными полномочиями), а также о полномочиях других членов экипажа.

В-третьих, имеются проблемы при передаче пассажиров правоохранительным органам иностранных государств.

Ряд авиакомпаний[6], осуществляющих международные перевозки, отмечает нежелание правоохранительных органов иностранных государств, на территории которых совершает посадку воздушное судно с недисциплинированным пассажиром на борту, совершать процессуальные действия в отношении передаваемых лиц.

Представляется, что данное обстоятельство объясняется, в том числе, наличием юрисдикционного пробела. Одна из авиакомпаний при ответе на вопросы не исключила возможность возврата пассажира-правонарушителя обратным рейсом в аэропорт отправления совместно с экипажем воздушного судна[7] [8]. Необходимо отметить, что возможность применения подобной меры по решению КВС прямо в законодательстве не предусмотрена. Напротив, в пп. 2 п. 2 ст. 58 ВК РФ указано, что полномочия КВС сводятся к удалению нарушителя с борта воздушного судна либо передаче его правоохранительным органам, но не к задержанию на борту.

Находящиеся в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе законопроекты представляются неудовлетворительными для решения существующих проблем.

Во-первых, они не учитывают положения международного права. Речь идет, в первую очередь, о Токийской конвенции 1963 г. и Монреальском протоколе 2014 г., а также о Типовом законодательстве ИКАО 2016 г., касающемся некоторых неправомерных деяний, совершенных на борту гражданских воздушных судов. В Административной справке ИКАО отмечено, что ратификация (присоединение) Монреальского протокола 2014 г. «повысит потенциал государств в части пресечения роста числа и снижения степени серьезности случаев недисциплинированного поведения на борту воздушных

492

судов» .

Во-вторых, важен комплексный подход, предусматривающий одновременное и согласованное уточнение нескольких действующих

нормативно-правовых актов, а не какого-либо одного. Можно предложить внесение ряда изменений в действующее законодательство РФ.

Во-первых, необходимо включить в КоАП РФ специальный состав, представляющий собой нарушение Правил поведения на борту воздушного судна. При этом статус КВС подразумевает осуществление им в пределах предоставленных полномочий исполнительной юрисдикции государства. Согласно ч. 1, 3 ст. 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»493 обеспечение транспортной, в том числе, авиационной, безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, то есть, в российском законодательстве фактически проводится идея о наделении перевозчика элементами государственных полномочий. Следовательно, правом на составление протоколов об административных правонарушениях на борту воздушного судна необходимо наделить КВС.

Также необходимо признать, что совершение ряда насильственных преступлений против личности и имущества на борту воздушного судна в полете является отягчающим обстоятельством. Согласно ст. 20 УК РФ дела о преступлениях, являющихся квалифицированными составами всех указанных преступлений, относятся к делам публичного обвинения, то есть должны быть возбуждены и при отсутствии заявления потерпевшего.

Одновременно необходимо принять Правила поведения на борту воздушного судна («Правила») в качестве нормативно-правового акта федерального уровня - например, включить в ВК РФ или утвердить Постановлением Правительства Российской Федерации. Следует отметить, что в настоящее время существуют Требования по соблюдению транспортной безопасности для физических лиц, следующих либо находящихся на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах, по видам транспорта, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 15 ноября

Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 7 - Ст. 837.

2014 г. № 1208494, несоблюдение которых влечет привлечение к административной ответственности. Однако данные Требования не касаются недисциплинированного поведения на борту воздушного судна.

Кроме этого, желательно увеличить сроки привлечения нарушителей к ответственности, чтобы можно было возбуждать производство после их возвращения из зарубежных поездок.

Во-вторых, необходимо внести в ВК РФ изменения, которые касаются полномочий КВС по противодействию недисциплинированному поведению пассажиров (пп. 2 п. 2 ст. 58). В частности, необходимо:

уточнить меры принуждения, которые может применять КВС, и «средства сдерживания», которые могут применяться на борту;

предусмотреть возможность и порядок делегирования КВС своих полномочий по пресечению неправомерных деяний на борту другим членам экипажа воздушного судна;

предусмотреть полномочие КВС принять решение о задержании недисциплинированного пассажира экипажем на борту воздушного судна, совершившего посадку на территории иностранного государства, и отправки его обратным рейсом в РФ для производства процессуальных действий.

Необходимо также ввести должность сотрудника службы авиационной безопасности, определив его подчиненность и полномочия. Поскольку, как представляется, на уровне универсального международного договора вопросы статуса таких лиц не могут быть детально проработаны, следует установить на уровне законодательства, что такие лица являются сотрудниками перевозчика и подчиняются КВС. Перспективным направлением является создание специальной службы авиационной безопасности в составе Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России) и, соответственно,

Там же. - 2014. - № 47. - Ст. 6565.

наделение сотрудников такой службы статусом самостоятельных по отношению к КВС должностных лиц[9].

[1] Заключение по проекту федерального закона № 550548-6 «О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательства в области безопасности воздушных перевозок», внесенному членами Совета Федерации Е.Г. Тарло, Н.В. Косаревым, Н.В. Власенко и другими (I чтение). См.: Там же. (дата обращения: 22.01.2017).

[2] См.: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: официальный сайт. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main,nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=49153-6&02 (дата обращения: 01.12.2016).

[3] См.: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: официальный сайт. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=703192-6 (дата обращения: 01.12.2016).

[4] О результатах исследования см. подробнее: Конюхова А.С. Недисциплинированные авиапассажиры: правовые проблемы и пути их решения. - С. 7-18.

[5] См.: Там же. - С. 8-9.

[6] См.: Там же. - С. 10.

[7] См.: Там же.

[8] Административная справка для ратификации Протокола, изменяющего Конвенцию о преступлениях и

некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, или присоединения к нему (Монреальский протокол 2014 года) [Электронный ресурс]. Документ ИКАО ОМ/14-2702. URL: http://www.icao.int/secretariat/legal/Administrative%020Packages/Montreal%20Protocol%202014 RU.pdf (дата

обращения: 05.02.2017).

[9] Предлагаемая редакция изменений в законодательные акты Российской Федерации - см.: Приложения 4-6 к диссертации.