Региональное законодательство является важнейшим элементом системы российского законодательства. Уже само появление феномена законодательных актов, действующих на территории только одного субъекта Российской Федерации, предопределило актуальность его исследования. И права М.А. Нагорная, отмечая, что «потребность в доступности и ясности актов субъектов федерации не менее важна, поскольку их власти более приближены к населению»[1].

В настоящее время существует две модели соотношения федеральных и региональных законов. Первая модель основана на положении, закрепленном в части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым, «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Вторая модель зиждется на требовании, изложенном в части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации: «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». И в этой ситуации, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (часть 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Рассмотрим вопросы, возникающие в рамках реализации первой модели, так как считаем особенно важным выявить элементы дисгармонии в соотношении дефиниций федерального и регионального законодательства и предложить возможные пути их устранения.

Итак, система современного российского законодательства во многом характеризуется иерархичностью, обусловленной функционированием и соответствием нормативных правовых актов исходя из принципа юридической силы. Как мы видим, в Конституции России был сформулирован постулат о внутренней согласованности законодательной системы, соответствии региональных законодательных актов федеральному законодательству в случае совместной компетенции Российской Федерации и регионов. Однако эта объективная и актуальная концепция до сих пор реализуется на практике далеко не в полной мере.

К сожалению, есть еще много проблем различной масштабности, препятствующих эффективной реализации принципа необходимой субординации разноуровневых законодательных актов. Весьма категоричен, но объективен В.Б. Исаков во мнении о том, что после того, как субъекты Российской Федерации получили право формировать собственные правовые системы «в законодательство хлынул поток региональных правовых актов, отличающихся низким качеством, плохо продуманной концепцией, терминологической запутанностью, прямыми противоречиями Конституции и федеральному законодательству»[2]. Острота проблемы проявляется во всех элементах сосуществования федерального и регионального законодательства, а также во внутренней несогласованности региональных законов.

В законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации бывают случаи нивелирования существующего приоритета федерального законодательства. Так, например, в преамбуле закона Белгородской области «Об осуществлении права собственности и других вещных прав Белгородской области»1, действовавшего в период с 1997 по 2011 г.г., устанавливалось, что «в случае противоречия настоящему закону нормативного правового акта областной Думы или администрации области, применяется настоящий закон, Гражданский кодекс или иной соответствующий федеральный закон»[3] [4]. При этом в соответствии со статьей 72 Конституции России вопросы разграничения государственной собственности, к которой относится и региональная собственность, а также, например, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта. Следовательно, в данном случае действует правило, установленное в части 5 статьи 76 Конституции России, о приоритете федерального законодательства: «в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон». Поэтому, упоминая вначале региональный закон, затем Гражданский кодекс и иное федеральное законодательство, участники законотворческой деятельности субъекта Российской Федерации вольно или невольно расставляли свои приоритеты, подчеркивая вторичность федерального законодательства по отношению к региональному в данном конкретном случае. Такая нормативная языковая конструкция являлась ошибочной и опасной с точки зрения возможного формирования у адресата неверного мнения по поводу действительной субординации элементов общей законодательной системы, о чем мы отмечали в своей работе 2006 г.1.

При проведении более основательной работы с терминологией, можно было бы избежать и многих других ошибок регионального законотворчества. К примеру, не возникло бы ситуации, когда в статье 14 закона Белгородской области «Об инвестициях в Белгородской области», действовавшем на протяжении 11 лет (1995-2006 г.г.), употреблялся термин «законодательные и нормативные правовые акты»[5] [6], который в таком виде не имеет права на существование.

Одной из основных предпосылок сложившегося негативного мнения о качестве законодательства субъектов Российской Федерации, помимо всего прочего, является невысокий уровень дефинитивного мастерства региональных участников законотворческой деятельности. Причем недостатки проявляются как в форме, так и в содержании законодательных дефиниций.

В этом контексте можно выделить три основные проблемы, связанные с использованием дефиниций в текстах региональных законов:

необоснованное сужение (расширение) содержания определяемого термина в региональном законе в сравнении с его дефиницией в соответствующем федеральном законе;

неточность в подборе термина для выражения содержания определяемого понятия;

ошибочное определение неологизма.

Остановимся на анализе указанных проблем более подробно, а для этого приведем несколько примеров.

Необоснованное сужение (расширение) содержания определяемого термина в региональном законе в сравнении с его дефиницией в соответствующем федеральном законе

В законе Липецкой области «О залоговом фонде Липецкой области» активно используется термин «инвестор», который определяется в статье 2 как «юридическое лицо, физическое лицо, осуществляющее

предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вкладывающее собственные, заемные или привлеченные средства в форме инвестиций и обеспечивающее их целевое использование»1. Таким образом, по мнению регионального законодателя, в качестве субъектов

инвестиционной деятельности могут выступать только юридические лица и индивидуальные предприниматели. При этом заметим, что в части 2 статьи 4 действующего Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» установлено положение, в соответствии с которым «инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности»[7] [8]. Иными словами, трактовка термина «инвестор», установленная федеральным законом, значительно шире его регионального понимания. Полагаем, что законодательное сужение круга потенциальных инвесторов на региональном уровне неприемлемо.

Соответственно, следует устранять необоснованное сужение (так же, как и расширение) содержания определяемых терминов в региональных законах.

Неточность в подборе термина для выражения сущности определяемого понятия

В статье 2 закона Белгородской области «Об организации государственного управления архивным делом в Белгородской области» закреплено положение, в соответствии с которым, «государственное управление архивным делом в Белгородской области представляет собой деятельность органов государственной власти Белгородской области и иных государственных органов Белгородской области по организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, находящихся в собственности Белгородской области, осуществляемая в интересах граждан, общества и государства, на основе федерального законодательства, настоящего закона и иных нормативных правовых актов Белгородской области»1. Отметим, что данная трактовка содержит как внешнюю (грамматическую) ошибку (в контексте употреблено слово «осуществляемая» вместо «осуществляемую» или «которая осуществляется»), так и внутренние, смысловые неточности. При внимательном анализе можно заметить определенное дублирование содержания данного термина и термина «архивное дело», определяемого в тексте Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации». Так, в статье 3 указанного закона установлено, что архивное дело в Российской Федерации - это «деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов»1. Таким образом, то, что называется региональным законодателем государственным управлением архивным делом по своей сущности и является самим архивным делом. Ведь как в первом случае устанавливается, что это деятельность по организации хранения, комплектования, учета и использования документов, так и во втором. В чем же разница? Мы полагаем, что государственное управление архивным делом должно выражаться в гарантировании прав субъектов архивного дела, их финансовом и материально-техническом обеспечении, в осуществлении контрольных функций за соблюдением норм, установленных действующим законодательством об архивном деле. Именно эти позиции должны были найти свое место в определении термина, который является ключевым и системообразующим элементом для данного регионального законодательного акта. А в исследуемом случае дефиниция термина «государственное управление архивным делом» более подходит к термину «архивное дело».

Это пример допущенной существенной неточности в подборе термина для выражения сущности определяемого понятия, которая подлежит устранению.

Ошибочное определение неологизма

В статье 1 закона Ярославской области «О государственной поддержке и развитии лизинга в агропромышленном комплексе Ярославской области» в тезаурус введен термин «племенная животноводческая продукция», который не задействован в федеральном законодательстве и определяется как «племенные животные»[9] [10]. Заметим, что помимо дефинитивного круга, обусловленного тавтологией, данная трактовка региональной

терминологической новации входит в противоречие с содержанием некоторых общих терминов, используемых в Федеральном законе «О племенном животноводстве». В статье 2 указанного закона устанавливается, что племенное животное - это «сельскохозяйственное животное, имеющее документально подтвержденное происхождение, используемое для воспроизводства определенной породы и зарегистрированное в установленном порядке». В свою очередь, племенная продукция (материал) - это «племенное животное, его семя и эмбрионы»1. Как мы видим, региональные участники законотворческой деятельности, оперируя понятием «племенная животноводческая продукция», соединили в его наименовании два разных по своей юридической сущности термина, не обобщив и не отразив при этом их смысловую наполненность. Это обстоятельство нивелирует региональную терминологическую инициативу, подчеркивает ее содержательную пустоту.

Следует обратить внимание на то, что при конструировании законов субъектов Российской Федерации важно быть крайне осторожным в выборе новых терминов, используя их только в случае острой необходимости, возникшей в связи с региональной спецификой регулирования тех или иных общественных отношений и отсутствием тождественных терминов в текстах федеральных законов.

Приведенные в процессе анализа заявленной проблемы противоречия являются существенными и показательными примерами нарушения дефинитивного, а, следовательно, и понятийно-концептуального единства федерального и регионального законодательства. Считаем, что в рамках законотворческой деятельности каждого субъекта Российской Федерации необходимо обобщать и применять опыт логического и языкового построения дефиниций, закрепленных в федеральных законах, не нарушая при этом смыслового тождества в определении терминов. По справедливому мнению Г.Т. Чернобеля, «в федеративном государстве никаких расхождений между основными (ключевыми) понятиями, используемыми в федеральном законодательстве, и понятиями, используемыми в региональном законодательстве, не может быть»[11]. Более того, с нашей точки зрения, эта установка должна распространяться не только на какую-либо часть понятийной (терминологической) системы, пусть даже воспринимаемую в качестве основной. Принципиальную идентичность смыслового восприятия следует определять как основу функционирования всех терминов, используемых в нормативных правовых актах федеральной и региональной принадлежности (в условиях реализации модели их соотношения, закрепленной в части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Потому региональные определения терминов необходимо приводить в соответствие с федеральными законодательными дефинициями.

Общее требование об идентичной смысловой платформе федеральных и региональных законодательных дефиниций не следует воспринимать как призыв к языковому дублированию положений законов более высокой юридической силы. В данном случае речь идет об унификации содержания законодательных определений. Нами отстаивается позиция концептуального единства разноуровневых дефиниций, которое обусловлено непротиворечивостью и правильным пониманием сущности определяемого понятия в федеральных и региональных законодательных актах. При этом, в анализируемой ситуации, в текстах региональных законов возможен и свой «компонент» формулируемой дефиниции, отражающий особую значимость определяемого понятия (термина) для конкретного субъекта Российской Федерации, привносящий в текст определения специфику регулирования общественных отношений на конкретной территории. Главное, чтобы он не входил в конфронтацию с установлениями федеральных законов и обладал соответствующими качественными характеристиками правового, логического и лингвистического свойства.

[1] Нагорная, М. А. Техника определения законодательных терминов // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: материалы науч.-метод. семинара, Нижний Новгород, 11-16 сент. 2000 г.: в 2 т. / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 229.

[2] Исаков В.Б. Язык права // Юрислингвистика-2: русский язык в его естественном и юридическом бытии: межвуз. сб. науч. тр. / отв. ред. Н.Д. Голев. Барнаул, 2000. С. 64-80.

[3] Об осуществлении права собственности и других вещных прав Белгородской области [Электронный ресурс] : закон Белгор. обл. от 18.02.1997 № 104: в ред. от 04.06.2009 // Справочная правовая система «Консультант Плюс». Разд. «Законодательство». Информ. банк «Белгородская область».

[4] Здесь и далее тесты всех анализируемых региональных законов цитируются с сохранением пунктуации, орфографии, в точном соответствии с первоначальным источником.

[5] Туранин В.Ю. Интерпретация юридических понятий в законодательных актах субъектов Российской Федерации // Бизнес в законе. 2006. № 3-4. С. 28-33.

[6] Об инвестициях в Белгородской области [Электронный ресурс] : закон Белгор. обл. от 16.10.1995 № 31: в ред. от 09.01.2001 // Справочная правовая система «Консультант Плюс». Разд. «Законодательство». Информ. банк «Белгородская область».

[7] О залоговом фонде Липецкой области [Электронный ресурс] : закон Липецкой обл. от 29.09.2004 № 127-ОЗ: в ред. от 15.12.2015 // Справочная правовая система «Консультант Плюс». Разд. «Законодательство». Информ. банк «Липецкая область».

[8] Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений [Электронный ресурс] : федер. закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ : в ред. от 03.07.2016 // Справочная правовая система «Консультант Плюс». Разд. «Законодательство». Информ. банк «Российское законодательство (Версия Проф)».

[9] Об архивном деле в Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ: в ред. от 23.05.2016 // Справочная правовая система «Консультант Плюс». Разд. «Законодательство». Информ. банк «Российское законодательство (Версия Проф)».

[10] О государственной поддержке и развитии лизинга в агропромышленном комплексе Ярославской области [Электронный ресурс] : закон Ярослав. обл. от 04.03.2003 № 10-з: в ред. от 01.10.2012 // Справочная правовая система «Консультант Плюс». Разд. «Законодательство». Информ. Банк «Ярославская область».

[11] Чернобель Г.Т. Правовые понятия и их применение в законах. Гл. 5 // Законодательная техника: науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000. С. 86.