Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, представляет собой совокупность действий и правоотношений. Данные действия [1] осуществляются, а правоотношения складываются на протяжении последовательно сменяющих друг друга стадий законодательного процесса.

В научной литературе стадия законодательного процесса определяется как относительно законченный этап законодательного процесса, регламентированный действующими правилами таким образом, что только его окончание дает возможность перейти к следующему этапу[2]. Каждая стадия имеет свое назначение[3].

Назначение стадий и их последовательность определяет логика развития законодательного процесса. Данная логика представляет собой идею, выстраивающую законодательный процесс таким образом, чтобы воли участвующих в нем субъектов были выражены надлежащим образом, согласовывались между собой, волеизъявление законодателя было адекватным и в результате этого процесса вступал в силу правовой акт именно единой государственной власти, выражающий интересы большинства в обществе, акт общей воли - закон. То есть, логика развития законодательного процесса является инструментом достижения этого результата, обеспечивает соответствие закона указанным признакам, определяющим его юридическую природу.

Исходя из логики развития законодательного процесса назначение первой стадии законодательного процесса - стадии законодательной инициативы - состоит в реализации, собственно, самого права законодательной инициативы.

Поскольку реализация права является итогом процесса его осуществления, то стадия законодательной инициативы начинается в связи с началом осуществления права законодательной инициативы.

Вместе с тем, в юридической литературе нет единства мнений относительно определения момента начала осуществления права законодательной инициативы.

Так, в науке высказывается точка зрения, согласно которой данным моментом является внесение законопроекта в законодательный орган[4]. Альтернативное мнение заключается в том, что право законодательной инициативы охватывает ряд важнейших подготовительных действий (например, определение предмета проекта, выбор его правовой формы, подготовка текста, сопроводительных документов), предшествующих внесению проекта[5].

Как представляется, при определении момента начала осуществления права законодательной инициативы необходимо исходить из следующего.

Термин «внесение законопроекта» является достаточно широким, охватывающим весь процесс осуществления права законодательной инициативы. Поэтому обозначение момента начала осуществления права законодательной инициативы, как внесение законопроекта, является неопределенным.

Деятельность по подготовке законопроекта к внесению в парламент не имеет целью возбудить законодательный процесс. Данная деятельность осуществляется в целях составления текста законопроекта, разработки или получения необходимых сопроводительных документов, то есть ее целью является формирование основы для последующего осуществления права законодательной инициативы. Соответственно, деятельность по подготовке законопроекта к внесению в парламент не является началом осуществления права законодательной инициативы, а предшествует ему.

Действием, которое направлено на установление правовой связи между парламентом и субъектом права законодательной инициативы для реализации последним принадлежащего ему права, которое имеет целью возбудить процесс принятия закона, является направление субъектом права законодательной инициативы законопроекта и сопроводительных документов в парламент. Следовательно, именно это действие и является моментом начала осуществления права законодательной инициативы и, соответственно, моментом начала стадии законодательной инициативы и всего законодательного процесса, а также одновременно и юридическим фактом, порождающим правоотношение законодательной инициативы, в рамках которого право законодательной инициативы в итоге реализуется. В этой связи можно сделать вывод о первичности права законодательной инициативы по отношению к правоотношению и стадии законодательной инициативы.

После того, как право законодательной инициативы реализовано, правоотношение законодательной инициативы и стадия законодательной инициативы являются завершенными.

Право является реализованным после выполнения обязанности, корреспондирующей данному праву. Между тем, в научной литературе существуют разные подходы к тому, какая именно обязанность корреспондирует праву законодательной инициативы. Наиболее распространенная в литературе точка зрения заключается в том, что данному праву корреспондирует обязанность парламента рассмотреть законопроект[6]. Иногда подобный подход находит отражение и в законодательстве субъектов Российской Федерации при редких попытках все же дать определение законодательной инициативы[7]. По мнению же И. А. Скворцова-Савельева, процесс реализации права законодательной инициативы проходит на протяжении всего периода рассмотрения законопроекта в парламенте[8]. Из данной позиции следует, что все действия, совершаемые парламентом в рамках законодательного процесса, можно рассматривать как

выполнение обязанности, корреспондирующей праву законодательной

инициативы.

наш взгляд, указанные точки зрения являются некорректными по следующим основаниям. При данных подходах реализация права

законодательной инициативы выходит далеко за рамки стадии законодательной инициативы. Однако, как указывалось выше, из логики развития законодательного процесса следует, что назначение стадии законодательной инициативы состоит именно в реализации права законодательной инициативы.

Анализ законодательства Российской Федерации и ее субъектов показывает, что решением, свидетельствующим об окончании стадии законодательной инициативы, является решение о принятии парламентом законопроекта к рассмотрению. Так, из системы взаимосвязанных положений частей 1, 2 и 3 статьи 108 и статьи 111 Регламента Государственной Думы[9] следует, что решение Совета Г осударственной Думы о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию, о назначении одного из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту и о направлении законопроекта и материалов к нему в адрес определенных субъектов для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний является решением о принятии Государственной Думой законопроекта к рассмотрению; это решение завершает стадию законодательной инициативы, после чего наступает вторая стадия федерального законодательного процесса - стадия подготовки законопроекта к рассмотрению Г осударственной Думой[10]. Данный подход находит отражение и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, в частности, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 34 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 года № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области»[11] к первой стадии законодательного процесса относится внесение проекта закона Свердловской области в Законодательное Собрание Свердловской области в порядке законодательной инициативы и принятие его к рассмотрению Законодательным Собранием Свердловской области.

Соответственно, стадия законодательной инициативы завершается выполнением парламентом обязанности принять законопроект к рассмотрению.

Логика развития законодательного процесса выстраивает стадии законодательного процесса таким образом, чтобы выполнение назначения одной стадии создавало основу для выполнения назначения следующей стадии. Результат стадии законодательной инициативы - принятие парламентом законопроекта к рассмотрению - создает основу для начала следующей стадии законодательного процесса - стадии подготовки законопроекта к рассмотрению парламентом, назначение которой, собственно, и состоит в подготовке законопроекта к рассмотрению парламентом, то есть в подготовке последующего адекватного парламентского волеизъявления по внесенной законодательной инициативе. Результат этой стадии создает основу для начала стадии рассмотрения парламентом законопроекта в первом чтении, назначение которой заключается в рассмотрении и принятии за основу (либо отклонении) законопроекта парламентом, то есть в осуществлении парламентского волеизъявления по концепции внесенной законодательной инициативы. Соответственно, стадии законодательного процесса, следующие после стадии законодательной инициативы, имеют каждая свое назначение, не связанное с реализацией права законодательной инициативы, а связанное с осуществлением парламентского волеизъявления по внесенному законопроекту. Из этого следует, что сам по себе волевой акт субъекта права законодательной инициативы (внесение им законопроекта в парламент), возбуждающий законодательный процесс, получает свое завершение именно после принятия парламентом законопроекта к рассмотрению.

Следовательно, подход, согласно которому праву законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть законопроект, является неправомерным, не учитывающим назначение стадий в законодательном процессе. Подход же, согласно которому процесс реализации права законодательной инициативы проходит на протяжении всего периода рассмотрения законопроекта в парламенте, противоречит не только логике развития законодательного процесса, но и властной природе парламента. При таком подходе получается, что все действия, совершаемые парламентом в рамках законодательного процесса, можно рассматривать не как осуществление им законодательной власти, а как выполнение обязанности перед субъектом права законодательной инициативы.

Таким образом, праву законодательной инициативы корреспондирует именно обязанность принять законопроект к рассмотрению, выполняемая парламентом на стадии законодательной инициативы. После выполнения данной обязанности право законодательной инициативы является реализованным, а правоотношение и стадия законодательной инициативы - завершенными.

Данный вывод коррелирует с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в пункте 3.1 мотивировочной части Постановления от 29 ноября 2006 года № 9-П по делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации[12] (далее - Постановление по делу о Регламенте Правительства), согласно которой конституционному праву законодательной инициативы субъектов, перечисленных в статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, корреспондирует конституционная обязанность Государственной Думы принять, по общему правилу, законопроект с целью дальнейшей организации законодательного процесса.

Четкое обозначение момента окончания осуществления права законодательной инициативы имеет важное практическое значение. После того, как право законодательной инициативы реализовано, волеизъявление субъекта права законодательной инициативы по возбуждению законодательного процесса получило свое завершение, в силу логики развития законодательного процесса, как отмечено выше, начинается подготовка следующего из трех основных в законодательном процессе волеизъявлений - парламентского волеизъявления по законопроекту, а затем и этап самого этого волеизъявления. Поэтому исходя из значимости и завершенности волеизъявления субъекта права законодательной инициативы, логики развития законодательного процесса законопроект без рассмотрения парламентом, то есть без следующего значимого волеизъявления, не может быть возвращен его инициатору не при каких обстоятельствах, включая обстоятельства, которые лежат в основе условий реализации права законодательной инициативы, а также, например, утрату лицом статуса субъекта

- 35

права законодательной инициативы, смену созыва парламента .

Обоснование момента реализации права законодательной инициативы позволяет обозначить объект правоотношения законодательной инициативы. В теории права достаточно устоявшейся точкой зрения является определение объекта правоотношения как того, по поводу чего субъекты права вступают в правоотношения[13] [14]. Специфика процессуальных правоотношений заключается в том, что субъекты права вступают в данные правоотношения по поводу достижения определенного процессуального результата, то есть результата поведения участников процессуальных правоотношений. Поэтому именно этот

результат и является объектом такого правоотношения[15]. Соответственно, в качестве объекта правоотношения законодательной инициативы как

процессуального правоотношения следует рассматривать результат поведения его участников: принятие парламентом законопроекта к рассмотрению.

[1] Подход, что правоотношение законодательной инициативы складывается между субъектом права законодательной инициативы и именно парламентом является господствующим в современной и дореволюционной научной литературе. См., напр.: Абрамова А. И. Современный законодательный процесс Российской Федерации : стадии и проблемы их совершенствования // Журн. рос. права. 2007. № 2. С. 14 ; Григорьев В. А. Право законодательной инициативы Сената // Вестн. права. 1901. № 8. С. 63 ; Лукин Д. Г. Указ. соч. С. 57.

Однако в советский период, как отечественные ученые, так и ученые из иных социалистических стран, высказывали альтернативную точку зрения, согласно которой, поскольку законопроекты направляются либо председателю высшего представительного учреждения, либо его руководящему органу, то именно председатель или руководящий орган высшего представительного учреждения, а не высшее представительное учреждение в целом, и являются обязанным субъектом в правоотношении законодательной инициативы. См., напр.: Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства : вопросы теории. М., 1977. С. 56-57 ; Махненко А. Х. Верховные органы народного представительства социалистических стран. М., 1972. С. 179 ; Советское государственное право : учебник / под ред. С. С. Кравчука. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1975. С. 426.

[2] Гузнов А. Г., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Современный законодательный процесс : основные институты и понятия. Смоленск, 1995. С. 77.

[3] О назначении стадий нормотворческого процесса см., напр.: пункт 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 11-П по делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-III ГД «О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 29. Ст. 3059. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 10.07.2013).

[4] См., напр.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : научно-практическое пособие / отв. ред. Р. Ф. Васильев. М., 2000. С. 180.

[5] См., напр.: Бошно С. В. Законодательная инициатива : внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. № 2. С. 154 ; Кокотов А. Н. Законодательная инициатива в федеральном парламентском законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 62-63.

[6] См., напр.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. С. 186 ; Рамазанова Э. Т. Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации : теория и практика реализации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 17 ; Сивков А. Л. Процедуры реализации законодательных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 12-13.

[7] См.: абзац третий ст. 1 Закона Сахалинской области от 3 апр. 2000 г. № 168 «О законодательной деятельности в Сахалинской области» // Губернские ведомости. 2000. 7 апр. (в ред. от 29 марта 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.09.2016) ; абзац первый ст. 24 Закона Орловской области от 15 апр. 2003 г. № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» // Орловская правда. 2003. 18 апр. (в ред. от 1 июля 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.09.2016) ; ч. 1 ст. 38 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 апр. 2006 г. № 13-ЗАО «О правотворчестве» // Красный Север. 2006. 21 апр. (в ред. от 24 июня 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.09.2016).

[8] Скворцов-Савельев И. А. Суды Российской Федерации как субъекты права законодательной инициативы федерального уровня : вопросы теории и практики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 12.

[9] Принят Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 янв. 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 7. Ст. 801. (в ред. от 7 окт. 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.10.2016).

[10] Родионова Н. В. Осуществление законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 10.

[11] Собр. законодательства Свердловской обл. 1999. № 3. Ст. 148. (в ред. от 7 июня 2016 г.). Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.10.2016).

[12] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50. Ст. 5371. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 01.11.2016).

[13] Однако, например, в Регламенте Государственной Думы такое обстоятельство, как истечение срока действия или утрата силы законодательных положений, в которые законопроектом предусматривается внесение изменений, обозначено как основание возврата законопроекта его инициатору и на стадии законодательной инициативы, то есть как обстоятельство, влекущее несоответствие законодательной инициативы условиям реализации права законодательной инициативы, и на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думы, когда право законодательной инициативы уже реализовано (ч. 5 ст. 108 и ч. 4 ст. 114). А, например, из положений пункта 34 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга следует, что законопроекты, внесенные депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущих созывов, их объединениями (фракциями) и не рассмотренные в первом чтении, подлежат снятию с рассмотрения по решению Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

[14] См., напр.: Теория государства и права : учебник / под ред. А. В. Малько и А. Ю. Саломатина. СПб., 2007. С. 251.

[15] См., напр.: Кокорев Л. Д. Участники правосудия по уголовным делам. Воронеж, 1971. С. 40 ; Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса : в 2 т. Т. 1. М., 1968. С. 33 ; Элькинд П. С. Сущность советского уголовно - процессуального права. Л., 1963. С. 14-15.