Поскольку правоотношение законодательной инициативы, возникающее на основе норм о законодательной инициативе, является элементом

законодательного процесса, то данное правоотношение входит в предмет конституционного права, а нормы о законодательной инициативе являются конституционно-правовыми.

Совокупность норм конституционного права, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением права законодательной инициативы (в определенных случаях - выполнением обязанности законодательной инициативы), имея предметную обособленность, образуют конституционно-правовой институт законодательной инициативы.

В Российской Федерации круг источников права, содержащих нормы о законодательной инициативе, достаточно разнообразен и различается в зависимости от уровня законодательного процесса.

Существенная роль права законодательной инициативы в законодательном процессе, тот факт, что оно осуществляется во взаимодействии с парламентом в целом, предопределяет конституционное значение данного права и,

соответственно, закрепление нормативных основ его осуществления

непосредственно на уровне конституций. Так, нормы о праве законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе содержатся в части 3 статьи 66, в пункте «г» статьи 84, статье 104 Конституции Российской Федерации. Из положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года №

184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[1] (далее - Федеральный закон «Об общих принципах ...») следует, что правовое регулирование права законодательной инициативы в законодательном процессе субъектов Российской Федерации должно

осуществляться, в первую очередь, в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

Кроме того, нормы о законодательной инициативе в федеральном законодательном процессе содержатся в федеральных конституционных законах, федеральных законах, регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации, Регламенте Правительства Российской Федерации[2]. Нормы о законодательной инициативе в законодательном процессе субъектов Российской Федерации содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах .», законах субъектов Российской Федерации, регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (их палат).

На федеральном и, в ряде случаев, на региональном уровне в Российской Федерации большая часть правовых норм, образующих институты

законодательной инициативы, находится в регламентах соответствующих законодательных органов государственной власти.

В научной литературе представлены различные подходы к юридической природе парламентского регламента и пределам его регулирования законодательного процесса в целом и права законодательной инициативы в частности.

Так, С. В. Бошно, признавая Регламент Государственной Думы основным источником правового регулирования процесса осуществления права законодательной инициативы, отмечает, что этот акт носит локальный характер, что делает его уязвимым в случае споров с участием широкого круга субъектов законодательного процесса (за исключением депутатов)[3].

Не соглашаясь с точкой зрения о том, что парламентский регламент является актом локального действия, тем не менее, Л. Т. Кривенко указывала на необходимость принятия закона о законодательном процессе в силу пробельности и нечеткости правового обеспечения законодательного процесса[4].

В свою очередь, И. Н. Королева обосновывает позицию, согласно которой определение порядка осуществления палатами законодательной деятельности - это безусловная исключительная прерогатива палат парламента; обязательность исполнения регламентных норм государственными органами, участвующими в парламентской деятельности, обусловлена не только всеобщим правовым порядком, но и особой конституционно-правовой природой этого уникального правового акта, его ролью наряду с Конституцией в качестве правовой основы для формирования всего законодательного комплекса государства; вопросы координации действий всех участников законодательного процесса необходимо решать, не выходя за рамки Конституции Российской Федерации и регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации[5].

Основываясь на конституционных положениях, М. В. Варлен и Г. Д. Садовникова делают вывод, что регламент должен регулировать организацию и порядок работы парламента, включая законодательную деятельность, должен содержать процедурные правила, и является, таким образом, средством и, одновременно, гарантией самоорганизации парламента, и его содержание должно соответствовать его конституционному предназначению[6].

Представляется, что при решении указанных вопросов действительно необходимо, в первую очередь, исходить из соответствующих конституционных положений и не расширять конституционно установленный предмет правового регулирования парламентского регламента. Так, согласно части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации каждая из палат Федерального Собрания Российской Федерации принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности; согласно пункту 1 статьи 28 Устава Липецкой области от 9 апреля 2003 года № 46-ОЗ[7] Липецкий областной Совет депутатов утверждает свой Регламент, в котором закрепляется порядок подготовки, созыва и проведения сессий Липецкого областного Совета депутатов, образования и избрания его органов, их деятельности, рассмотрения нормативных правовых актов, голосования и другие вопросы организации работы Липецкого областного Совета депутатов.

Таким образом, находясь в прямой нормативной связи с конституцией или уставом, непосредственно развивая их положения о законодательном органе государственной власти, парламентский регламент является особым по своей юридической природе нормативным актом. Данный нормативный акт регулирует порядок осуществления деятельности парламента, а значит, в том числе, и порядок осуществления им законодательной власти[8]. При этом указанный предмет правового регулирования означает, что парламентский регламент не должен всецело регулировать законодательный процесс. Его роль сводится к регулированию процедурных вопросов, связанных с законодательной деятельностью парламента. Однако в рамках предмета правового регулирования парламентского регламента все субъекты права, а не только сам парламент, его члены и парламентские органы и структуры, обязаны подчиняться его нормам. Соответственно, регламент законодательного органа государственной власти не может рассматриваться в качестве локального акта.

В то же время, элементы законодательного процесса имеют разные аспекты. Одни из этих аспектов по своему характеру подпадают под регламентное регулирование, другие могут выходить за эти рамки, что может требовать в определенных случаях регулирования, в частности, на уровне закона. В этой связи показательным примером является право законодательной инициативы. Это ярко отражено в практике конституционных и уставных судов.

Так, с одной стороны, органы конституционной юстиции федерального и регионального уровня в своих решениях указывают на правомерность развития в парламентском регламенте предписаний конституции (устава) о законодательном процессе, в том числе о праве законодательной инициативы[9]. С другой стороны, в Постановлении по делу о Регламенте Правительства Конституционный Суд Российской Федерации выразил правовую позицию, согласно которой конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы управомоченных субъектов, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, исходя из логики конституционного регулирования и системного толкования положений Конституции Российской Федерации (статья 10; статья 71, пункт «а»; статья 76, части 1 и 2), не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона (пункт 5 мотивировочной части). Аналогичной позиции применительно к региональному законодательному процессу придерживается, в частности, Уставный суд Санкт-Петербурга[10].

Представляется, что подход органов конституционной юстиции в рассматриваемой ситуации означает, что те нормы, которые непосредственно влияют на реализацию права законодательной инициативы, в том числе устанавливают требования к законопроекту и сопроводительным документам, определяют содержание права законодательной инициативы, содержание иных прав инициатора законопроекта в рамках правоотношения законодательной инициативы, а также содержание обязанностей парламента в рамках данного правоотношения - должны устанавливаться в законе (федеральном и субъекта Российской Федерации соответственно уровню законодательного процесса). При этом сугубо процедурные аспекты стадии законодательной инициативы подлежат регулированию парламентскими регламентами[11].

Между тем, до сих пор в систематизированном виде требования к законопроекту и сопроводительным документам на федеральном уровне установлены как раз в Регламенте Государственной Думы (статья 105), а не в федеральном законе. Подобная ситуация имеет место и на региональном уровне[12]. Однако все же в целом ряде субъектов Российской Федерации требования к законодательной инициативе устанавливаются, в первую очередь, на уровне закона[13], хотя и в этом случае в отдельных регионах за рамками законов остаются нормы, четко определяющие содержание правоотношения законодательной инициативы, и, тем самым, влияющие на реализацию права законодательной инициативы[14]. Как таковое содержание правоотношения законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе вообще на законодательном уровне не регулируется, в результате чего именно Регламент Государственной Думы является основополагающим правовым актом в данной сфере.

Тем не менее, вышеуказанный подход органов конституционной юстиции представляется обоснованным. Во-первых, по общему правилу, сферы общественной жизни, имеющие конституционное значение, должны быть урегулированы законом. Во-вторых, право законодательной инициативы, будучи существенным элементом законодательного процесса, выходит за рамки предмета правового регулирования парламентского регламента - порядка осуществления деятельности парламента. И, в-третьих, в правоотношении законодательной инициативы инициатор законопроекта является управомоченной стороной, а парламент - стороной обязанной. То есть, при существующей в Российской Федерации на федеральном и, в ряде случаев, на региональном уровне практике регулирования права законодательной инициативы, условий его реализации, регулирования других прав инициаторов законопроектов, а также обязанностей парламента в рамках правоотношения законодательной инициативы, преимущественно парламентскими регламентами, получается, что конкретное содержание правоотношения законодательной инициативы определяется обязанным участником данного правоотношения. Соответственно, в такой ситуации осуществление права законодательной инициативы, закрепляемого на конституционном уровне, ставится в зависимость от нормотворческого усмотрения обязанного субъекта правоотношения законодательной инициативы. Это, в свою очередь, может привести к установлению необоснованных препятствий в осуществлении права законодательной инициативы, к неподкрепленности прав инициатора законопроекта соответствующими обязанностями парламента.

Таким образом, те правила, которые непосредственно влияют на реализацию права законодательной инициативы, должны устанавливаться в законе. Это, однако, не исключает регулирования парламентскими регламентами отдельных, сугубо процедурных аспектов стадии законодательной инициативы на основе соответствующих норм конституций (уставов) и законов. К таким аспектам относятся, например, организация работы по рассмотрению законопроекта парламентскими органами, порядок движения законопроекта между парламентскими органами и структурами на стадии законодательной инициативы.

[1] Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. (в ред. от 28 дек. 2016 г.). Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 15.01.2017).

[2] Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 23. Ст. 2313. (в ред. от 5 сент. 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.10.2016).

[3] Бошно С. В. Законодательная инициатива : внесение законопроектов в Государственную Думу. С. 154.

[4] Кривенко Л. Т. Законодательная деятельность Верховных Советов союзных республик : проблемы теории и практики : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Киев, 1987. С. 15, 29-30.

[5] Королева И. Н. Парламентский регламент как правовая форма регулирования порядка деятельности представительного органа государственной власти : российская и зарубежные модели : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 28-29.

[6] Варлен М. В. Эволюция российского парламентаризма : конституционно-правовой аспект // Lex Russica. 2013. № 12. С. 1343 ; Садовникова Г. Д. Парламентские процедуры : роль и значение в обеспечении представительной функции парламента // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12. С. 4-5.

[7] Липецкая газ. 2003. 17 апр. (в ред. от 5 дек. 2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.02.2015).

[8] В частности, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, из вышепроцитированных положений части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации следует необходимость нормативно-правового закрепления в Регламенте Государственной Думы процедур принятия ею решений, в том числе порядка рассмотрения законопроектов. Применительно к региональному уровню, например, аналогичная правовая позиция относительно Регламента Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея была выражена Конституционным Судом Республики Адыгея. См.: пункт 5 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. № 44-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в целом и его отдельных положений, а также Федерального закона «О введении в действие Уголовно- процессуального кодекса Российской Федерации» // Принято Конституционным Судом Рос. Федерации 6 марта 2003 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.02.2015) ; пункт 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Республики Адыгея от 27 нояб. 2008 г. № 2 -П о проверке конституционности пункта 4 статьи 100 Регламента Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея в связи с запросом депутата Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея Осокина А. Я. // Собр. законодательства Респ. Адыгея. 2008. № 11. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.02.2015).

[9] См., напр.: пункт 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апр. 2004 г. № 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы // Рос. газ. 2004. 28 апр. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.02.2015) ; пункты 2 и 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 25 марта 2011 г. по делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия Закона Республики Карелия от 10 ноября 2010 года № 1435-ЗРК «О внесении изменения в статью 1 Закона Республики Карелия «Об установлении звания "Ветеран труда Республики Карелия" и порядке его присвоения» в связи с обращением регионального отделения Политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Республике Карелия // Карелия. 2011. 7 апр. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 25.02.2015).

[10] См.: пункт 2.4 мотивировочной части постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 15 февр. 2008 г. № 002/08-П по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 3 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года № 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» // Санкт-Петербургские ведомости. 2008. 22 февр. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.03.2015).

[11] Так, в частности, в пункте 3 мотивировочной части Постановления от 23 апр. 2004 г. № 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы Конституционный Суд Российской Федерации, говоря о регламентном регулировании принятия актов, делал акцент на установлении в Регламенте Государственной Думы именно процедурных правил.

[12] Так, например, в Московской области, в отсутствие соответствующего закона, требования к законопроекту и сопроводительным документам определены в ст. 94 Регламента Московской областной Думы, принятого постановлением Московской областной Думы от 9 июня 2011 г. № 7/160-П «О Регламенте Московской областной Думы» (принято Московской областной Думой 9 июня 2011 г. (в ред. от 29 сент. 2016 г.). Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.10.2016)).

[13] См., напр.: пункты 11 - 2 ст. 12 Закона Курской области от 2 дек. 2002 г. № 57-ЗКО «О правовых актах, принимаемых Курской областной Думой» // Курская правда. 2002. 7 дек. (в ред. от 31 марта 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.01.2017) ; ст. 10 Закона Кемеровской области от 23 июня 2003 г. № 33-ОЗ «О законодательной деятельности в Кемеровской области» // Кузбасс. 2003. 9 июля. (в ред. от 12 дек. 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.01.2017) ; пункты 1 и 1 1 ст. 11 Закона Тверской области от 16 марта 2004 г. № 13 -ЗО «О нормативных правовых актах

Тверской области» // Тверские ведомости. 2004. 19-25 марта. (в ред. от 25 июля 2016 г.). Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.01.2017) ; части 3-5 ст. 9 Закона Кировской области от 14 окт. 2013 г. № 325-ЗО «О нормативных правовых актах органов государственной власти Кировской области» // Вести. Киров. 2013. 18 окт. (в ред. от 31 июля 2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.01.2017) ; ч. 2 ст. 22 Закона Волгоградской области от 9 дек. 2014 г. № 169-ОД «О нормативных правовых актах Волгоградской области» // Волгоградская правда. 2014. 17 дек. (в ред. от 16 июня 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.01.2017).

[14] Так, например, в Волгоградской области именно в Регламенте Волгоградской областной Думы, принятом постановлением Волгоградской областной Думы от 18 нояб. 2015 г. № 23/1453 «О Регламенте Волгоградской областной Думы» (принят Волгоградской областной Думой 18 нояб. 2015 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.01.2017)), предусмотрено требование мотивированности решения парламента о возврате законопроекта его инициатору (пункт 7 ст. 65). В Регламенте Законодательного Собрания Тверской области, принятом постановлением Законодательного Собрания Тверской области от 14 апр. 1994 г. № 28 «О Регламенте Законодательного Собрания Тверской области» (принят Законодат. Собранием Тверской обл. 14 апр. 1994 г. (в ред. от 24 нояб. 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.01.2017)), установлено дополнительное, не предусмотренное Законом Тверской области от 16 марта 2004 г. № 13-ЗО «О нормативных правовых актах Тверской области», основание возврата парламентом законопроекта его инициатору: проект предусматривает внесение изменений в правовые акты, принятые Законодательным Собранием Тверской области, или в их отдельные положения, срок действия которых истек или они признаны утратившими силу (абзац восьмой ст. 17). В Кемеровской области именно в Регламенте Совета народных депутатов Кемеровской области, принятом Постановлением Совета народных депутатов Кемеровской области от 28 окт. 2009 г. № 492 «О Регламенте Совета народных депутатов Кемеровской области» (Законодат. вестн. Совета народных депутатов Кемеровской обл. 2009. № 91. (в ред. от 19 окт. 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.01.2017)), четко прописана правовая возможность инициатора законопроекта представлять и (или) отстаивать законодательную инициативу при рассмотрении ее на заседаниях парламентских органов, участвующих в решении вопроса о принятии парламентом законопроекта к рассмотрению (пункт 2 ст. 47). Кроме того, в Регламенте Совета народных депутатов Кемеровской области предусмотрены обязанность парламента информировать субъекта права законодательной инициативы о движении законопроекта на стадии законодательной инициативы и право инициатора законопроекта на получение соответствующей информации (абзац третий пункта 11 ст. 6 и пункт 4 ст. 47).