В действующем федеральном и региональном законодательстве в Российской Федерации, а также в научной литературе представлены различные подходы к тому, в каких формах может осуществляться право законодательной

инициативы. Среди таких форм указываются: внесение законопроектов (при этом иногда в качестве двух разных форм обозначаются внесение проектов новых законов и внесение проектов законов, предусматривающих коррективы действующего законодательства), внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, внесение проекта конституции (устава) субъекта Российской Федерации, предложений о поправках и пересмотре положений конституции (устава) субъекта Российской Федерации, поправок к законопроектам, проектов постановлений парламента,

законодательных предложений. Кроме того, в практике законодательной деятельности Государственной Думы выработалась такая форма осуществления права законодательной инициативы, как направление субъектом права законодательной инициативы письма на имя Председателя Государственной Думы о включении его в состав инициаторов законопроекта.

Указанное разнообразие подходов свидетельствует об отсутствии четко проработанной научной основы в вопросе о формах осуществления права законодательной инициативы. Следствием этого является противоречивость правового регулирования данного вопроса в действующем законодательстве.

Чтобы научно обосновать единый подход к формам осуществления права законодательной инициативы, нужно исходить как из юридической природы права законодательной инициативы, так и из логики развития законодательного процесса. Здесь значение имеют такие аспекты юридической природы права законодательной инициативы, как то, что это право является элементом именно законодательного процесса, и то, что осуществляется оно с целью возбудить законодательный процесс.

Перейдем к анализу вышеуказанных подходов к формам осуществления права законодательной инициативы.

Из положений части 2 статьи 104 Конституции Российской Федерации и положений статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах ...» следует, что как в федеральном, так и в региональном законодательном процессе формой осуществления права законодательной инициативы является внесение законопроекта в парламент. Разнообразие же подходов проявляется в развивающем их законодательстве.

Используемый в Конституции России термин «законопроект» раскрывается в Регламенте Государственной Думы. Согласно пункту «а» статьи 104 Регламента Государственной Думы под законопроектами понимаются проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов. При этом в пунктах «а» и «б» статьи 104 Регламента Государственной Думы различаются две формы осуществления права законодательной инициативы:

внесение законопроектов;

внесение законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР.

То есть, Регламент Государственной Думы относит к разным формам осуществления права законодательной инициативы внесение проектов новых законов и внесение проектов законов, корректирующих либо отменяющих действующие законы. Аналогичный подход нашел отражение в пунктах «а» и «б» части 1 статьи 140 Регламента Совета Федерации[1], а также в нормативных актах некоторых субъектов Российской Федерации[2].

На наш взгляд, указанный подход с процессуальной точки зрения необоснован, поскольку отсутствуют какие-либо процедурные различия внесения в парламент проекта нового закона, либо проекта закона, корректирующего или отменяющего действующий закон. Следовательно, все это является одной формой осуществления права законодательной инициативы: внесение законопроекта.

В действующем федеральном законодательстве находят отражение разные подходы к вопросу о том, относится ли внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации к формам осуществления права законодательной инициативы.

Из положений статьи 36 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[3] и статьи 104 действующей редакции Регламента Государственной Думы следует, что формами осуществления права законодательной инициативы внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации не являются (хотя прежние редакции Регламента Государственной Думы относили к формам осуществления права законодательной инициативы внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации[4]).

Противоположный подход нашел отражение в положениях статьи 11 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») и пункта «а» части 1 статьи 140 Регламента Совета Федерации.

Так, из положений статьи 11 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которая называется «Право законодательной инициативы члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы», следует, что внесение предложений о поправках к Конституции Российской Федерации и пересмотре положений Конституции Российской Федерации относится к формам осуществления права законодательной инициативы. Часть 1 статьи 140 Регламента Совета Федерации среди форм осуществления Советом Федерации права законодательной инициативы называет внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации.

Также следует отметить, что и в юридической науке высказывается точка зрения о том, что внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации и внесение предложений о пересмотре положений Конституции России относятся к формам осуществления права законодательной инициативы[5].

Результат анализа регионального законодательства свидетельствует о том, что субъекты Российской Федерации тоже по-разному подходят к вопросу об отнесении к формам осуществления права законодательной инициативы внесения проектов конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, предложений о поправках и пересмотре положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации [6].

Для решения вопроса о том, являются ли формами осуществления права законодательной инициативы внесение как на федеральном, так и на региональном уровне проектов конституций (уставов), проектов поправок к конституциям (уставам), предложений о пересмотре положений конституций (уставов), необходимо исходить из следующего. Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов Российской Федерации являются по своей юридической природе особыми, учредительными нормативными правовыми актами[7]. В связи с этим, как процесс принятия самой конституции или устава, так и процесс принятия конституционных (уставных) поправок и пересмотра положений конституции или устава является процессом не законодательным, а учредительным, и отличается от законодательного процесса и по кругу участников, и по необходимому для принятия соответствующего решения количеству голосов парламентариев, и иногда по стадиям и источникам права, содержащим нормы о данном виде правотворческого процесса.

Следовательно, право законодательной инициативы, будучи элементом именно законодательного процесса, не может осуществляться в формах, присущих другому виду правотворческого процесса, - процессу учредительному. Таким образом, из различной юридической природы конституции (устава) и закона с научной точки зрения становится очевидным, что внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, также как и внесение проектов конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, предложений о поправках и пересмотре положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, не являются формами осуществления права законодательной инициативы.

По схожей причине неправомерным является отнесение к формам осуществления права законодательной инициативы внесения проектов парламентских постановлений. Тем не менее, нередко в нормативных актах субъектов Российской Федерации среди форм осуществления права законодательной инициативы указывается внесение проектов постановлений регионального парламента[8]. В нормативных актах, регулирующих федеральный законодательный процесс, подобные положения отсутствуют, хотя в юридической литературе высказывается точка зрения, что внесение проектов постановлений Государственной Думы также следует относить к формам осуществления права законодательной инициативы[9]. Однако необходимо иметь в виду, что постановление парламента является не законом, а подзаконным актом. Соответственно, процесс принятия постановления парламента - это также не законодательный процесс, а иной вид правотворческого процесса: процесс принятия подзаконного акта в государственном органе[10].

Внесение поправок к законопроектам на федеральном уровне отнесено к формам осуществления права законодательной инициативы согласно положениям Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Г осударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (часть 1 статьи 11), Регламента Государственной Думы (пункт «в» статьи 104) и Регламента Совета Федерации (пункт «в» части 1 статьи 140). Указанный подход нашел отражение и в нормативных актах целого ряда субъектов Российской Федерации[11]. Стоит отметить, что и среди исследователей проблем осуществления права законодательной инициативы встречаются сторонники той точки зрения, что внесение поправок к законопроектам относится к формам осуществления данного права[12].

Между тем, как указывалось выше, цель осуществления права законодательной инициативы состоит в возбуждении законодательного процесса; исходя из логики развития законодательного процесса, данное право реализуется на первой стадии законодательного процесса - стадии законодательной инициативы. Внесение же поправок к законопроекту не инициирует законодательный процесс. Цель осуществления права на внесение поправки к законопроекту - предложение подхода по неконцептуальной корректировке уже внесенного и рассматриваемого парламентом проекта закона[13]. Соответственно, поправки к законопроекту подаются на тех стадиях законодательного процесса, назначение которых и заключается в совершенствовании текста законопроекта, а именно на стадии второго чтения законопроекта, реже - во время третьего чтения[14], но не на стадии законодательной инициативы.

Таким образом, право внесения поправок к законопроектам является отдельным правом и не может рассматриваться в качестве формы осуществления права законодательной инициативы.

В юридической литературе нередко указывается, что право законодательной инициативы может быть реализовано в форме внесения в парламент так называемого законодательного предложения о разработке и принятии нового закона[15]. И. А. Дубов отмечает, что законодательное предложение носит по сравнению с проектом закона более общий, менее детализированный характер[16]. Законодательное предложение представляет собой идею, концепцию будущего закона[17]. В этой связи А. И. Абрамова подчеркивает особую значимость признания внесения законодательных предложений в качестве формы осуществления права законодательной инициативы; она указывает, что внесение законодательного предложения позволяет не потерять, зафиксировать идею законопроекта в работе парламента, что очень важно применительно к тем инициаторам идей, являющихся субъектами права законодательной инициативы, которые не располагают возможностью самостоятельно подготовить проект закона (в первую очередь, имеются в виду депутаты)[18].

Порядок внесения законодательных предложений регулировался еще в дореволюционном российском законодательстве. Так, из положений статей 34, 55-57 Учреждения Государственной Думы 20 февраля 1906 года[19] следовало, что законодательное предложение могло быть внесено не менее чем тридцатью членами Государственной Думы в форме письменного заявления на имя
председателя Г осударственной Думы с приложением проекта основных положений предлагаемого изменения в закон или нового закона с «объяснительною» к проекту запиской; председатель Государственной Думы вносил заявление на рассмотрение Государственной Думы; если Государственная Дума поддерживала предложение, то соответствующий законопроект должен был разрабатываться и вноситься в Государственную Думу министром или главноуправляющим отдельной частью, к ведению которых относилось заявление; в случае отказа последних от разработки законопроекта, Государственная Дума могла образовать комиссию из своих членов для разработки и внесения законопроекта. Аналогичный порядок предусматривался и для Государственного Совета согласно пункту 17 раздела II Именного Высочайшего Указа Правительствующему Сенату о переустройстве Государственного Совета 20 февраля 1906 года[20].

Следует отметить, что в Учреждении Государственной Думы 20 февраля 1906 года четко разграничивалось внесение законопроектов в Государственную Думу и подача законодательных предложений. Во-первых, данные вопросы регулировались разными статьями: статьями 34 и 55 соответственно. Во-вторых, круг инициаторов законопроектов и законодательных предложений совершенно различался: вносить законопроекты могли министры и главноуправляющие отдельными частями, а также комиссии, образованные из членов Государственной Думы (только в вышеуказанном случае в порядке реализации одобренного законодательного предложения); вносить же законодательные предложения могли группы не менее тридцати членов Государственной Думы.

Таким образом, на наш взгляд, можно сделать вывод, что подача законодательных предложений членами Государственной Думы не рассматривалась как форма осуществления права законодательной инициативы. Аналогичный вывод можно сделать из анализа положений статей 29, 54

Учреждения Государственного Совета[21] и применительно к подаче

законодательных предложений членами Государственного Совета.

Признание в качестве формы осуществления права законодательной инициативы внесение законодательных предложений получило позже, в советском законодательстве[22] [23]. Основанием для такого подхода, в первую очередь, являлось осуществление депутатами советов своей деятельности

преимущественно на непрофессиональной основе (без освобождения от выполнения производственных или служебных обязанностей), что усложняло им

пл

самостоятельную разработку и внесение законопроектов . В этой связи исторически институт законодательных предложений следует рассматривать как гарантию законодательной деятельности депутата, осуществляющего свои полномочия на непостоянной (непрофессиональной) основе.

Влияние советского прошлого находит отражение в современном законодательстве некоторых бывших союзных республик. В частности, в Республике Таджикистан, в Республике Молдова до сих пор внесение законодательного предложения относится к формам осуществления права законодательной инициативы[24].

Подход к законодательным предложениям, имевший место в советском законодательстве, на некоторое время был реципирован и Российской Федерацией. Так, согласно статье 95 предыдущего Регламента Государственной Думы[25] внесение в Государственную Думу законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов признавалось одной из форм осуществления права законодательной инициативы. Но в настоящее время, ни Конституция Российской Федерации, ни действующий Регламент Государственной Думы среди форм осуществления права законодательной инициативы не называют внесение законодательного предложения.

На региональном уровне, напротив, этот вопрос сохраняет свое значение. Внесение законодательного предложения отнесено к формам осуществления права законодательной инициативы в законодательном процессе целого ряда субъектов Российской Федерации[26].

В некоторых регионах России в парламентских регламентах порядок и условия внесения законодательного предложения как формы осуществления права законодательной инициативы урегулированы достаточно подробно. Примерами являются Регламент Государственного Совета - Хасэ Республики

Адыгея[27] (статья 86) и Регламент Законодательного Собрания Кировской области[28] (статья 67).

Согласно положениям данных двух регламентов с законодательными предложениями могут выступать только парламентарии. В законодательном предложении должно быть дано обоснование необходимости разработки и принятия закона с указанием цели и предмета правового регулирования, прогноза социально-экономических и иных последствий принятия данного закона, должно быть отражено состояние законодательства в предполагаемой сфере правового регулирования.

Анализ положений указанных регламентов показывает, что в общем виде порядок работы с законодательным предложением выглядит следующим образом. Законодательное предложение направляется в парламент, на имя его председателя, который передает поступившее законодательное предложение в профильный комитет. Профильный комитет рассматривает необходимость разработки законопроекта, и, в случае принятия положительного решения, председатель парламента организует работу по подготовке законопроекта на основе законодательного предложения, в том числе посредством создания рабочей группы по данному вопросу. Разработанный законопроект вносится в парламент. При этом вносит законопроект не обязательно автор законодательного предложения. Это могут сделать и иные парламентские субъекты права законодательной инициативы.

Таким образом, в связи с направлением в парламент законодательного предложения между инициатором такого предложения и парламентом возникает правоотношение по поводу одобрения парламентом идеи разработки законопроекта. Итогом данного правоотношения выступает решение о разработке соответствующим парламентским органом (специально создаваемой рабочей группой) законопроекта на основе законодательного предложения или об отказе в такой разработке.

Следовательно, внесение законодательного предложения не может рассматриваться как форма осуществления права законодательной инициативы, поскольку внесение законодательного предложения является предпосылкой осуществления законодательной инициативы в форме внесения законопроекта. Соответственно, правоотношение между инициатором законодательного предложения и парламентом имеет место вне рамок законодательного процесса, до его начала, и не является правоотношением законодательной инициативы. Внесение законодательного предложения осуществляется с целью побудить парламент принять меры для разработки законопроекта, а не с целью возбудить

^ ОЛ

законодательный процесс

Рассмотрение же института законодательных предложений в качестве гарантии законодательной деятельности депутата и, в первую очередь, депутата, осуществляющего свои полномочия на непостоянной (непрофессиональной) основе, само по себе не дает оснований относить внесение законодательных предложений к формам осуществления права законодательной инициативы. Кроме того, значимость этой гарантии в настоящее время вызывает сомнения, поскольку на практике институт законодательных предложений в России не востребован. Даже в таких регионах, как вышеозначенные Республика Адыгея и Кировская область, где депутатский корпус является не в полном составе профессиональным, и где порядок внесения законодательных предложений и работы с ними урегулирован подробно, институт законодательных предложений фактически не реализуется[29] [30].

Не может рассматриваться в качестве формы осуществления права законодательной инициативы и направление гражданами Российской Федерации общественных инициатив с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива». Согласно положениям пунктов 19 и 24 Правил рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»[31] поддержанная необходимым количеством голосов граждан Российской Федерации общественная инициатива направляется в экспертную рабочую группу соответствующего уровня, которая решает вопрос о целесообразности разработки проекта нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы.

Таким образом, направление общественной инициативы и ее поддержка гражданами еще не возбуждает законодательный процесс, а лишь ставит вопрос о необходимости разработки проекта соответствующего нормативного правового акта. Кроме того, совершенно не обязательно, чтобы таким нормативным правовым актом являлся закон. Это может быть и подзаконный акт. И, более того, первым шагом в вопросе предоставления гражданам права законодательной инициативы должно являться включение их в круг субъектов данного права, который устанавливается на конституционном уровне.

В соответствии с абзацем первым пункта 1.1 Порядка изменения данных о составе субъектов права законодательной инициативы и текстов законопроектов[32] включение нового субъекта права законодательной инициативы в состав инициаторов законопроекта осуществляется на основании его письма, в котором указано о согласовании данного вопроса с субъектами права законодательной инициативы, внесшими законопроект, направленного на имя Председателя Государственной Думы до принятия законопроекта Государственной Думой в первом чтении.

Таким образом, указанный Порядок предусматривает на федеральном уровне еще одну форму осуществления права законодательной инициативы: направление субъектом права законодательной инициативы письма на имя Председателя Государственной Думы о включении его в состав инициаторов законопроекта. Данное действие субъект права законодательной инициативы может совершить после направления другим (другими) субъектом (субъектами) права законодательной инициативы законопроекта в Государственную Думу и до принятия законопроекта Государственной Думой в первом чтении. То есть, как на стадии законодательной инициативы, так и далеко за ее пределами.

На практике этот подход к осуществлению права законодательной инициативы получил большое распространение. Так, по данным Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности из 52 законопроектов, поступивших в Государственную Думу в январе 2014 года и находившихся на ее рассмотрении на 17 июля 2014 года, по 21 законопроекту имело место дополнение состава инициаторов, то есть в 40 % случаев. При этом по 6 законопроектам субъекты права законодательной инициативы добавлялись в состав инициаторов до принятия Государственной Думой этих законопроектов к рассмотрению, по 9 законопроектам - после принятия Государственной Думой этих законопроектов к рассмотрению, по 6 законопроектам - как до, так и после принятия Государственной Думой этих законопроектов к рассмотрению. За аналогичный период 2016 года дополнение состава инициаторов законопроектов имело место в 26 % случаев (по 10 законопроектам из 38: по 2 законопроектам субъекты права законодательной инициативы добавлялись в состав инициаторов до принятия Государственной Думой этих законопроектов к рассмотрению, по 5 законопроектам - после принятия Государственной Думой этих законопроектов к рассмотрению, по 3 законопроектам - как до, так и после принятия

Государственной Думой этих законопроектов к рассмотрению). Инициаторами законопроектов в такой форме становятся преимущественно депутаты Г осударственной Думы и в некоторых случаях члены Совета Федерации84.

Вместе с тем, как указывалось выше, моментом начала осуществления права законодательной инициативы является направление субъектом права законодательной инициативы законопроекта и сопроводительных документов в парламент как действие, осуществляемое с целью возбудить процесс принятия закона; реализованным же данное право является после принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, что завершает стадию законодательной инициативы.

Соответственно, осуществлять право законодательной инициативы в форме направления субъектом данного права письма на имя Председателя Государственной Думы о включении его в состав инициаторов законопроекта не представляется возможным. После того, как законопроект и сопроводительные документы направлены в парламент, законодательный процесс по данному законопроекту возбужден, право законодательной инициативы уже осуществляется определенным субъектом (определенными субъектами) и на каком-либо этапе после этого, то есть в процессе осуществления права законодательной инициативы, другой субъект не может снова начать осуществлять право законодательной инициативы по тому же законопроекту, не может снова возбудить тот же законодательный процесс. Следовательно, направление субъектом права законодательной инициативы письма на имя Председателя Государственной Думы о включении его в состав инициаторов законопроекта не возбуждает законодательный процесс. После принятия парламентом законопроекта к рассмотрению право законодательной инициативы реализовано, стадия законодательной инициативы завершена, и в этой связи также начать осуществлять уже реализованное право законодательной

URL : http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(UnID)/d47e6aa5ccb7ecc744257d5000287bbc?EditDocument&Seq=3 (дата обращения : 17.07.2014) ; URL :

http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(UnID)/3babab9a6950bf6443257fe90037e338?EditDocument&Seq=3 (дата

обращения : 07.07.2016).

инициативы, начать его осуществлять за пределами стадии законодательной инициативы, другой субъект не может.

Следовательно, вышеуказанные положения Порядка изменения данных о составе субъектов права законодательной инициативы и текстов законопроектов, а также сложившаяся на их основе практика дополнения состава инициаторов законопроектов, противоречат юридической природе права законодательной инициативы и логике развития законодательного процесса.

Безусловно, добавление депутата Г осударственной Думы или члена Совета Федерации в состав инициаторов законопроектов имеет политические цели. Посредством данного действия, с одной стороны, парламентарии демонстрируют свою активную поддержку соответствующей законодательной инициативы, начинают себя с ней ассоциировать; с другой стороны, с увеличением количества инициаторов сам законопроект в глазах иных участников законодательного процесса и общества приобретает больший «вес». В то же время, политика не должна входить в столкновение с правом, политические аспекты не должны вступать в противоречие с правовыми явлениями, должен находиться компромисс, и политические явления должны вписываться в правовые конструкции. Так, хотя с правовой точки зрения, субъекты права законодательной инициативы, которые изначально не направляли законопроект и сопроводительные документы в парламент, не могут являться инициаторами данного законопроекта, однако для политического обозначения своей поддержки этой законодательной инициативы они могли бы считаться, например, «сторонниками законопроекта». Такой новый статус участника законодательного процесса мог бы найти отражение в законодательстве, что ни в коей мере не посягает на юридическую природу права законодательной инициативы и не противоречит логике развития законодательного процесса.

В итоге, с научной точки зрения, исходя из юридической природы права законодательной инициативы, логики развития законодательного процесса, единственной формой осуществления права законодательной инициативы является внесение в парламент законопроекта (в федеральном законодательном процессе - проекта федерального конституционного закона и проекта федерального закона, в региональном законодательном процессе - проекта закона субъекта Российской Федерации). Соответственно, именно законопроект является той основой, с которой начинается процесс создания закона.

[1] Принят Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 янв. 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 7. Ст. 635. (в ред. от 21 окт. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.12.2015).

[2] См., напр.: ст. 10 Закона Республики Калмыкия от 27 сент. 2001 г. № 133-11-З «О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия» // Изв. Калмыкии. 2001. 10 окт. (в ред. от 20 нояб. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.12.2015) ; ст. 3 Закона Ивановской области от 18 апр. 2005 г. № 72-ОЗ «О законодательном процессе в Ивановской области» // Собр. законодательства Ивановской обл. 2005. № 8 (266). (в ред. от 2 дек. 2014 г.). Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения :

; ст. 68 Регламента Законодательного Собрания Краснодарского края, утв. постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 мая 2011 г. № 2572-П «О Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края» // Информ. бюл. ЗС Краснодарского края. 2011. № 43. (в ред. от 15 июля 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.12.2015).

[3] Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712. (в ред. от 3 июля 2016 г.). Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.09.2016).

[4] См. Регламент Государственной Думы в ред. Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 сент. 2002 г. № 3040-Ш ГД // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 39. Ст. 3703. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 15.09.2014).

[5] См., напр.: Гузнов А. Г., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Указ. соч. С. 5, 83 ; Сырых В. М., Абрамова А. И. Правовой акт о реализации права законодательной инициативы // Журн. рос. права. 1999. № 3/4. С. 120-121.

[6] Например, в положениях законодательства Республики Башкортостан, Самарской и Курской области, Санкт - Петербурга внесение проектов конституций (уставов) данных регионов России, предложений о поправках и пересмотре положений их конституций (уставов) не относится к формам осуществления права законодательной инициативы. См.: пункт 1 ст. 31 в системе со ст. 76 Устава Санкт-Петербурга // Вестн. Законодат. Собрания С.Петербурга. 1998. № 5-6. (в ред. от 26 окт. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.12.2015) ; ст. 36 в системе со статьями 87 и 88 Закона Курской области от 2 окт. 2001 г. № 67-ЗКО «Устав Курской области» // Курская правда. 2001. 5 окт. (в ред. от 31 марта 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.09.2016) ; пункт 1 ст. 4 Закона Самарской области от 12 окт. 2000 г. № 38-ГД «О разработке, внесении и принятии Законов Самарской области» // Волжская коммуна. 2000. 18 окт. (в ред. от 6 июля 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения :

; ст. 74 в системе с ч. 2 ст. 73 Регламента Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, принятого Постановлением Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан от 31 окт. 2013 г. № ГС-89 «О Регламенте Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан» // Ведомости Гос. Собрания - Курултая, Президента и Правительства Респ. Башкортостан. 2013. № 33 (435). Ст. 1414. (в ред. от 26 нояб. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.12.2015).

Противоположный подход нашел отражение в положениях законодательства, например, Республики Тыва, Брянской и Новосибирской области. См.: пункт 2 ст. 2 Закона Брянской области от 10 дек. 1997 г. № 32-З «О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянскую областную Думу» // Брянские изв. 1997. 25 дек. (в ред. от 3 окт. 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения :

; пункт 4 абзаца первого ст. 2 Закона Республики Тыва от 12 июля 2004 г. № 832 ВХ-I «О порядке реализации права законодательной инициативы» // Тувинская правда. 2004. 20 июля. (в ред. от 7 дек. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.12.2015) ; пункт 1 ч. 4 ст. 9 Закона Новосибирской области от 25 дек. 2006 г. № 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области» // Советская Сибирь. 2007. 10 янв. (в ред. от 5 дек. 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 29.12.2016).

[7] Об учредительном характере Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации см., напр.: пункт 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. № 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 30. Ст. 3101. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 28.01.2011).

[8] См., напр.: пункт «а» ч. 1 ст. 4 Закона города Москвы от 14 дек. 2001 г. № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» // Ведомости Московской городской думы. 2002. № 2. (в ред. от 18 нояб. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 23.12.2015) ; подпункт 3 ст. 8 Закона Астраханской области от 22 июля 2003 г. № 35/2003-03 «О статусе депутата Государственной Думы Астраханской области» // Астраханские изв. 2003. 14 авг. (в ред. от 11 дек. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 23.12.2015) ; абзац первый пункта 1 ст. 11 Закона Республики Татарстан от 18 марта 2004 г. № 15-ЗРТ «О статусе депутата Государственного Совета Республики Татарстан» // Газ. «Республика Татарстан». 2004. 20 марта. (в ред. от 16 янв. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 23.12.2015) ; пункт 5 ч. 1 ст. 50 Регламента Государственного Совета Удмуртской Республики, принятого постановлением Государственного Совета Удмуртской Республики от 25 нояб. 2008 г. № 183-IV «О Регламенте Государственного Совета Удмуртской Республики» // Собр. законодательства Удмуртской Респ. 2008. № 20. (в ред. от 27 окт. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 23.12.2015).

[9] Сырых В. М., Абрамова А. И. Указ. соч. С. 120-121.

[10] Цгоев Т. В. Правотворческая инициатива как стадия правотворческого процесса : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.

[11] См., напр.: ч. первая ст. 11 Закона Республики Карелия от 25 июля 2002 г. № 612-ЗРК «О статусе депутата Законодательного Собрания Республики Карелия» // Собр. законодательства Респ. Карелия. 2002. № 7 (ч. I). Ст. 838. (в ред. от 26 дек. 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения :

; ч. 1 ст. 17 Закона Вологодской области от 3 февр. 2005 г. № 1224-ОЗ «О статусе депутата

Законодательного Собрания Вологодской области» // Красный Север. 2005. 8 февр. (в ред. от 28 окт. 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 13.01.2017) ; подпункт «а» пункта 1 ст. 11 Закона Красноярского края от 14 мая 2007 г. № 1-18 «О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края» // Ведомости высших органов гос. власти Красноярского края. 2007. № 23 (175). (в ред. от 24 дек. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 13.01.2017) ; подпункт 2 пункта 1 ст. 3 Закона Калининградской области от 11 мая 2011 г. № 3 «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области» // Калининградская правда (вкладыш «Официально»). 2011. 18 мая. (в ред. от 3 июля 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 13.01.2017) ; подпункт «б» пункта 4 ст. 39 Регламента Законодательного Собрания Калужской области, принятого Постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 18 июня 2015 г. № 1457 «О Регламенте Законодательного Собрания Калужской области» // Весть документы. 2015. 3 июля. (в ред. от 17 нояб. 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 13.01.2017).

[12] См., напр.: Родионова Н. В. Осуществление законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 11.

[13] Согласно ч. 1 ст. 120 Регламента Государственной Думы поправки к законопроекту вносятся в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. В научной литературе поправка к законопроекту определяется как предложение об изменении того или иного положения законопроекта - отдельной статьи, ее части, отдельной формулировки, части, раздела. См.: Гузнов А. Г., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Указ. соч. С. 65. При этом Конституционным Судом Российской Федерации была выражена правовая позиция, согласно которой изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, что является гарантией учета исходной позиции субъектов законодательной инициативы. См.: пункт 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 11-П по делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-III ГД «О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан.

[14] Возможность подачи поправок на стадии третьего чтения предусматривается в законодательном процессе некоторых субъектов Российской Федерации. См., напр.: подпункт 1 пункта 6 ст. 32 Устава Санкт-Петербурга ; ст. 47 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 апр. 2006 г. № 13-ЗАО «О правотворчестве».

[15] См., напр.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. С. 189.

[16] Дубов И. А. Законодательная инициатива : проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 30.

[17] Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. С. 189.

[18] Абрамова А. И. Право законодательной инициативы : проблемы обеспечения и защиты // Журн. рос. права. 2006. № 3. С. 18.

[19] Полный текст законов о производстве выборов и учреждении Государственной Думы и Государственного Совета / сост. М. Лавров, Евг. Маурин. Неофиц. изд. М., 1906. С. 8-22.

Там же. С. 23-33.

[21] Свод Законов Рос. Империи : в 5 кн. Кн. первая, т. 1, ч. 2 / сост. Н. П. Балканов, С. С. Войт, В. Э. Герценберг ; под ред. и с примеч. И. Д. Мордухай-Болтовского. Изд. неофиц. СПб., 1912. С. 32, 33 // Компания «КонсультантПлюс», Классика российского права : [сайт]. URL : http://civil.consultant.rU/reprint/books/169/2.html (дата обращения : 15.12.2016).

[22] См., напр.: ст. 12 Закона СССР от 31 мая 1990 г. № 1526-I «О статусе народного депутата СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 24. Ст. 443. (утр. силу). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 12.10.2015) ; ст. 123 Регламента Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, принятого Съездом народных депутатов СССР 20 дек. 1989 г. // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1989. № 29. Ст. 565. (утр. силу). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 12.10.2015).

[23] В частности, Н. П. Колдаева применительно к депутатам Верховного Совета СССР как субъектам права законодательной инициативы отмечала, что представление ими готового законопроекта не является обязательным, поскольку это сделало бы для многих депутатов нереальным реализацию права законодательной инициативы; поэтому депутат может реализовать право законодательной инициативы в форме предложения, как устного, так и письменного. См.: Колдаева Н. П. Законодательная инициатива как правовой институт : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 11.

[24] Ст. 15 Закона Республики Молдова от 27 дек. 2001 г. № 780-XV «О законодательных актах» // Legislationline.

URL :

view (дата обращения : 18.06.2014) ; ч. 2 ст. 47 Регламента Парламента, принятого Законом Республики Молдова от 2 апр. 1996 г. № 797-XIII «О принятии Регламента Парламента» // Legislationline. URL : http://legislationline.org/download/action/download/id/2219/file/Moldova_Regulation_Parliament_1996am2007_ruhtm/pre view (дата обращения : 18.06.2014) ; ст. 95 Регламента Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан, принятого Постановлением Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан от 7 нояб. 2001 г. № 437 «О Регламенте Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан» // Legislationline. URL :

http://legislationline.org/download/action/download/id/2140/file/T aj ikistan_Rules_of_Procedure_Leg_Chamber_of_Parlia ment_RUhtm/preview (дата обращения : 18.06.2014).

[25] Принят Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 марта 1994 г. № 80-I ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации» // Ведомости Федер. Собрания Рос. Федерации. 1994. № 3. Ст. 160. (утр. силу). Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 02.09.2014).

[26] См., напр.: ст. 3 Закона Краснодарского края от 9 дек. 1997 г. № 112-КЗ «О порядке осуществления права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 1998. 13 янв. (в ред. от 12 июля 2011 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.12.2015) ; подпункт «б» пункта 1 ст. 8 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 3 мая 2000 г. № 19-оз «О статусе депутата Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» // Новости Югры. 2000. 25 мая. (в ред. от 16 нояб. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.12.2015) ; ст. 1 Областного закона Ростовской области от 3 марта 2014 г. № 121-ЗС «О гражданской инициативе в Ростовской области» // Наше время. 2014. 12 марта. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 20.12.2015) ; абзац второй ч. 2 ст. 75 Регламента Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики, утв. Постановлением Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики от 12 нояб. 2014 г. № 287 «Об утверждении Регламента Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики» // Утв. Народным Собранием (Парламентом) Карачаево-Черкесской Респ. 12 нояб. 2014 г. (в ред. от 6 апр. 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 17.05.2016).

[27] Принят постановлением Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея от 5 дек. 2012 г. № 479-ГС «О Регламенте Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // Ведомости Гос. Совета - Хасэ Респ. Адыгея. 2012. № 21. (в ред. от 25 марта 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 18.11.2015).

[28] Принят постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 25 нояб. 2008 г. № 30/292 «О Регламенте Законодательного Собрания Кировской области» // Сб. основных норматив. правовых актов органов гос. власти Кировской обл. 2009. № 1(121) (ч. 2). (в ред. от 29 окт. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 18.11.2015).

[29] Критикуя положения предыдущего Регламента Государственной Думы, которые, как указывалось выше, признавали внесение законодательного предложения в качестве одной из форм осуществления права законодательной инициативы, С. А. Авакьян указывал, что такие предложения сами по себе не могут означать, что возникает законодательный процесс, поскольку на их основе надо еще разработать законопроект, официально его представить в Государственную Думу, и лишь после этого начнутся законодательные процедуры. Таким образом, по мнению С. А. Авакьяна, юридически значимым для начала законодательного процесса надо считать внесение законопроекта. См.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 288.

[30] См.: пункты 2 и 3 ст. 64 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. // Ведомости ЗС (Хасэ) - Парламента РА. 1995. № 16. (в ред. от 30 окт. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 09.12.2015) ; ст. 6 Закона Кировской области от 31 дек. 2002 г. № 127-ЗО «О Законодательном Собрании Кировской области» // Вятский край. 2003. 21 янв. (в ред. от 30 окт. 2015 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 09.12.2015) ; Законопроекты // Гос. Совет - Хасэ Респ. Адыгея : [сайт]. URL : http://www.gshra.ru/zak-deyat/proekty/ (дата обращения : 10.12.2015) ; Статистика законотворческой работы // Законодат. Собрание Кировской обл. : [сайт]. URL : http://www.zsko.ru/documents/reference/stat/ (дата обращения : 10.12.2015).

[31] Утв. Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 10. Ст. 1019. (в ред. от 23 июня 2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 23.07.2015).

[32] Утв. распоряжением Руководителя Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской

Федерации от 3 июня 2003 г. № 2-95, согласован Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, решение от 15 мая 2003 г. № 119/2 // Гос. Дума Федер. Собрания Рос. Федерации, Автоматизиров. сист. обеспечения законодат. деятельности : офиц. сайт. URL :

http://asozd.duma.gov.ru/addwork/another.nsf/3cd950b845bb1f43432569d800253d59/aa92bfd8418c606e43256e52004f96f b?OpenDocument (дата обращения : 11.09.2014).