Выполнение парламентом обязанности принять законопроект к рассмотрению предопределяет соответствие законодательной инициативы всем условиям реализации права законодательной инициативы. В этой связи, данные условия являются весьма значимым процессуальным аспектом осуществления права законодательной инициативы. От того, как урегулирован этот аспект, зависит итог всего процесса осуществления права законодательной инициативы, реальность этого права как механизма возбуждения законодательного процесса и, в конечном счете, эффективность самого законодательного процесса.

Как указывалось выше, эффективность законодательного процесса во многом обеспечивает соблюдение в правовом регулировании принципа, рациональности этого процесса. Соответственно, данный принцип актуален и значим и при правовом регулировании условий реализации права законодательной инициативы. Также большое значение здесь имеет соблюдение принципа юридического равенства, поскольку от того, как урегулированы данные условия, зависит, будет ли реализовано право законодательной инициативы конкретных разнообразных субъектов. Кроме того, при регулировании, как в целом осуществления права законодательной инициативы, так и, в частности, условий его реализации, необходимо исходить из юридической природы этого права и логики развития законодательного процесса, которые в совокупности с указанными правовыми принципами выступают правовыми основаниями установления условий реализации права законодательной инициативы, предопределяют требования к их правовому регулированию.

Универсальными условиям реализации права законодательной инициативы, то есть не зависящими от специфики самого вносимого законопроекта, являются следующие:

условие о надлежащем выражении волеизъявления субъекта права законодательной инициативы возбудить законодательный процесс;

условия, связанные с особенностью процессуальной ситуации прохождения законопроектов на отдельных стадиях законодательного процесса;

условие, связанное с изменением действующего законодательства после направления законопроекта в парламент.

Надлежащее выражение волеизъявления субъекта права законодательной инициативы возбудить законодательный процесс, как условие реализации права законодательной инициативы, следует из юридической природы права законодательной инициативы и принципа рациональности законодательного процесса.

Так, трактуя с учетом рациональности законодательного процесса конституционное понятие «внесение законопроекта», в пункте 3 мотивировочной части Постановления по делу о Регламенте Правительства Конституционный Суд Российской Федерации указал, что содержание данного понятия не может сводиться к представлению в Государственную Думу текста законопроекта; к инициатору законопроекта допустимо предъявлять требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя.

Таким образом, в аспекте рациональности законодательного процесса акцент делается на том, что при внесении законопроекта в парламент субъектом права законодательной инициативы должны быть созданы условия для формирования адекватного волеизъявления законодателя. А это, в свою очередь, возможно, если волеизъявление самого инициатора законопроекта выражено надлежащим образом. Условие о надлежащем выражении волеизъявления инициатора законопроекта, кроме того, предопределено таким аспектом юридической природы права законодательной инициативы, как то, что осуществление этого права именно императивно возбуждает законодательный процесс.

Следует оговориться, что предусматриваемые в законодательстве требования к законодательной инициативе должны быть также предопределены необходимостью установления, что эта инициатива исходит от управомоченного субъекта, то есть субъекта, которому, во-первых, предоставлено право законодательной инициативы, а, во-вторых, вопрос, по которому вносится законопроект, входит в материально-правовое содержание его права законодательной инициативы. В действующем законодательстве эти требования, как правило, заключаются в том, что условием внесения законопроекта является представление самого текста законопроекта, и при этом с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, вносящего (вносящих) этот законопроект, а также представление сопроводительного письма о внесении законопроекта, решения коллегиального органа (при внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным

органом) , подписных листов и сопутствующих им документов (при внесении законопроекта группой граждан) , решения уполномоченного органа объединения граждан (при внесении законопроекта объединением граждан)[1] [2] [3]. Кроме того, при внесении законопроекта несколькими субъектами права законодательной инициативы, указание на его титульном листе соответствующих инициаторов, а также сопроводительное письмо и решения коллегиальных органов позволяют, во-первых, установить, что законодательная инициатива является совместной, а, во-вторых, определить круг инициаторов законопроекта[4].

После установления того, что законодательная инициатива исходит от управомоченного субъекта, парламент должен переходить к проверке соблюдения условия о надлежащем выражении этим субъектом своего волеизъявления.

Волеизъявление инициатора законопроекта возбудить законодательный процесс может считаться выраженным надлежащим образом, если представлен текст законопроекта, состоящий из нормативных предписаний, в том числе в необходимых случаях предусматривающих изменения, утрату силы, приостановление действия ранее принятых законов или их отдельных положений, название законопроекта соответствует его содержанию, а представленные сопроводительные документы к законопроекту отражают само наличие волеизъявления внести законопроект в парламент, согласуются с текстом вносимого законопроекта, а также, если вся совокупность сопроводительных документов позволяет всесторонне отразить волеизъявление инициатора законопроекта, то есть представить его видение концепции предлагаемых законоположений, обосновать его видение публичного интереса в принятии законопроекта, представить его видение последствий принятия законопроекта, включая возможные материальные и финансовые затраты. Этим целям служат такие сопроводительные документы, как сопроводительное письмо о внесении законопроекта, решение коллегиального органа (при внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом), подписные листы и сопутствующие им документы (при внесении законопроекта группой граждан), решение уполномоченного органа объединения граждан, пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, справка о состоянии законодательства в соответствующей сфере правового регулирования, перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона. Этот набор документов, в определенных случаях с указанием требований к их содержанию и (или) случаев необходимости их предоставления, как правило,

196

предусматривается в действующем законодательстве . [5]

Кроме того, применительно к отдельным случаям могут предусматриваться и иные требования к законодательной инициативе, обеспечивающие надлежащее выражение волеизъявления инициатора законопроекта возбудить законодательный процесс. Так, например, если субъект права законодательной инициативы вносит в парламент законопроект, направленный на исполнение решения суда, сопроводительным документом, обосновывающим публичный интерес в принятии этого законопроекта, должно являться соответствующее судебное решение . При этом в законодательстве следует предусмотреть обязанность судов предоставлять заверенные копии соответствующих судебных решений по запросам субъектов права законодательной инициативы.

По объективным причинам не все субъекты права законодательной инициативы самостоятельно способны с высокой степенью проработки материала содержательно наполнить сопроводительные документы к законопроекту, особенно, когда речь идет о расчетах финансовых и материальных затрат, которые может повлечь принятие законопроекта . В этой связи, например, во Франции нормативно устанавливаемый уровень требований к законодательной инициативе различается в зависимости от того, вносит законопроект Премьер- [6] [7] министр или парламентарий[8]. Следовательно, представляется необходимым установить в законодательстве норму, согласно которой соответствующие органы государственной власти и должностные лица, относящиеся, в первую очередь, к исполнительной власти, обязаны предоставлять субъекту права законодательной инициативы необходимую информацию в связи с подготовкой законопроекта к внесению в парламент (безусловно, с учетом режима ограниченного доступа к определенной информации). Кроме того, и парламент при проверке соблюдения требований к законодательной инициативе должен учитывать объективные возможности каждого инициатора законопроекта.

Вместе с тем, указанный гибкий подход не должен снимать ответственность с инициатора законопроекта за качество вносимой им инициативы, и, что не менее важно, не должен снимать ответственность и с парламента за должную степень проверки соблюдения условия о надлежащем выражении субъектом права законодательной инициативы его волеизъявления возбудить законодательный процесс. Острейшей проблемой является формальное отношение законодательных органов к представляемым законодательным инициативам, преимущественно заключающееся в проверке лишь факта наличия или отсутствия необходимых документов, без анализа их содержания и корреляции с текстом законопроекта[9]. Следствием такого подхода является принятие к рассмотрению недоработанных инициатив, волеизъявление по которым их инициатора достаточно сложно установить . Дефект волеизъявления инициатора законопроекта влечет дефекты и последующих волеизъявлений в рамках законодательного процесса, что в конечном итоге приводит к законодательной инициативы о том, что принятие вносимого им законопроекта не повлечет бюджетных затрат, должна подкрепляться соответствующими обоснованиями в пояснительной записке, информацией о проведенной предварительной работе, направлении соответствующих запросов в федеральные органы исполнительной власти, на основании которых инициатором законопроекта сделан вывод об отсутствии необходимости выделять дополнительные средства из федерального бюджета. Тем не менее, и в таких случаях законопроект возвращается Государственной Думой по формальной причине - отсутствие заключения Правительства Российской Федерации. См., напр.: законопроект № 1077456-6 «О внесении изменений в Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в части установления понятия «Патриотическая организация» // Гос. Дума Федер. Собрания Рос. Федерации, Автоматизиров. сист. обеспечения законодат. деятельности : офиц. сайт. URL : http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=1077456-6&11 (дата обращения : 28.01.2017).

Из последних случаев возврата законопроектов их инициаторам в Государственной Думе седьмого созыва доминирование формального над содержательным подходом в наибольшей степени обнаруживается на примере возвращения законопроекта № 979640-6 «О внесении изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации» (Гос. Дума Федер. Собрания Рос. Федерации, Автоматизиров. сист. обеспечения законодат. деятельности : офиц. сайт. URL : http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=979640-6&11 (дата обращения :

). При фактическом наличии отзывов Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации на данный законопроект, в связи с изменением его названия перед внесением в Государственную Думу он был возвращен по мотиву отсутствия отзывов на законопроект с новым названием. При этом в отзыве Верховного Суда справедливо был отмечен содержательный недостаток данной законодательной инициативы: пояснительная записка не раскрывает всех аспектов предлагаемого в законопроекте нового состава преступления. Тем не менее, это обстоятельство не было принято во внимание органами Государственной Думы.

целом из содержания информации Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности о причинах завершения работы над законопроектами в Государственной Думе следует, что несоблюдение требований Регламента Государственной Думы к представлению вместе с законопроектом пояснительной записки и перечня правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона, в принципе не является основанием для возвращения законопроекта его инициатору, что, безусловно, не выдерживает никакой критики как с точки зрения действия принципа законности, так и с точки зрения выполнения условия о надлежащем выражении волеизъявления субъекта права законодательной инициативы. См.: URL :

http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/stat.nsf/ViewFed/spziEnds?OpenDocument (дата обращения : 28.01.2017).

201 Поскольку на региональном уровне ситуация не лучше, чем на федеральном, то примеры нетрудно найти и в практике законодательной деятельности региональных парламентов, в частности, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Наиболее распространенными дефектами волеизъявления инициаторов проектов региональных законов является простое указание в пояснительной записке, что вносимый ими законопроект направлен на приведение законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, иногда даже без ссылки на конкретные изменения в федеральном законодательстве, которые послужили основанием осуществления права законодательной инициативы, и без каких-либо пояснений сути предлагаемых в законопроекте изменений. См., напр.: проект закона Санкт-Петербурга в ред. от 19 июня 2015 г. № 6648 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга» // Законодат. Собрание С.Петербурга : [сайт]. URL : http://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/777316006 (дата обращения : 28.01.2017). В отдельных случаях субъект права законодательной инициативы конкретизирует правовое основание внесения им законопроекта, однако не раскрывает саму суть своих предложений, не обосновывает предлагаемый подход к регулированию тех или иных общественных отношений. См., напр.: проект закона Санкт-Петербурга в ред. от 3 июня 2015 г. № 6497 «О порядке рассмотрения Законодательным Собранием Санкт-Петербурга проектов государственных программ Санкт-Петербурга и предложений о внесении изменений в государственные программы Санкт-Петербурга» // Законодат. Собрание С.-Петербурга : [сайт]. URL :

http://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/777315652 (дата обращения : 28.01.2017). Другим распространенным недостатком является указание в пояснительной записке, что законопроект направлен на уточнение отдельных положений действующего регионального законодательства, при этом не раскрываются мотивы, необходимость и суть этих уточнений. См., напр.: проект закона Санкт-Петербурга в ред. от 15 июня 2015 г. № 6574 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» // Законодат. Собрание С.-Петербурга : [сайт]. URL : http://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/777315852 (дата обращения :

. Все приведенные в качестве примеров проекты законов Санкт-Петербурга были приняты к рассмотрению, а первый и третий из них уже даже являются действующими законами Санкт-Петербурга.

неконституционности принятого закона как по порядку принятия, так и по содержанию[10]. Кроме того, и в применении таких законов на практике могут возникать серьезные сложности. Например, в попытке истолковать положения закона, обращение правоприменительного органа к сопроводительным документам, имевшим место на этапе внесения проекта этого закона, будет безрезультатным.

Помимо содержательных, в законодательстве должны предусматриваться и формальные требования: к форме и оформлению законодательной инициативы, способствующие адекватному восприятию волеизъявления субъекта права законодательной инициативы парламентом, его органами и иными участниками законодательного процесса. К таким требованиям относятся представление законодательной инициативы в письменной форме, указание на титульном листе законопроекта слов «проект» и «закон» (для федерального законодательного процесса также значимым является указание в законопроекте на то, является ли он проектом федерального конституционного закона или проектом федерального закона), а также названия законопроекта, отражающего предмет законодательного регулирования. Сопроводительные документы также должны иметь название, отражающее их содержание. Кроме того, для большей достоверности и для фиксации волеизъявления субъекта права законодательной инициативы о внесении соответствующей законодательной инициативы, каждый лист законопроекта и сопроводительных документов должен быть заверен подписью (скреплен печатью) соответствующего субъекта права законодательной инициативы[11].

При установлении требований к законодательной инициативе следует иметь в виду, что условия для формирования адекватного волеизъявления парламента создает не один инициатор законопроекта. На основе представленных субъектом права законодательной инициативы материалов, отражающих именно его волеизъявление по внесению законопроекта, эту задачу, со своей стороны, выполняют парламентские органы на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению парламентом. В этом и состоит назначение данной стадии в силу логики развития законодательного процесса. С этой стадии начинается оценка содержания законопроекта, включая его правомерность и целесообразность, что предполагает обеспечение парламентскими органами подготовки тех или иных отзывов и заключений на законопроект, в том числе со стороны непарламентских субъектов[12] [13]. Поэтому нормативное закрепление требований к законодательной инициативе, предусматривающих представление инициатором законопроекта на стадии законодательной инициативы отзывов и (или) заключений на вносимый им законопроект, не имеет правовых оснований и кроме этого противоречит логике развития законодательного процесса, которая, таким образом, в данном случае выступает критерием правомерности требований к законодательной инициативе.

Примерами подобных неправомерных требований на федеральном уровне являются требование о приложении субъектом права законодательной инициативы заключения Правительства Российской Федерации на законопроект,

205

затрагивающий федеральный бюджет, и о приложении официальных отзывов Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации на проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации[14]. Данные заключение и отзывы являются важными, необходимыми документами для формирования адекватного

волеизъявления федерального законодателя. Однако, представляя собой внешнюю оценку содержания законопроекта, они не связаны с надлежащим выражением волеизъявления самого субъекта права законодательной

инициативы, их наличие не актуально на стадии законодательной инициативы и, соответственно, не может относиться к условиям реализации права законодательной инициативы[15] [16].

В связи с изложенным стоит отметить, что применительно к законодательному процессу в субъектах Российской Федерации вопрос о заключении исполнительной власти на законопроект, затрагивающий региональный бюджет, решен иначе. Причем соответствующее регулирование содержится в нормах именно федерального уровня. Так, согласно пункту 3 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах ...» законопроекты, затрагивающие бюджет субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии заключения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. То есть, наличие заключения на законопроект, затрагивающий бюджет субъекта Российской Федерации, требуется не при внесении законопроекта, а при рассмотрении законопроекта региональным парламентом. Соответственно, наличие указанного заключения не является требованием к законодательной инициативе . На наш взгляд, данные положения

Федерального закона «Об общих принципах ...» могут быть взяты за основу при корректировке соответствующих нормативных положений о заключении Правительства Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.

Что касается требования о приложении официальных отзывов Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации на проекты федеральных законов, предусматривающие коррективы Уголовного кодекса Российской Федерации, то депутатами Государственной Думы неоднократно предпринимались попытки внести изменения в законодательство с целью исключения данного требования[17]. Во всех случаях аргументация в пояснительных записках сводилась к тому, что соответствующие отзывы могут быть получены на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению Г осударственной Думой, и что требование о представлении этих отзывов именно инициатором законопроекта нарушает его право законодательной инициативы, препятствует своевременному внесению актуальных законодательных инициатив. Контраргументы в заключениях ответственного комитета Г осударственной Думы (Комитета Г осударственной Думы по государственному строительству и законодательству) на соответствующие законопроекты в целом сводились к тому, что действующая норма коррелирует с функциями Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, обеспечивает баланс интересов исполнительной и судебной власти по вопросу законодательного обеспечения уголовной политики государства и обеспечивает законодательный процесс без излишней волокиты и направления дополнительных запросов в соответствующие органы государственной власти. То есть, в данной позиции прямо обозначается, что норма, которую в депутатских законопроектах предлагалось изменить или признать утратившей силу, перекладывает бремя получения необходимых отзывов с парламента (его органов) на субъектов права законодательной инициативы. При этом в заключениях ответственного комитета Государственной Думы отсутствуют какие-либо иные доводы, обосновывающие необходимость наличия отзывов Правительства и Верховного Суда именно на стадии законодательной инициативы. Тем не менее, соответствующие депутатские законопроекты отклонялись Государственной Думой сразу в первом чтении.

При этом, однако, в действующем Регламенте Г осударственной Думы четко прописан механизм получения необходимых отзывов на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой. Так, во-первых, при принятии законопроекта к рассмотрению Совет Государственной Думы соответствующим решением направляет законопроект и материалы к нему для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний в адрес целого ряда субъектов, включая Правительство Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации (часть 1 статьи 108 Регламента Государственной Думы). Во-вторых, согласно части 1 статьи 112 Регламента Государственной Думы на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации, в том числе для подготовки отзывов, предложений и замечаний.

На уровне субъектов Российской Федерации также имеется целый ряд примеров подобного рода неправомерных требований к законодательной инициативе. Это, в частности, требование о представлении в качестве сопроводительных документов к законопроекту заключения об оценке регулирующего воздействия[18] и заключения по результатам научной экспертизы законопроектов, направленных на регулирование определенного вида общественных отношений[19].

Само по себе рассмотрение парламентом законопроектов может быть неактуальным при наличии определенных обстоятельств как процессуального характера, так и связанных с изменением действующего законодательства. В этой связи, в силу принципа рациональности законодательного процесса эти обстоятельства ложатся в основу условий реализации права законодательной инициативы. Такими условиями являются, соответственно, условия реализации права законодательной инициативы, связанные с особенностью

процессуальной ситуации прохождения законопроектов на отдельных стадиях законодательного процесса, и условие, связанное с изменением действующего законодательства после направления законопроекта в парламент.

Особенность процессуальной ситуации может быть связана как с повторностью прохождения законопроекта в рамках законодательного процесса, так и с этапами параллельного прохождения иных законопроектов, но тем или иным образом связанных с вносимым законопроектом. Соответственно, в рамках группы условий реализации права законодательной инициативы, связанных с особенностью процессуальной ситуации прохождения законопроектов на отдельных стадиях законодательного процесса, можно выделить две разновидности в зависимости от того, связана ли ситуация с тем же законопроектом или с иными законопроектами. К первой разновидности условий относится условие принятия парламентом к рассмотрению ранее отклоненного законопроекта. Примерами второй разновидности являются условия принятия парламентом к рассмотрению законопроекта по тому же вопросу, который составляет предмет законопроекта (законопроектов), находящегося (находящихся) на рассмотрении парламента.

Вопрос о повторном внесении ранее отклоненного законопроекта не нашел нормативного отражения в федеральном законодательном процессе, но в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации он урегулирован. При этом в отдельных регионах установлено правило, согласно которому отклоненные законопроекты не могут быть внесены в парламент повторно[20]; в других регионах содержится норма о том, что отклоненный парламентом законопроект может быть внесен на его рассмотрение повторно не ранее определенного срока со дня отклонения данного законопроекта[21], либо вообще не устанавливается никаких ограничений на повторное внесение отклоненного законопроекта[22].

Исходя из принципа рациональности законодательного процесса, если ранее позиция парламента по законопроекту была выражена путем его отклонения, то повторное внесение такого законопроекта не может быть реализовано без ограничений. В то же время, согласно юридической природе права законодательной инициативы это право осуществляется в публичных интересах, и поэтому, если, по мнению субъекта права законодательной инициативы, имеется объективная потребность в урегулировании определенной сферы общественных отношений определенным образом, то ранее выраженная парламентом позиция в виде отклонения законопроекта не должна в принципе препятствовать субъекту права законодательной инициативы вновь внести этот законопроект.

Таким образом, в указанном случае условие реализации права законодательной инициативы заключается в том, что отклоненный парламентом ранее законопроект может быть повторно внесен в парламент, но только по истечении определенного периода времени после отклонения. В течение такого периода возможны изменения законодательства, политической ситуации, взглядов большинства парламентариев или смена депутатского корпуса. Данный подход актуален как для федерального, так и для регионального законодательного процесса.

При определении длительности указанного периода времени, может быть использован как исторический опыт регулирования данного вопроса в дореволюционной России, так и зарубежный опыт, а также возможно заимствование установленных в действующем законодательстве подходов применительно к схожим ситуациям. Так, из положений статьи 53 Учреждения Государственной Думы 20 февраля 1906 года и статьи 51 Учреждения Г осударственного Совета следует, что законопроекты, отклоненные Императором, не могли быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии. То есть, для определения длительности периода времени, в течение которого отклоненный законопроект не может быть внесен повторно, была использована парламентская сессия. Полагаем, что данный подход может быть воспринят и сейчас в том случае, если длительность сессии парламента составляет не менее 4-6 месяцев. Так, в соответствии с частью 2 статьи 72 Регламента Парламента Республики Молдова отклоненные законопроекты не могут быть повторно представлены в течение той же сессии, а согласно части 1 статьи 37 этого же Регламента осенняя сессия длится с сентября по декабрь, весенняя - с февраля по июль. Что касается заимствования установленных в действующем законодательстве подходов применительно к схожим ситуациям, то в данном случае представляется возможным использовать подходы, предусмотренные в федеральном законодательстве о референдумах, поскольку законы могут приниматься и на референдуме (т. н. законодательные референдумы). Так, согласно части 5 статьи 7 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»[23] проведение повторного референдума, то есть референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов. В соответствии с пунктом 3 статьи 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав ...» законом субъекта Российской Федерации может быть установлен срок, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся; указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума. Полагаем, что исходя из принципа рациональности законодательного процесса и юридической природы права законодательной инициативы, два года - это верхний предел возможного временного ограничения для внесения в парламент отклоненного ранее законопроекта.

В законодательном процессе не исключена ситуация, когда в парламент вносится законопроект по тому же вопросу, который составляет предмет правового регулирования законопроекта (законопроектов), находящегося (находящихся) на рассмотрении парламента. Исходя из принципа рациональности законодательного процесса и в соответствии с логикой развития законодательного процесса условия реализации права законодательной инициативы в таких случаях зависят от степени содержательного совпадения законопроектов и стадии, на которой находится ранее внесенный (внесенные) законопроект (законопроекты).

По степени содержательного совпадения следует выделять законопроекты альтернативные, аналогичные и идентичные. При общем предмете правового регулирования различие между альтернативными законопроектами должно заключаться в предлагаемых вариантах правового регулирования этого предмета, то есть у этих законопроектов должна различаться концепция[24]. В отличие от альтернативных законопроектов, под аналогичными законопроектами должны пониматься законопроекты, имеющие не только общий предмет правового регулирования, но и общий вариант правового регулирования этого предмета, то есть общую концепцию[25]. Идентичными являются законопроекты, текст которых полностью совпадает.

Согласно логике развития законодательного процесса концепция законопроекта одобряется на стадии первого чтения, а о готовности законопроекта к рассмотрению парламентом его концепции свидетельствует решение о включении законопроекта в проект повестки дня (порядка работы) парламента, которое завершает стадию подготовки законопроекта к рассмотрению парламентом. В этой связи условиями реализации права законодательной инициативы по альтернативным и аналогичным законопроектам являются соответственно отсутствие принятого в первом чтении законопроекта, по отношению к которому поступивший в парламент законопроект является альтернативным, и отсутствие решения о включении в проект повестки дня (порядка работы) парламента законопроекта, по отношению к которому поступивший в парламент законопроект является аналогичным.

Поскольку реализация права законодательной инициативы по одному и тому же законопроекту в одном и том же парламенте в то же самое время не согласуется с принципом рациональности законодательного процесса, то условием реализации права законодательной инициативы по идентичным законопроектам является отсутствие решения о принятии парламентом к рассмотрению законопроекта, по отношению к которому поступивший в парламент законопроект является идентичным.

При правовом регулировании данных условий реализации права законодательной инициативы, во избежание нарушения принципа юридического равенства, важно четко исходить из сути содержательных различий или их отсутствия между законопроектами. Отрицательным примером в этом смысле являются положения частей 2 и 4 статьи 110 Регламента Государственной Думы. Согласно данным положениям «в случае, если в Государственную Думу после принятия или одобрения законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия или одобрения аналогичного законопроекта в первом чтении»; «в случае, если Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается».

Расставленные в указанных положениях Регламента Государственной Думы процессуальные, а не содержательные акценты при характеристике законопроектов как альтернативных и аналогичных, приводят к

неопределенности в понимании данных терминов. Тем самым, нарушается принцип юридического равенства, который, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, обусловливает необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых

^ О 1 о

норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Не соответствуя этим критериям, данные регламентные положения создают [26] условия для противоречивой правоприменительной практики и неправомерного возвращения законопроектов их инициаторам.

Кроме того, с точки зрения логики развития законодательного процесса принятие Советом Государственной Думы решения о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, завершающего стадию подготовки законопроекта к рассмотрению

Г осударственной Думой, не может влечь невозможность принятия к рассмотрению альтернативных законопроектов. Как отмечено выше, в отличие от аналогичных, для альтернативных законопроектов условием принятия их к рассмотрению должно быть отсутствие не указанного решения Совета Государственной Думы, а отсутствие решения самой Государственной Думы об уже принятии в первом чтении ранее поступившего законопроекта, то есть об одобрении его концепции.

Есть еще один важный момент применительно к условию реализации права законодательной инициативы об отсутствии принятого в первом чтении законопроекта, по отношению к которому поступивший в парламент законопроект является альтернативным. В парламентской практике

распространены случаи, когда принятый в первом чтении законопроект долгое время не получает дальнейшего продвижения в рамках законодательного процесса[27]. В результате создаются условия для возникновения ситуаций, когда неопределенно длительное время как сам принятый в первом чтении законопроект не становится законом, так и альтернативные ему законопроекты не принимаются парламентом к рассмотрению. Соответственно, исходя из принципа рациональности законодательного процесса, а также с учетом того, что право законодательной инициативы по своей юридической природе осуществляется в публичных интересах, полагаем, что альтернативный законопроект не может быть возвращен его инициатору в том случае, если принятый в первом чтении законопроект по истечении одного года после этого принятия не продвинулся дальше стадии второго чтения, либо по истечении двух лет после этого принятия не прошел стадию промульгации.

Характер изменений действующего законодательства, в результате которых рассмотрение вносимого законопроекта перестает быть актуальным, может быть разный:

изменения, идентичные, аналогичные, альтернативные изменениям, предлагаемым в законопроекте;

изменения, признающие утратившими силу те законодательные положения, в которые законопроектом предлагается внести изменения;

изменения, в результате которых редакция законодательных положений изменилась настолько, что предлагаемые законопроектом изменения в эти положения уже не могут быть внесены.

Соответственно, условием реализации права законодательной инициативы, связанным с изменением действующего законодательства после направления законопроекта в парламент, является отсутствие внесения в законодательство указанных изменений.

Ситуацию, когда изменение законодательства, влекущее неактуальность рассмотрения законопроекта, произошло после направления законопроекта в парламент, но до решения вопроса о принятии его парламентом к рассмотрению, нельзя исключать полностью, однако она должна быть редкой, экстраординарной, связанной с динамичным прохождением изменений в законодательство в рамках законодательного процесса. В то же время отмеченная в предыдущем параграфе настоящей диссертации проблема преимущественного отсутствия в законодательстве сроков для решения вопроса о принятии парламентом законопроекта к рассмотрению, и, как следствие, затягивание решения этого вопроса на практике, способствует повышению вероятности возникновения указанной ситуации.

Важно подчеркнуть, что если соответствующее изменение

законодательства, кроме внесения альтернативных законопроекту изменений, произошло перед направлением законопроекта в парламент, то есть субъект права законодательной инициативы направил в парламент изначально неактуальный для рассмотрения законопроект, такая законодательная инициатива должна

квалифицироваться как несоответствующая другому вышеобозначенному условию реализации права законодательной инициативы: условию о надлежащем выражении волеизъявления субъекта права законодательной инициативы возбудить законодательный процесс. Поэтому, например, не вполне

обоснованным выглядит отдельное обозначение в законодательстве положения о том, что законопроект возвращается инициатору в случае, если он предусматривает внесение изменений в законодательные акты или их отдельные положения, срок действия которых истек[28]. Момент истечения срока действия нормативных положений известен заранее, еще перед направлением законопроекта в парламент. Соответственно, в таких случаях, если опять же не будут затягиваться сроки решения вопроса о принятии парламентом законопроекта к рассмотрению, следует констатировать порок волеизъявления субъекта права законодательной инициативы.

В правовом регулировании условие реализации права законодательной инициативы, связанное с изменением действующего законодательства, устанавливается в усеченном виде. Помимо указанной ситуации с истечением срока действия нормативных положений, возвращение законопроекта его инициатору предусматривается в случае утраты силы законодательных положений, в которые законопроектом предлагаются изменения[29]. В результате в практике законодательной деятельности эта норма толкуется расширительно и на ее основании возвращаются законопроекты, предлагающие изменения, идентичные или аналогичные уже принятым и действующим. Мотивируется возврат в этом случае тем, что законопроектом предлагаются изменения в положения, редакция которых утратила силу[30].

Однако, как отмечалось выше, от того, как урегулирован вопрос об условиях реализации права законодательной инициативы, зависит итог всего процесса осуществления данного права. Поэтому чрезвычайно важно, чтобы регулирование данного вопроса было четким, ясным, определенным. Иначе создаются условия для разнородной правоприменительной практики по вопросу о принятии парламентом законопроекта к рассмотрению и, как следствие, нарушения принципа юридического равенства, нарушения права законодательной инициативы. В этой связи в правовом регулировании прямо и четко должен быть обозначен весь спектр возможных соотношений законопроекта с изменениями действующего законодательства, влекущих возврат законопроекта его инициатору.

Применительно к рассматриваемому условию реализации права законодательной инициативы при решении вопроса о принятии парламентом законопроекта к рассмотрению с позиций рациональности законодательного процесса важно избегать формального подхода. Так, если законопроектом предлагаются изменения в законодательные положения, которые признаны утратившими силу в рамках одного закона или одной его структурной единицы, но одновременно эти же положения были внесены в другой закон или другую структурную единицу того же закона, то в таком случае по существу рассмотрение законопроекта актуальность не утрачивает и потому законопроект не может быть возвращен его инициатору, а необходимые уточняющие его положения изменения в части закона или структурной единицы закона, в который (которую) предлагаются изменения, могут быть внесены как самим субъектом права законодательной инициативы по предложению ответственного комитета на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению парламентом, так и посредством принятия парламентом соответствующей уточняющей поправки на стадии второго чтения рассмотрения законопроекта.

Нормативное установление иных условий реализации права

законодательной инициативы может свидетельствовать о нарушении этого права посредством создания затруднений для инициаторов законопроектов, не соответствующих юридической природе права законодательной инициативы, логике развития законодательного процесса, принципам рациональности законодательного процесса и юридического равенства, а также правовым критериям обоснованности, соразмерности и необходимости, которые, как следует из практики Конституционного Суда Российской Федерации, имеют

~ 223

универсальный характер , что также находит поддержку в научной

224

литературе .

Примером такого рода условий в федеральном законодательном процессе являются положения части третьей статьи 2 Бюджетного кодекса Российской [31] [32]

225 226

Федерации , пункта 7 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации , части второй статьи 8 Федерального закона «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» и соответствующие им положения частей 6 и 7 статьи 108 Регламента Государственной Думы о том, что право законодательной инициативы не может быть реализовано в случае, если законопроект, среди прочего, предусматривает изменения соответственно в Бюджетный, Налоговый, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации. Представляется, что это условие противоречит юридической природе права законодательной инициативы, из которой следует, что инициатор законопроекта сам определяет предмет вносимого им законопроекта. Кроме того, соблюдение данного условия может влечь искусственное разделение правовых положений, находящихся по своему содержанию в неразрывном нормативном единстве, то есть к необоснованному созданию нескольких законопроектов вместо одного, что вступает в противоречие с принципом рациональности законодательного процесса.

В юридической литературе существует точка зрения, согласно которой в целях совершенствования процедуры реализации права законодательной инициативы следует перейти к содержательному рассмотрению законопроекта уже на стадии законодательной инициативы[33] [34] [35]. В частности, в науке высказываются следующие предложения:

следует существенно ограничить число законопроектов, принимаемых к рассмотрению Государственной Думой; отбор законопроектов для дальнейшей работы следует осуществлять на основании таких критериев, как сравнительная актуальность законопроектов, готовность их к содержательному рассмотрению и

принятию, системность, последовательность изменения действующего

ООО

законодательства ;

следует проверять законопроекты на предмет того, требуют ли затрагиваемые ими вопросы нормативно-правового регулирования в форме федерального закона; законопроекты по вопросам, не требующим регулирования в форме федеральных законов, должны возвращаться субъекту права законодательной инициативы Советом Государственной Думы[36] [37];

следует проводить правовую экспертизу законопроектов для решения вопроса о принятии Г осударственной Думой их к рассмотрению[38].

Таким образом, предлагается уже на стадии законодательной инициативы оценивать законопроекты с точки зрения целесообразности их принятия и с точки зрения их соответствия действующему законодательству; неудовлетворительная же оценка законопроекта на данной стадии должна влечь прекращение законодательного процесса и возвращение законопроекта его инициатору.

Указанные предложения находят свое воплощение в действующем региональном законодательстве. В частности, согласно части 2 статьи 66 Регламента Законодательного Собрания Ростовской области[39] законопроект может быть возвращен субъекту права законодательной инициативы по таким основаниям, как несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу Ростовской области, областным законам, а также выявление в законопроекте коррупциогенных факторов. То есть, законопроект может быть не принят Законодательным Собранием Ростовской области к рассмотрению, если он имеет содержательные юридические недостатки.

Однако, как отмечалось выше, в силу логики развития законодательного процесса оценка содержания законопроекта, включая его правомерность и целесообразность, начинается после стадии законодательной инициативы, со стадии подготовки законопроекта к рассмотрению парламентом. Поэтому выполнение требований к содержанию законопроекта не может являться условием реализации права законодательной инициативы.

Целая группа достаточно часто нормативно устанавливаемых требований к законодательной инициативе и ее представлению не соответствуют правовым критериям обоснованности, соразмерности и необходимости. К ним относятся требования:

к юридико-техническому оформлению законопроекта; о представлении законопроекта и сопроводительных документов как в письменной, так и в электронной форме;

об указании в решении коллегиального органа о внесении законопроекта представителя этого органа в парламенте по данному законопроекту;

о представлении законопроекта в парламент за определенный срок до его заседания или начала парламентской сессии.

В некоторых регионах юридико-технические требования к законопроектам устанавливаются на уровне законов. Так, в «Кодексе о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа» от 24 февраля 2009 года № 25-ОЗ (далее - Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа) этому вопросу посвящена целая глава. В частности, устанавливаются общие правила юридико-технического оформления, требования к реквизитам законопроекта, его структуре. Согласно положениям части 4 статьи 27 в системе с пунктом 3 части 1 статьи 25 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа несоблюдение данных требований влечет возвращение законопроекта его инициатору. Вместе с тем в силу своего сугубо технически-оформительного характера такие требования, как, например, указание в тексте законопроекта на органы, принимающие и подписывающие закон, обозначение дат принятия и подписания закона, места принятия, обозначение регистрационного номера закона (часть 1 статьи 20 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа), должны иметь рекомендательный характер и выполнять для субъектов права законодательной инициативы вспомогательную роль при составлении текста законопроекта.

Нормативные положения, обязывающие субъекта права законодательной инициативы представлять законопроект и сопроводительные документы не только в письменной, но и в электронной форме, устанавливаются с целью упрощения работы парламентских органов и структур с законодательной инициативой. Однако с точки зрения правовых критериев обоснованности, соразмерности и необходимости это не может являться правовым основанием установления требования к законодательной инициативе. Поэтому данные положения могут быть сформулированы лишь в качестве рекомендации. При этом, с учетом современного уровня развития информационных технологий, в соответствующих положениях может быть установлено право инициатора законопроекта по своему выбору представить законодательную инициативу в парламент в письменной или электронной форме, но во втором варианте - с обязательным обеспечением достоверности и фиксации волеизъявления субъекта права законодательной инициативы электронными средствами, в частности, электронной подписью.

Положения об указании в решении коллегиального органа о внесении законопроекта представителя этого органа в парламенте по данному законопроекту также должны формулироваться рекомендательным образом, поскольку отсутствие указания в решении представителя коллегиального органа с правовой точки зрения означает, что представителем по должности является председатель данного органа.

В региональном законодательстве нередко предусматривается условие о внесении законопроекта только за определенный срок до дня заседания парламента или начала его сессии[40]. Это условие, как представляется, обусловлено длительностью перерывов между заседаниями (сессиями) парламента (иногда от одного до трех месяцев[41]) и планированием рассмотреть весь массив законопроектов, поступивших за период между заседаниями (сессиями). Однако так называемая оптимизация внутрипарламентской работы не может служить обстоятельством, обосновывающим ограничение конституционно значимого права законодательной инициативы, такое ограничение не отвечает правовым критериям обоснованности, соразмерности и необходимости, а потому является неправомерным.

В юридической литературе высказываются предложения, согласно которым условиями реализации права законодательной инициативы должны являться представление в парламент вместе с законопроектом проектов планов мероприятий по реализации будущего закона[42] [43], проектов подзаконных актов, направленных на конкретизацию, детализацию и организационное обеспечение норм данного закона (так называемый пакетный принцип формирования системы законодательства) . Нормативное воплощение этих предложений приведет к перекладыванию соответствующих обязанностей органов исполнительной власти по реализации закона на субъекта права законодательной инициативы. В этой связи данные предложения противоречат правовым критериям обоснованности, соразмерности и необходимости.

В научной литературе предлагается установить в Регламенте Г осударственной Думы такое основание возврата законопроекта его инициатору, как официальное внесение Правительством Российской Федерации законопроекта с тем же предметом правового регулирования; при этом регламентный запрет на

принятие Советом Государственной Думы к рассмотрению законопроектов, в которых предлагается урегулировать ту же сферу общественных отношений, должен действовать до момента отклонения соответствующего правительственного законопроекта по результатам рассмотрения его

Г осударственной Думой[44]. Иными словами, в Регламенте Г осударственной Думы предлагается установить условие реализации права законодательной инициативы, согласно которому законопроект может быть принят Государственной Думой к рассмотрению при отсутствии на ее рассмотрении законопроекта Правительства Российской Федерации по тому же вопросу. Поскольку каких-либо объективных оснований, оправдывающих и обосновывающих эту дифференциацию между Правительством Российской Федерации и иными субъектами права

законодательной инициативы, не имеется, реализация данного предложения в законодательстве будет нарушать принцип юридического равенства и правовые критерии обоснованности, соразмерности и необходимости. Сам факт внесения законопроекта одним субъектом права законодательной инициативы не может являться препятствием для внесения другими субъектами права законодательной инициативы законопроектов с тем же предметом правового регулирования.

В нормативных актах некоторых субъектов Российской Федерации, регулирующих законодательный процесс, в качестве условия реализации права законодательной инициативы предусмотрено требование приложить в виде отдельного документа или указать в пояснительной записке к законопроекту перечень органов и организаций, с которыми законопроект согласован[45]. Данный подход свидетельствует о попытке перенести в законодательный процесс элементы процесса принятия правовых актов исполнительных органов власти. При этом не учитываются объективные различия между этими процессами, юридическая природа элемента законодательного процесса - права законодательной инициативы. Как отмечалось выше, право законодательной инициативы представляет собой правовую возможность внести законопроект в парламент, осуществляемую на добровольных началах, что, в частности, предполагает свободу в решении субъектом права законодательной инициативы вопроса о внесении законопроекта в парламент. Соответственно, какие-либо согласования в данном случае, по общему правилу, не могут требоваться.

Исключения, когда все же законопроект должен быть согласован определенными субъектами перед направлением его в парламент, могут быть предопределены особенностями предмета правового регулирования этого законопроекта. Такие ситуации могут иметь место, например, если законопроект вносится по вопросу, имеющему узкоспециальный характер и затрагивающему вследствие этого ограниченный круг субъектов , либо если вносится проект закона, который выступает формой принятия определенного решения,

239

затрагивающего соответствующих субъектов . С такими субъектами эти законопроекты и подлежат согласованию. В этой связи наряду с вышеуказанными универсальными условиями реализации права законодательной инициативы следует выделять специальные условия реализации данного права.

Таким образом, в зависимости от наличия корреляции с особенностями предмета правового регулирования вносимого законопроекта условия реализации права законодательной инициативы можно разделить на универсальные и специальные. При нормативном установлении иных условий реализации права

238 Так, узкоспециальный характер вопроса определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъектов Российской Федерации предопределяет исключительное право законодательной инициативы по этому вопросу Верховного Суда Российской Федерации и региональных парламентов в силу их правового статуса, компетенции. Данные субъекты каждый в отдельности могут вносить соответствующие законопроекты. Поэтому при внесении такого законопроекта одним из указанных субъектов права законодательной инициативы, должно быть получено согласование другого. См.: пункт 2 ст. 4 Федерального закона от 17 дек. 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» ; ст. 1 Федерального закона от 29 дек. 1999 г. № 218 -ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» ; пункт «о» ч. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы.

239 Например, решение вопроса об изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципальных образований, которое осуществляется в форме закона субъекта Российской Федерации, непосредственно затрагивает население соответствующих муниципальных образований. Поэтому при внесении в региональный парламент проекта такого закона условием реализации права законодательной инициативы является представление документов и материалов, подтверждающих согласие населения муниципальных образований. См.: статьи 12 и 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ; пункт 8 ч. 1 ст. 84 Регламента Государственного Совета Республики Татарстан, принятого Постановлением Государственного Совета Республики Татарстан от 26 февр. 2004 г. № 2632 «О Регламенте Государственного Совета Республики Татарстан» // Ведомости Гос. Совета Татарстана. 2004. № 2 (I ч.). (в ред. от 3 нояб. 2016 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 29.01.2017).

законодательной инициативы необходимо соблюдать юридическую природу права законодательной инициативы, логику развития законодательного процесса, универсальные правовые критерии обоснованности, соразмерности и необходимости, принципы рациональности законодательного процесса и юридического равенства.