Рассмотрение категорий запроса котировок и запроса предложений невозможно без рассмотрения в целом закупочной системы. Поэтому, начиная рассмотрение вопросов, связанных с запросом котировок и запросом предложений, необходимо, прежде всего, определиться с содержанием понятия «закупка».

В российской юридической практике термин «закупка» встречается довольно часто. Однако до принятия Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[1] (далее - Закон № 44-ФЗ) указанное понятие законодательно не было закреплено.

В Федеральном законе «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[2] (далее - Закон № 223-ФЗ) также отсутствует понятие «закупка». Сказано лишь, что целями регулирования данного закона, помимо прочих, является расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг. Кроме того, каких-либо официальных разъяснений относительно понятия «закупка» также не было.

В мировой практике государственные (муниципальные) закупки часто именуют «правительственными закупками». Исходя из указанных терминов, субъектом закупочной деятельности является правительство в широком смысле, включая все органы государственной и муниципальной власти. Этим определяются процедурные особенности закупок. Следовательно, отечественный термин «государственные (муниципальные) закупки» в общем виде соответствует принятому в мировой юридической практике понятию «правительственные закупки»[3].

В статье 2 Типового закона ЮНСИТРАЛ (Комиссия ООН по праву международной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг под закупки определяются как «приобретение любыми способами товаров, работ или услуг»[4].

Стоит отметить, что на Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг основано законодательство о закупках многих государств или в значительной мере опирается на него[5].

Ранее действовавший Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[6] (далее - Закон № 94-ФЗ) также был разработан, учитывая положения Типового закона ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг. В пояснительной записке к проекту Закона № 94-ФЗ, в частности, было отмечено, что он «основан на изучении отечественного и иностранного законодательства, международно-правовых документов, актов Всемирной торговой организации (ВТО), Всемирного банка и Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ)»[7]. Тем не менее, Закон № 94-ФЗ не содержал определения понятия «закупка».

Рассматривая отечественную законодательную практику до принятия Закона № 44-ФЗ, стоит отметить, что, несмотря на отсутствие дефиниции понятия «закупка» в федеральном законодательстве, в некоторых случаях законодатель употреблял данную категорию. Например, термин «закупка» при регулировании отношений по закупкам сельскохозяйственной продукции в Российской Федерации определяется в специальном значении. Так, согласно статье 1 Федерального закона «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[8] (далее - Закон № 53-ФЗ) закупкой является форма организованных отношений, выраженных в приобретении государством сельскохозяйственных товаров у товаропроизводителей в целях последующей переработки или реализации потребителю на договорных условиях. Под поставкой, в свою очередь, понимается форма организованных договорных отношений между товаропроизводителем и потребителем по реализации готовой для использования сельскохозяйственных товаров.

Кроме того, в период отсутствия определений «закупка» и «поставка» в законодательных актах федерального уровня, законодатели субъектов Российской Федерации самостоятельно вырабатывали определения данных дефиниций. Так, в Постановлении Кабинета Министров РБ от 18.06.2001 № 133 «Об утверждении Временного положения об организации закупок и поставок товаров, работ и услуг для государственных нужд Республики Башкортостан»[9] под государственными закупками понималось приобретение заказчиком продукции за счет средств бюджета и фондов; а под государственными поставками передача товаров, выполнение работ, оказание услуг поставщиком (подрядчиком, исполнителем) заказчику в соответствии с заключенным контрактом или иным способом.

В соответствии с Законом Московской области от 22 июля 2005 № 196/2005-ОЗ[10] под закупками продукции для областных нужд понималась совокупность мероприятий, направленных на удовлетворение областных нужд, реализуемых посредством заключения государственных контрактов на поставку продукции для нужд Московской области.

Таким образом, в законодательстве обозначалось, что «закупка» - это процедура или механизм определения контрагента и установления существенных условий договора, а также исполнение обязательств сторонами, а «поставка» - часть процедуры закупки, заключающейся в исполнении обязательств сторонами контракта.

В определенной степени отсутствие понятия закупки на законодательном уровне объясняется тем, что даже среди ученых-правоведов нет однозначного понимания содержания данного понятия[11].

В отечественной литературе отмечалось, что, имея в виду «закупки», зачастую употребляются термины «тендеры», «торги», «конкурсы», что является результатом недостаточной «закупочной культуры» и узкого понимания природы процесса закупки[12].

К.В. Кузнецов отмечает, что практически во всех странах термин «закупки» толкуется по-разному. В большинстве стран имеются в виду закупки за счет средств бюджета на обеспечение функционирования органов государственной власти. При этом закупка товаров (работ, услуг) в целях их дальнейшей перепродажи не входит в содержание понятия «закупка для государственных нужд»[13].

Такое понимание государственных закупок отражено в пункте 8 статьи III Г енерального соглашения по тарифам и торговле (которое вступило в силу 1 января 1948 г.), согласно которому государственные закупки

осуществляются исключительно для государственных целей, а не для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров в целях дальнейшей коммерческой продажи[14].

Тем не менее, в науке сложился подход, согласно которому государственные (муниципальные) закупки представляют собой сложную упорядоченную систему, которая преследует единую цель - удовлетворение государственных (муниципальных) нужд[15].

С 1 января 2014 года вступил в силу Закон № 44-ФЗ (за исключением отдельных положений). Его принятие внесло упорядоченность в понимание термина «закупка». Так, в статье 3 Закона № 44-ФЗ государственная (муниципальная) закупка определена как совокупность действий, осуществляемых заказчиком и направленных на удовлетворение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается определением контрагента и завершается исполнением обязательств сторонами контракта (или начинается заключением контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта, если не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в закупке).

Указанное понимание категории «закупка» находит отражение не только в принятом Законе № 44-ФЗ, но и в международных правовых актах. Так, в Соглашении о государственных (муниципальных) закупках[16], заключенном между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации, под государственными (муниципальными) закупками понималось приобретение заказчиками товаров, работ, услуг за счет бюджетных и иных средств в случаях, предусмотренных законодательством государства о государственных и муниципальных закупках, а также отношения, связанные с исполнением заключенных по результатам закупки договоров (контрактов). Такое же определение закупок содержится в Договоре о Евразийском экономическом союзе[17], который заменил собой Соглашение о государственных (муниципальных) закупках.

Несмотря на законодательное закрепление категории «закупка для обеспечения государственных или муниципальных нужд», в Законе № 44-ФЗ отсутствует общая трактовка понятия «государственные и муниципальные нужды», а также «нужды бюджетных учреждений», что, как указывается, может привести к неправильному пониманию заказчиками целей осуществления закупок[18].

При обсуждении законопроекта о контрактной системе высказывались различные трактовки дефиниции «закупка», что говорит об отсутствии среди законодателей единства в понимании цели закупки. Так, например, рассматривалось следующее определение «закупки» - совокупность действий по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в целях заключения с ними контрактов (договоров) и их исполнения[19].

По нашему мнению, данное определение не является верным, поскольку целью закупки является не определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), а заключение контракта для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Подтверждает приведенную точку зрения и то, что в конечном итоге данное определение не было принято на законодательном уровне.

Вместе с тем, целью заключения контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг является удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Данная цель носит хозяйственный характер[20].

В статье 18 Закона № 44-ФЗ, которая вступила в силу 1 января 2016 года, заказчикам предписано при формировании плана закупок обосновывать объект (объекты) закупки, исходя из необходимости осуществления конкретной цели закупки, определенной с учетом положений статьи 13 Закона № 44-ФЗ. Однако в статье 13 Закона № 44-ФЗ среди целей осуществления закупок отсутствует цель закупок для выполнения функций бюджетного учреждения, которое, помимо иных, также может быть заказчиком по Закону № 44-ФЗ (статьи 3 и 15 Закона № 44-ФЗ). Следовательно, обосновать объект закупки бюджетное учреждение сможет только для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными и муниципальными программами, и исполнения международных обязательств Российской Федерации (пункты 1, 2 статьи 13 Закона № 44-ФЗ). Это существенно осложняет задачу бюджетного учреждения при подготовке плана закупок[21].

Зачастую термин «закупка» подменяется иными схожими категориями, такими как «заказ», «размещение заказа», «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)».

В российской юридической теории и практике используется как термин «закупка», так и термин «заказ». При этом в Законе № 44-ФЗ, также как и в Законе № 94-ФЗ понятие «заказ» не раскрывается. Более того, в Законе № 44- ФЗ указанная категория не употребляется.

Вместе с тем, в пункте 1 статьи 527 ГК РФ установлено, что контракт заключается на основе заказа, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Понятие «заказ» в специальном значении дано в Федеральном законе от «О государственном оборонном заказе»[22]. В соответствии со статьей 3 указанного Закона государственный оборонный заказ - это установленные Правительством Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также задания на поставки продукции в области военно-технического сотрудничества в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации.

Следует отметить, что ранее действовавшим Федеральным законом «О государственном оборонном заказе»[23] государственный оборонный заказ определялся как правовой акт, предусматривающий поставки продукции, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации, а также поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации.

Более того, в юридической и экономической литературе под термином «заказ» разные авторы понимают разные явления.

А.Е. Зуев разделяет рассматриваемые категории следующим образом: «заказ» он связывает с формированием государственного заказа, «закупка» относится к размещению государственного заказа, а «поставка» - к его исполнению[24].

По мнению Л.М. Давлетшиной, заказ - это поручение государства отдельным организациям поставить товары, выполнить работы, оказать услуги, необходимые для осуществления государственных функций и исполнения международных обязательств, в то время как закупка - это процесс реализации государственного заказа[25].

Таким образом, базовой категорией с точки зрения экономистов являлся государственный (муниципальный) заказ.

Некоторые ученые-правоведы[26] в качестве государственного

(муниципального) заказа рассматривают потребности государства, формируемые в установленном порядке. Так, например, по мнению К.В. Кичика, государственный (муниципальный) заказ представляет собой конкретизированные потребности государства в товарах, работах и услугах, закрепленные в правовом акте. Указанные потребности удовлетворяются посредством размещения заказа с заключением государственного (муниципального) контракта или гражданско-правового договора[27].

Е.А. Звонова государственный заказ определяет как потребность органов государственной власти в товарах, работах, услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов[28].

В.Е. Белов отмечает, что государственный заказ - это

конкретизированная потребность государства в той или иной продукции (с указанием количественных и качественных характеристик)[29].

По мнению В.А. Щербакова, государственный (муниципальный) заказ представляет собой правовой акт государственного (муниципального) органа, устанавливающий необходимые товары (работы, услуги) и их количество, объемы выделенных средств, а также иные условия, необходимые для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд[30].

Тарабаев под государственным заказом понимает правой акт органа исполнительной власти, адресованный государственным заказчикам, предусматривающий необходимость заключения определенных государственных контрактов (гражданско-правовых договоров) для

обеспечения нужд государства в товарах, работах, услугах[31].

Л.И. Шевченко отмечает, что государственный заказ может быть «заданием» исключительно по отношению к юридическому лицу, функционирующему на публично-правовой основе[32].

В.И. Кузнецов под государственным заказом понимает публичноправовой институт реализации законов и функций государства в виде

административных отношений между государством и физическими и юридическими лицами, регулируемый нормами конституционного, административного, бюджетного и гражданского права, устанавливающий правовой статус и процесс удовлетворения публичной нужды[33].

На наш взгляд, заказ - это конкретизированная потребность заказчика в определенных товарах, работах или услугах, которая формируется в установленном порядке в результате прогнозирования и планирования и удовлетворяется посредством заключения контракта.

При этом не все государственные (муниципальные) нужды формируются в заказ и обеспечиваются за счет выделенных средств бюджета и внебюджетных источников финансирования. Поэтому по своему содержанию понятие «государственные (муниципальные) нужды» шире, чем «заказ», который является обобщенным и сформированным выражением государственных (муниципальных) нужд.

Таким образом, под закупкой понимается совокупность действий заказчика и участников закупки, направленных на заключение и исполнение договора (контракта), а под заказом - конкретизированная потребность заказчика в определенных товарах, работах или услугах, которая удовлетворяется посредством заключения договора (контракта).

В этой связи можно говорить, что закупка (определение контрагента, заключение и исполнение контракта) осуществляется на основании заказа.

Вместе с тем, В.В. Кикавец признает понятия «государственный заказ» и «государственные закупки» тождественными и определяет государственный заказ как сложный, непрерывный процесс, осуществляемый в целях удовлетворения государственных нужд и включающий в себя совокупность последовательных этапов: прогнозирование, планирование и формирование, размещение, исполнение и контроль[34].

По мнению Н.А. Курца, поскольку заказ является частью системного содержания закупки, понимание закупки, представленное в Законе № 44-ФЗ, необходимо расширить, включив в него стадии планирования и формирования заказа[35].

На наш взгляд, данные утверждения несостоятельны, поскольку государственный (муниципальный) заказ, как верно замечено[36],

устанавливается актом властного волеизъявления органа государственной или муниципальной власти, выражающемся в потребностях в товарах (работах, услугах), необходимых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и включающим объемы выделенных на эти цели бюджетных средств. Определение потребности в товарах, работах или услугах происходит на основе возложенных на государственные и муниципальные органы публичных функций, конкретизация которых осуществляется в рамках планирования и формирования государственного (муниципального) заказа. В отличие от закупки государственный (муниципальный) заказ, главным образом, регулируется нормами бюджетного законодательства.

В советское время широко использовалось понятие «материальнотехническое снабжение». Под материально-техническим снабжением понимался процесс планомерного распределения и организации обращения средств производства, в том числе включающий реализацию выпускаемой предприятиями продукции и обеспечение ею потребителей. Материально-

техническое снабжение во многом влияло на эффективность производства, на результаты хозяйственной деятельности предприятий[37]. В результате постановлением «Об улучшении управления промышленностью»[38]

материально-техническое снабжение было оформлено в самостоятельную отрасль социалистического планового хозяйства.

В настоящее время понятия «материально-техническое снабжение», «материально-техническое обеспечение» также используются для

определения процесса обеспечения материальными ресурсами хозяйствующих субъектов. Так, например, под материально-техническим обеспечением органов местного самоуправления понимается комплекс работ и услуг по обеспечению органов местного самоуправления необходимыми финансовыми средствами, оборудованием и другими видами материально-технических средств в целях их надлежащего функционирования[39].

Указанные выше понятия зачастую отождествляются с категорией «закупочная деятельность». Вместе с тем, считается, что термин «материально-техническое снабжение» намного шире термина «закупка». В самом общем виде закупка характеризуются приобретением материальных ресурсов у поставщиков. Материально-техническое снабжение же включает в себя не только приобретение материальных ресурсов, но и, например, аренду или лизинг средств труда, обмен предметов труда. Указанные направления деятельности материально-технического снабжения не связаны с процессами закупки средств производства. Тем не менее, они широко применяются в хозяйственной деятельности как промышленных предприятий, так и торговопосреднических организаций[40].

Отметим, что в Законе № 44-ФЗ не употребляется используемая в ранее действовавшем Законе № 94-ФЗ категория «размещение заказа».

Закон № 94-ФЗ определял размещение заказа как действия заказчиков по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними контрактов и гражданско-правовых договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков.

Согласно части 4 статьи 9 Закона № 94-ФЗ размещение заказа завершалось заключением контракта (договора), причем момент начала этого процесса в Законе № 94-ФЗ однозначно не определялся.

То есть размещение заказа по смыслу Закона № 94-ФЗ представляло собой процесс, направленный на удовлетворение конкретной потребности заказчика в определенных товарах, работах или услугах путем заключения соответствующего договора.

В Законе № 44-ФЗ указанная категория заменена на «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)».

Согласно статье 3 Закона № 44-ФЗ определение поставщика (подрядчика, исполнителя) - это совокупность осуществляемых заказчиками действий, в соответствии с Законом № 44-ФЗ, которые начинаются с опубликования извещения о проведении закупки товара, работы, услуги для удовлетворения государственных или муниципальных нужд либо с направления приглашения принять участие в определении контрагента и завершаются заключением контракта.

Действия заказчика по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) включают в себя, прежде всего, выбор способа его определения, перечень которых в Законе № 44-ФЗ, по сравнению с Законом № 94-ФЗ, значительно расширен[41]. Так, в статье 10 Закона № 94-ФЗ содержались следующие способы закупок: конкурс, аукцион, запрос котировок, закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах.

В соответствии со статьей 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок могут использовать такие способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) как открытый конкурс, двухэтапный конкурс, конкурс с ограниченным участием, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, аукцион в электронной форме, закрытый аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Таким образом, исходя из определений «размещение заказа» в Законе № 94-ФЗ и «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)» в Законе № 44- ФЗ, а также статьи 10 Закона № 94-ФЗ и статьи 24 Закона № 44-ФЗ, представляется, что понятия «размещение заказа» и «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)» тождественны, отличаясь между собой лишь терминологически. Предполагается, что уход от использования категории «размещение заказа» связан с неоднозначностью среди законодателей и ученых понятия «государственный (муниципальный) заказ».

Как верно отметил К.В. Кичик, категории «закупка» и «размещение заказа» не совпадают по содержанию: понятие «закупка» является шире, поскольку включает в себя не только размещение заказа, то есть действия заказчиков по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), но и заключение и исполнение договора (контракта), заключаемого по результатам размещения заказа. Нельзя признавать закупкой лишь определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в установленном порядке. Закупка подразумевает и исполнение обязательств по договору (контракту)[42].

Аналогичным образом соотносятся категории «закупка» и «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)».

Для рассмотрения категории «закупка» обратимся к понятию юридической процедуры, под которой, как правило, понимается система последовательных юридически значимых действий, направленных на достижение желаемого результата и осуществляемых определенными субъектами с использованием допустимых законом средств по организации и оформлению надлежащего осуществления правовых норм[43].

С.З. Женетль под юридической процедурой предлагает понимать «закрепленную в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходимую для осуществления нормативно установленных для них задач и функций»[44].

По мнению Г.Н. Давыдовой, юридическая процедура - это система последовательно совершенных действий и возникающих на их основе отношений, направленных на достижение определенного правового результата[45].

Ключевым в указанных определениях следует считать слово «последовательность», поскольку именно оно является содержательным качеством процедуры, означает строгую регламентацию очередности действий[46].

На основании изложенного, под закупкой следует понимать юридическую процедуру обеспечения потребностей в товарах, работах, услугах, включающую в себя определение контрагента и условий договора, заключение договора и исполнение обязательств сторонами контракта.

Такими признаками закупка определяется в позитивном праве - в законодательстве о контрактной системе. Заключение договора является лишь необязательным элементом закупки.

Стоит отметить, что по результатам размещения заказа договор может быть не заключен, например, в случае если победитель уклоняется от подписания договора или размещение заказа признано не состоявшимся. Поэтому, понятие «закупка» может означать иное явление - процедуру определения контрагента в результате проведения конкурентных процедур. Данный смысл закупки применим, когда определенный по результатам закупки в различных формах контрагент уклоняется от подписания договора, но вместе с тем, действия по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) завершены, а контрагент установлен.

Интерес со стороны ученых-правоведов[47] вызывает соотношение понятий «закупка» и «заключение договора».

Заключение договора достигается путем взаимодействия сторон в результате их деятельности. Поэтому существенное значение имеет, чтобы воля каждой из сторон была не только определена, но и согласована.

В силу статьи 2.1 Принципов международных коммерческих договоров[48] договор заключается путем акцепта оферты либо в результате должного поведения сторон, указывающего о достижении соглашения.

Гражданским кодексом Российской Федерации предусмотрены две стадии заключения договора: направление оферты (предложение заключить

договор) одной из сторон и ее акцепт (принятие предложения) другой стороной (пункт 2 статьи 432 ГК РФ).

Согласно разъяснениям, указанным в постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[49], договор считается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта при условии, что акцепт получен в пределах указанного в оферте срока. При отсутствии в оферте срока для акцепта договор признается заключенным, если акцепт получен оферентом до окончания срока, установленного законом или иными правовыми актами.

Таким образом, пока не совершен акцепт, договор считается незаключенным.

Отмечается, что договор является результатом совместной деятельности, имеет силу юридического акта, а оферта и акцепт выступают в качестве договорных обстоятельств. Деятельность, приводящая к возникновению дефектов, и прежде всего ее волевой составляющей, приводят к недействительности договора (пункт 1 статьи 170, пункт 1 статьи 177 ГК РФ)[50].

С принятием Закона № 44-ФЗ, как уже было сказано, законодатель определил, что закупка включает в себя действия по определению контрагента и исполнению обязательств сторонами контракта. Причем определение контрагента начинается с размещения извещения по проведению закупки (либо направления приглашения принять участие в определении контрагента) и завершается заключением контракта.

По общему правилу контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением о проведении закупки или приглашением принять участие в определении контрагента, документацией о закупке, а также заявкой и (или) окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт (часть 1 статьи 34 Закона № 44-ФЗ).

Следовательно, процедура заключения договора при осуществлении закупок представляет собой сложносоставную деятельность. Заключению договора предшествует целый ряд действий контрагентов, в том числе размещение извещения о проведении закупки и (или) приглашение принять участие в определении контрагента, подача заявки контрагентом, выявление победителя и составление протокола по результатам рассмотрения поданных заявок.

Таким образом, представляется, что понятие «закупка» шире по содержанию, чем категория «заключение договора», и включает в себя не только действия сторон договора, направленные на достижение соглашения по всем существенным условиям договора, но и исполнение сторонами договора обязательств.

С учетом изложенного, представляется, что определение контрагента - это процедурная особенность заключения договора.

Как отмечает В.Е. Белов, под процедурой закупки для государственных (муниципальных) нужд подразумевается, прежде всего, этап размещения заказа на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) и определение контрагента, поэтому и способы определения контрагента часто называют способами закупок продукции[51].

Таким образом, можно согласиться с тем, что понятие «закупка» имеет отношение, прежде всего, к размещению заказа, а, следовательно, и к определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Поэтому, по нашему мнению, под способом закупки следует понимать регламентированный законом или иными правовыми актами вид процедуры, предписанный к обязательному выполнению заказчиком при осуществлении закупки и направленный на определение участника закупки, предложившего лучшие условия договора в соответствии с заранее установленными заказчиком требованиями к товару, работе или услуге, в результате которых происходит удовлетворение потребности заказчика в определенных товарах, работах или услугах путем заключения и исполнения договора.

Подводя итог параграфу, можно сделать следующие выводы.

Под закупкой следует понимать юридическую процедуру обеспечения потребностей в товарах, работах, услугах, включающую в себя определение контрагента и условий договора, заключение договора и исполнение обязательств сторонами контракта. Такими признаками закупка определяется в позитивном праве - в законодательстве о контрактной системе. Заключение договора является лишь необязательным элементом закупки.

Поскольку по результатам размещения заказа договор может быть не заключен (например, в случае если победитель уклоняется от подписания договора или размещение заказа признано не состоявшимся), понятие «закупка» может означать иное явление - процедуру определения контрагента в результате проведения конкурентных процедур. Данный смысл закупки применим, когда определенный по результатам закупки в различных формах контрагент уклоняется от подписания договора, но вместе с тем, действия по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) завершены, а контрагент установлен.

Если под закупкой понимается совокупность действий заказчика и участников процедур закупок, направленных на заключение и исполнение контракта, то под заказом, на наш взгляд, - конкретизированная потребность заказчика в определенных товарах, работах или услугах, которая формируется в установленном порядке в результате прогнозирования и планирования и удовлетворяется посредством заключения контракта.

В этой связи можно говорить, что закупка (определение контрагента и исполнение контракта) осуществляется на основании заказа.

Проанализировав категории «закупка» и «заключение договора», определено, что понятие «закупка» шире по содержанию, чем категория «заключение договора», и включает в себя целый ряд действий контрагентов, направленных на достижение соглашения по всем существенным условиям договора, а также действия по исполнению сторонами своих обязательств.

Кроме того, разработано авторское определение способа закупки. Под способом закупки следует понимать регламентированный законом или иными правовыми актами вид процедуры, предписанный к обязательному выполнению заказчиком при осуществлении закупки и направленный на определение участника закупки, предложившего лучшие условия договора в соответствии с заранее установленными заказчиком требованиями к товару, работе или услуге, в результате которых происходит удовлетворение потребности заказчика в определенных товарах, работах или услугах путем заключения и исполнения договора.

[1] Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // РГ. № 80. 12.04.2013.

[2] Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // РГ. № 159. 22.07.2011.

[3] Кузнецова И.В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. М.: Инт управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева (ГУ ВШЭ), 2008. С. 21.

[4] Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг (Принят в г. Нью-Йорке 31.05.1994 - 17.06.1994 на 27-ой сессии ЮНСИТРАЛ) // Комиссия ООН по праву международной торговли. Ежегодник. 1994. Т. XXV. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1996. С. 417 - 440.

[5] В том числе в Азербайджане, Албании, Армении (2005), Афганистане (2006), Бангладеше, Гамбии (2001), Грузии (1999), Гане, Гайане, Казахстане, Кении, Кыргызстане, на Маврикии, в Малави (2003), Молдове, Монголии, Непале, Нигерии (2007), Объединенной Республике Танзании, Польше, Республике Молдова, Румынии, Руанде, Словакии, Уганде, Узбекистане, Замбии, Хорватии, Эстонии // СПС «Гарант». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/2560n9/ (дата обращения 04.04.2015).

[6] Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу) // РГ. № 163. 28.07.2005.

[7] Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СПС «КонсультантПлюс».

[8] Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» // РГ. № 243. 15.12.1994.

заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2001. № 12 (132). Ст. 826.

[10] Закон Московской области от 22.07.2005 № 196/2005-ОЗ «О закупках и поставках продукции для государственных нужд Московской области». Утратил силу с 01.01.2014 на основании Закона Московской области от 28.01.2014 № 5/2014-ОЗ «О признании утратившими силу некоторых законов Московской области и отдельных положений законов Московской области, регулирующих отношения, возникающие в связи с закупками и поставками продукции для государственных нужд Московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. № 148. 10.08.2005.

[11] Бордунова С.А. Правовые проблемы регулирования государственных и муниципальных заказов // Право и экономика. 2012. № 6. С. 4.

[12] Становление рыночной системы государственных закупок в России / В.И. Смирнов, Н.В. Нестерович, Е.Ю. Гончаров и др. Казань, 2000. С. 22.

[13] Кузнецов К.В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. М., 2003. С. 131.

[14] Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ 1947) (Заключено 30.10.1947) // Собрание законодательства РФ. 10 сентября 2012 г. N 37 (приложение, ч. VI). С. 2916 - 2991.

[15] Курц Н.А. Заключение договоров о государственных и муниципальных закупках: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 23.

[16] Соглашение о государственных (муниципальных) закупках (Заключено в г. Москве 09.12.2010) // СЗ РФ. 30.01.2012. № 5. Ст. 540. Документ утратил силу с даты вступления в силу Договора о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 - с 1 января 2015 года.

[17] Пункт 2 приложения № 25 к Договору о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014) // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии, http://www.eurasiancommission.org/. Дата обращения - 29.06.2015.

[18] Трефилова Т.Н. Нерешенные вопросы контрактной системы // Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (14 июня 2013 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). М., 2013. С. 79.

[19] Законопроект № 68702-6 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в части регулирования государственных и муниципальных закупок). Таблица поправок, рекомендуемых к отклонению (Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству). Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ ByID&A6F0292732CC615B43257B320051F9C5 (дата обращения 19.07.2015).

[20] Кирпичев А.Е. Муниципальный контракт в гражданском праве Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 25.

[21] Трефилова Т.Н. Нерешенные вопросы контрактной системы // Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (14 июня 2013 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). М., 2013. С. 79-80.

[22] Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» // Российская газета. № 303. 31.12.2012.

[23] Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе». Документ утратил силу с 1 января 2013 года в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2012 N 275-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 01.01.1996. N 1. ст. 6.

[24] Зуев А.Е. Государственный заказ как инструмент реализации экономической политики региона: на примере Санкт-Петербурга: дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2005. С. 16.

[25] Давлетшина Л.М. Государственный заказ как инструмент проведения промышленной политики: на примере Республики Татарстан: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Казань, 2007. С. 48.

[26] См.: например, Белов В.Е. Участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, связанных с государственными заказами: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 6; Гребенщикова Я.Б. Правовой механизм закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8; Гуцелюк Е.Ф. Применение лотовой закупки при расходовании бюджетных средств // Г осзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2008. № 11. С. 76.

[27] Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М., 2012. С. 10.

[28] Звонова Е.А. Финансирование государственных закупок. М., 2009. С. 48-49.

[29] Белов В.Е. Правовое регулирование размещения государственного заказа // Право и экономика. 2005. № 2. С. 7-9.

[30] Щербаков В.А. Гражданско-правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.

[31] Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 12.

[32] Шевченко Л.И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики: дис. ... д-ра юрид. наук. Кемерово, 2001. С. 56, 57.

[33] Кузнецов В.И. Правовое регулирование института государственного заказа: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 86.

[34] Кикавец В.В. Государственный заказ или государственные закупки: неопределенность понятий и целей - основная причина правовых коллизий сферы государственного заказа в Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс». 2009. Абз. 167.

[35] Курц Н.А. Заключение договоров о государственных и муниципальных закупках: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 29, 40.

[36] См.: например, Блинов В.Г. Правовое регулирование частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных нужд: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2009. С. 9; Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно- правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 88.

[37] Большая советская энциклопедия: [в 30 т.]. Т. 15 / гл. ред. А. М. Прохоров. 3-е изд. М. : Советская энциклопедия, 1969-1978.

[38] Постановление сентябрьского Пленума ЦК КПСС 1965 г. «Об улучшении управления промышленностью»// ВВС СССР.1965. N 39. Ст. 558.

[39] Статья 2 Порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления городского округа Юбилейный Московской области, утв. решением Совета депутатов городского округа Юбилейный МО от 15.07.2008 № 35 // Спутник. № 58. 09.08.2008.

[40] Степанов В.И. Материально-техническое снабжение: учеб. пособие. М., 2009. С. 6.

[41] Андреева Л.В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования // Законы России: опыт, анализ практика. 2013. № 11. С. 9.

[42] Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М.: Юстицинформ, 2012 // СПС «Консультант».

[43] См.: Соколов Т.В. Процесс vs. процедура: синонимичные понятия или различные правовые явления? // Юридические записки. 2014. № 2. С. 30; Хохлова И.С. Способ правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 26.

[44] Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 9.

[45] Давыдова Г.Н. Юридические процедуры в гражданском праве. Общая характеристика: автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Казань, 2004. С. 7.

[46] Протасов В.Н. Юридическая процедура. М.: Юрид. лит., 1991. С. 49.

[47] См.: например, Савина С.В. Основные новеллы в законодательном регулировании проведения конкурсов при размещении государственных и муниципальных заказов // Предпринимательское право. 2006. № 2// СПС «КонсультантПлюс». Абз. 12; Плахин А.А. Защита коммерческих и иных законных интересов участников размещения государственных и муниципальных заказов. Новые тенденции в законодательстве // Предпринимательское право: вызовы времени / Под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. О.М. Олейник, д-ра юрид. наук Ю.Б. Фогельсона. М., 2009. С. 299; Зимина Л.А. Практика государственных и муниципальных закупок в Германии // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2008. № 11. С. 106; Гребенщикова Я.Б. Характеристика предпринимательско-правовых элементов муниципального контракта // Предпринимательское право. 2008. Специальный выпуск; СПС «КонсультантПлюс». Абз. 37; Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов- н/Д, 2008. С. 10 и др.

[48] Принципы международных коммерческих договоров (Принципы УНИДРУА). 1994 год. // Закон. № 12. 1995.

[49] Пункт 57 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 9. 1996. № 5. 1997.

[50] Родионова О.М. Еще раз о гражданско-правовой природе оферты и акцепта (на примере заключения договоров в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд) // Юрист. 2014. № 5. С. 40.

[51] Белов В.Е. Правовое регулирование размещения государственных заказов // Право и экономика. 2005. № 2 // СПС «КонсультантПлюс». Абз. 15.