Как уже было отмечено, проведение запроса котировок и запроса предложений представляет собой сложную процедуру. Так, запрос котировок и запрос предложений проходят в несколько стадий:

- опубликование извещения о проведении запроса котировок или запроса предложений (в случае запроса предложений - также документации о проведении запроса предложений);

- подача участниками запроса котировок или запроса предложений заявок;

- рассмотрение и оценка поступивших заявок;

- определение победителя запроса котировок или запроса предложений, составление протокола о проведении запроса котировок или запроса предложений;

- обжалование запроса котировок или запроса предложений, которое возможно на любой стадии проведения запроса котировок или запроса предложений (факультативная стадия).

Непосредственное заключение договора с победителем закупки, как отмечалось, не входит в процедуру запроса котировок и запроса предложений. Запрос котировок (запрос предложений) и договор, ради заключения которого рассматриваемые способы закупок проводятся, представляют собой два разных, но взаимообусловленных юридических состава.

Как было определено во второй главе, существуют разные мнения относительно правовой природы извещения о проведении запроса котировок и запроса предложений. На наш взгляд, представляется верным следующий вариант. Извещение о проведении запроса котировок (запроса предложений) является публичной офертой, в силу которой организатор запроса котировок (запроса предложений) обязан принять заявку подавшего ее лица. Подавая заявку на участие в запросе котировок (запросе предложений), лицо тем самым выражает согласие (акцептирует) на изложенное в извещении предложение участвовать в запросе котировок (запросе предложений). Таким образом, между ними возникает договорное правоотношение по поводу проведения запроса котировок (запроса предложений).

Определив победителя запроса котировок (запроса предложений), организатор направляет подписанный им основной договор (результат закупки), что является офертой основного договора, обязательного для заключения участником закупки, а подписание указанного договора участником закупки - акцептом этой оферты.

В части 1 статьи 74 Закона № 44-ФЗ говорится о сроках размещения заказчиком в единой информационной системе извещения о проведении запроса котировок: по общему правилу - не менее чем за семь рабочих дней до даты истечения срока подачи заявок на участие в запросе котировок. Вместе с тем, в случаях осуществления закупки на сумму, не превышающую двухсот пятидесяти тысяч рублей, осуществления закупки для оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в экстренной или неотложной форме и нормального жизнеобеспечения граждан, Закон № 44-ФЗ устанавливает меньший срок для размещения извещения - не менее чем за четыре рабочих дня до даты истечения срока подачи заявок на участие в запросе котировок.

Срок, когда подлежит размещению заказчиком извещение о проведении запроса предложений в единой информационной системе, в силу части 3 статьи 83 Закона № 44-ФЗ, составляет не менее чем пять дней до даты проведения запроса предложений.

При этом под размещением извещения о проведении запроса котировок (запроса предложений) в единой информационной системе следует понимать первое официальное опубликование извещения о проведении запроса котировок (запроса предложений) на официальном Интернет-портале[1], которым в настоящее время является, как указывалось во второй главе, официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг - zakupki.gov.ru.

Вместе с тем, помимо опубликования извещения о проведении запроса котировок, заказчик, согласно части 3 статьи 74 Закона № 44-ФЗ, вправе дополнительно направить запрос о предоставлении заявок трем и более лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, которые являются объектом закупки.

Положения статьи 83 Закона № 44-ФЗ также содержат право заказчика дополнительно направить приглашение на участие в запросе предложений лицам, которые могут поставить товары, выполнить работы, оказать услуги, являющиеся объектом закупки. В этом случае заказчик обязан направить запрос на участие в запросе предложений лицам, с которыми в течение восемнадцати месяцев до проведения запроса предложений заключал контракты в отношении этих же объектов закупок. При этом указанные контракты не должны быть расторгнутыми по причине нарушения их условий.

Из анализа указанных положений Закона № 44-ФЗ представляется, что, наряду с публичной офертой, организатор запроса котировок (запроса предложений) вправе направить и адресную оферту: нескольким конкретным лицам (в случае запроса котировок) либо одному или нескольким конкретным лицам (в случае запроса предложений).

Стоит отметить, что законодатель достаточно подробно прописал в Законе № 44-ФЗ этап опубликования извещения о проведении запроса котировок и запроса предложений и подачи заявок участниками.

В пункте 2 статьи 448 ГК РФ предусмотрены сведения, которые должно включать извещение о проведении торгов: о времени, месте и форме торгов, об их предмете, о начальной цене, о порядке проведения торгов, о существующих обременениях товара, об определении лица, выигравшего торги. Данная норма является общей. Вместе с тем, этой же статьей ГК РФ допускается установление специальных требований к извещению в иных законах, регулирующих соответствующий способ закупки. Так, в части 1 статьи 73 Закона № 44-ФЗ установлены требования к извещению о проведении запроса котировок, а в части 4 статьи 83 Закона № 44-ФЗ - требования к извещению о проведении запроса предложений.

Причем часть требований к содержанию извещения о проведении запроса котировок и запроса предложений определена в статье 42 Закона № 44-ФЗ в качестве единых требований к содержанию извещения о закупке: наименование и место нахождения заказчика; общие условия контракта, заключаемого по результатам проведения закупки, в том числе начальная (максимальная) цена контракта; идентификационный код закупки; ограничение участия в определении контрагента, установленное в соответствии с Законом № 44-ФЗ; используемый способ определения контрагента; сведения о подаче заявок участников закупки; для запроса предложений также - сведения об обеспечении исполнения контракта: размер, требования, порядок его предоставления. По сути, указанные требования дублируют пункт 2 статьи 448 ГК РФ.

Существенное значение имеет добросовестное определение и обоснование начальной (максимальной) цены контракта. Закон № 44-ФЗ ограничивает заказчика в способах определения начальной (максимальной) цены контракта и устанавливает обязанность обосновать ее, предоставляя возможность участникам закупки проверить достоверность цены.

Так, статьей 22 Закона № 44-ФЗ предусмотрены различные методы, в соответствии с которыми заказчиками определяется и обосновывается начальная (максимальная) цена контракта: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод. При определении начальной (максимальной) цены контракта заказчик вправе использовать как один из перечисленных методов, так и совокупность нескольких методов. В то же время в случае невозможности применения указанных методов для определения начальной (максимальной) цены контракта заказчик вправе применить иные методы.

В целях повышения эффективности закупок при приобретении уникальных или единичных товаров нами предлагается применять метод экспертной оценки, когда в качестве оценщика привлекается эксперт, имеющий право оценочной деятельности в той или иной конкретной области. С одной стороны, данная норма может привести к размыванию ответственности, так как ответственность за определение и обоснование цены должен нести заказчик. Но в то же время заказчик не всегда может точно определить начальную (максимальную) цену из-за отсутствия необходимых знаний, а эксперт будет иметь большую компетенцию в конкретном вопросе.

Наряду с требованиями, предусмотренными в части 1 статьи 42 Закона № 44-ФЗ, в извещении о проведении запроса котировок также должна содержаться информация относительно формы заявки на участие в запросе котировок; места, даты и времени вскрытия поданных заявок; сведения о контрактной службе, контрактном управляющем, ответственных за заключение контракта; о возможности одностороннего отказа от исполнения контракта; преимущества, предоставляемые заказчиком учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства, социально ориентированным некоммерческим организациям; а также требование об отсутствии реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике запроса котировок, учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника запроса котировок (часть 1 статьи 73, части 1, 1.1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ).

В извещении о проведении запроса предложений, помимо указанных в части 1 статьи 42 Закона № 44-ФЗ, должен также содержаться ряд информации (часть 4 статьи 83 Закона № 44-ФЗ): язык (языки) документации о проведении запроса предложений; способы получения документации о проведении запроса предложений, срок, место и порядок предоставления такой документации, а также плата, взимаемая заказчиком за ее предоставление; срок, место и порядок подачи заявок на участие в запросе предложений; место, дата и время вскрытия поданных заявок, их рассмотрения и оценки; информация об обеспечении заявок на участие в закупке; преимущества, предоставляемые заказчиком учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства, социально ориентированным некоммерческим организациям.

Кроме того, Закон № 44-ФЗ предусматривает обязательное включение в извещение о проведении запроса котировок и запроса предложений одинаковых требований к участникам закупки, а также исчерпывающий перечень подтверждающих документов, которые должны быть представлены участниками запроса котировок и запроса предложений. Такие требования перечислены в статье 31 Закона № 44-ФЗ, в том числе правомочность участника закупки заключать контракт; в отношении участника закупки не проводится процедура ликвидации, отсутствует решение арбитражного суда о несостоятельности (банкротстве) участника закупки и об открытии в отношении него конкурсного производства; деятельность участника закупки на дату подачи заявки на участие в закупке не приостановлена в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, участник закупки не является офшорной организацией; и другие. Следует отметить, что в Законе № 94-ФЗ такие требования устанавливались только для участников аукционов и конкурсов.

Установление Законом № 44-ФЗ требований к участникам закупки, как верно замечает О.В. Архалович, позволяет отсеять недобросовестных или неплатежеспособных контрагентов[2].

Стоит отметить, что несоблюдение установленных законом требований к извещению является одним из наиболее часто встречающихся нарушений, влекущих признание торгов недействительными. В то же время в ряде случаев неуказание в извещении некоторых требований (например, неопубликование проекта договора, неуказание порядка и срока заключения договора) признается судами несущественным нарушением правил торгов. Суды исходят из того, что заинтересованные лица сами могут получить дополнительную информацию, связавшись с организатором торгов[3].

Положения части 6 статьи 74 Закона № 44-ФЗ предусматривают возможность внесения заказчиком изменений в извещение о проведении запроса котировок. Закон № 94-ФЗ подобных положений не содержал. Нововведениями установлено следующее:

- установлен срок, когда можно внести изменения в извещение о проведении запроса котировок, - не позднее чем за два рабочих дня до даты истечения срока подачи заявок на участие в запросе котировок. При этом Закон № 44-ФЗ не допускает изменения объекта закупки;

- установлен срок, в течение которого заказчик размещает внесенные изменения в извещение о проведении запроса котировок в единой информационной системе, - в течение одного рабочего дня с даты их принятия;

- срок подачи заявок на участие в запросе котировок, в случае внесения изменений в извещение о проведении запроса котировок, продлевается.

При проведении запроса предложений отмена проведения запроса предложений, а также внесение изменений в извещение и документацию о проведении запроса предложений заказчиком не допускается (часть 5 статьи 83 Закона № 44-ФЗ).

Опубликование извещения о проведении запроса котировок (запроса предложений) является основанием для подачи заявок участниками закупки.

Часть 3 статьи 73 Закона № 44-ФЗ включает исчерпывающий перечень сведений, которые должна содержать заявка на участие в запросе котировок и которые необходимы заказчику в соответствии с извещением о проведении запроса котировок, в том числе наименование и место нахождения участника закупки; согласие участника закупки исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок; цена товара, работы или услуги; документы, подтверждающие право участника запроса котировок на получение преимуществ; декларация о принадлежности участника запроса котировок к субъектам малого предпринимательства или социально ориентированным некоммерческим организациям (в предусмотренных в статье 30 Закона № 44-ФЗ случаях) и др.

Помимо сведений, указанных в Законе № 44-ФЗ, заказчик не вправе требовать от участника запроса котировок предоставления каких-либо иных сведений и документов (часть 4 статьи 73 Закона № 44-ФЗ). Однако, в случае, если требование заказчика о представлении в составе заявки дополнительных документов вызвано потребностями заказчика и определения соответствия предлагаемых товаров, работ, услуг его нуждам, такое требование не будет признано противоречащим нормам Закона № 44-ФЗ[4].

В соответствии со статьей 77 Закона № 44-ФЗ предусмотрено право каждого участника закупки подать только одну котировочную заявку: в письменной форме или в форме электронного документа.

Таким образом, положения Закона № 44-ФЗ указывают на две возможные формы подачи заявок на участие в запросе котировок и не допускают самовольного ограничения заказчиком участников закупки в подаче заявок в какой-либо одной определенной форме. Правомерность такого вывода подтверждает судебная практика[5].

Вместе с тем, в практической деятельности должно учитываться наличие или отсутствие технической возможности у заказчика на прием заявок в форме электронных документов. Так, в случае отсутствия у заказчика такой возможности заказчику следует указать в извещении о проведении запроса котировок на данное обстоятельство и, что рассмотрению и оценке будут подлежать лишь те заявки, которые поданы в письменной форме. При этом неуказание в извещении о проведении запроса котировок на возможность подачи заявки на участие в закупке в электронной форме не является нарушением действующего законодательства[6].

В настоящее время широкое распространение получила такая форма передачи документов как посредством факсимильной связи. Опираясь на пункт 28 статьи 2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»[7], подпункт «а» пункта 41 Правил оказания услуг подвижной связи[8], пункты 7, 97 Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2005 г. № 310, части 1, 2 статьи 6 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»[9], представляется, что факсимильный аппарат является средством связи, а использование телефонной связи, каковой является факс, не может приравниваться к подаче котировочной заявки в письменной форме или в форме электронного документа.

Кроме того, часть 2 статьи 77 Закона № 44-ФЗ носит императивный характер: не предусматривает возможности подачи заявок на участие в запросе котировок посредством факсимильной связи. Иное толкование указанной нормы нарушало бы положения Закона № 44-ФЗ о недопустимости просматривать содержание заявки на участие в запросе котировок до момента вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе котировок и открытия доступа к поданным в форме электронных документов таким заявкам.

Относительно подачи заявок на участие в запросе предложений, отметим, что в Законе № 44-ФЗ сказано лишь о том, что для необходимости участия в запросе предложений участники должны подать заявки на участие в рассматриваемом способе закупки в письменной форме или в форме электронного документа (часть 8 статьи 83 Закона № 44-ФЗ).

Следовательно, положения Закона № 44-ФЗ не предусматривают право заказчика по своему усмотрению ограничивать подачу участником закупки заявки в какой-либо одной определенной форме. Кроме того, на наш взгляд, применима аналогия закона с запросом котировок, что подача организацией заявки посредством факсимильной связи не допустима.

Следует отметить, что если при проведении запроса котировок в части 3 статьи 73 Закона № 44-ФЗ императивно определены требования к заявке на участие в запросе котировок, то при проведении запроса предложений заказчик самостоятельно, исходя из своих потребностей, определяет такие требования (пункт 2 части 4 статьи 83, пункт 3 части 6 статьи 83 Закона № 44- ФЗ).

Также Закон № 44-ФЗ не содержит каких-либо ограничений о допустимом количестве заявок на участие в запросе предложений. В этой связи, представляется, что участник запроса предложений вправе подать неограниченное количество заявок.

Частью 5 статьи 77 Закона № 44-ФЗ установлены последствия подачи заявок на участие в запросе котировок в случае, если такие заявки поданы после окончания указанного в извещении о проведении запроса котировок срока подачи заявок. Такие заявки не рассматриваются и подлежат возврату лицам, их подавшим.

Из толкования части 8 статьи 83 Закона № 44-ФЗ следует, что момент окончания срока подачи участниками запроса предложений заявок на участие в запросе предложений установлен в извещении и документации о проведении запроса предложений.

Однако возможность подачи заявок на участие в запросе котировок и запросе предложений, в силу части 3 статьи 78, части 9 статьи 83 Закона № 44- ФЗ, также существует непосредственно перед вскрытием конвертов с заявками на участие в запросе котировок (запросе предложений) и открытием доступа к поданным в форме электронных документов таким заявкам. Формально такие заявки могут поступить после окончания срока подачи заявок, указанного в извещении о проведении запроса котировок или запроса предложений.

Вместе с тем, если конверт с заявкой на участие в запросе котировок не содержит информации о лице, подавшем такую заявку, в таком случае не понятно, как заказчик сможет вернуть участнику заявку, поданную после окончания срока подачи заявок. Т.Н. Трефилова предлагает заказчикам вскрывать опоздавшие заявки при отсутствии на конверте с заявкой на участие в запросе котировок сведений о подавшем такую заявку лице[10].

В этой связи, представляется, что моментом окончания срока подачи заявок должен являться момент вскрытия конвертов с заявками или момент открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам, поскольку установление более раннего срока окончания подачи заявок ставит в неравное положение участников закупки, подавших заявки на стадии вскрытия конвертов или открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам, и участников закупки, подавших заявки после окончания их срока подачи, указанного в извещении о проведении запроса котировок и запроса предложений.

Более того, для устранения указанной коллизии законодатель в части 7 статьи 74, части 7.1 статьи 83 Закона № 44-ФЗ императивно установил момент окончания приема заявок - наступление срока вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе котировок (запросе предложений) и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе котировок (запросе предложений).

Таким образом, при проведении запроса предложений заказчик наиболее свободен в установлении в извещении о проведении запроса предложений требований для определения контрагента, нежели чем при проведении запроса котировок. Подача заявок на участие в запросе предложений для участников закупки же, наоборот, более трудоемка по сравнению с запросом котировок.

[1] Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения (утв. Приказом Росстандарта от 17.10.2013 № 1185-ст) // СПС «КонсультантПлюс».

[2] Архалович О.В. Запрос котировок по измененным правилам - новые возможности или новые проблемы // Юрист. 2014. № 12. С. 11-15.

[3] Фоминых О.М. Признание недействительными торгов и заключенных на них договоров: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 78, 79.

[4] Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.04.2015 N Ф03-1187/2015 по делу N А16- 973/2014, постановление Арбитражного суда Московского округа от 09.04.2015 N Ф05-1842/2015 по делу N А40-33567/14, постановление ФАС Северо-Западного округа от 20 марта 2012 г. № А52-2001/2011 // СПС «КонсультантПлюс».

[5] См., например, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2015 по делу № А21-8158/14; постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2015 по делу № А38- 4680/2014; постановление ФАС Волго-Вятского округа от 17.07.2014 по делу N А43-17927/2013; постановления ФАС Северо-Западного округа от 19 июля 2012 № А05-12145/2011, от 18 декабря 2008 № А56- 11695/2008, от 26 ноября 2012 № А44-6555/2011 // СПС «КонсультантПлюс».

[6] Решение УФАС по Забайкальскому краю от 12.03.2014 по рассмотрению жалобы ООО «СГ «Компаньон» №

30 о нарушении законодательства при осуществлении закупки //

http://zakupki.gov.ru/pgz/public/action/complaint/info?source=epz&complaintId=1455134 (дата обращения - 05.09.2015); Постановление ФАС Московского округа от 28.09.2011 по делу № А41-38111/10 // СПС «КонсультантПлюс».

[7] Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О связи» // Российская газета. № 135. 10.07.2003.

[8] Постановление Правительства РФ от 25.05.2005 № 328 (ред. от 06.10.2011) «Об утверждении Правил оказания услуг подвижной связи» // Российская газета. № 115. 01.06.2005.

[9] Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «Об электронной подписи» // Российская газета. № 75. 08.04.2011.

[10] См.: Трефилова Т.Н. Нерешенные вопросы контрактной системы // Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (14 июня 2013 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). М.: Юстицинформ, 2013. С. 87-88.