Гражданское законодательство Российской Федерации направлено на защиту прав всех участников гражданского оборота. Поэтому Законом № 44-

ФЗ предусмотрено право любого участника закупки, а также осуществляющих общественный контроль общественных объединений, объединений юридических лиц на обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки в судебном порядке или в порядке, установленном главой 6 Закона № 44-ФЗ.

Таким образом, обжалование запроса котировок и запроса предложений возможно двумя способами:

- в судебном порядке, то есть путем обращения в суд;

- во внесудебном (административном) порядке.

Обжалование во внесудебном (административном) порядке осуществляется путем подачи жалобы в контрольный орган в сфере закупок, под которым, в силу части 17 статьи 105 Закона № 44-ФЗ, понимается:

- в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов РФ, муниципальных нужд - федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, то есть ФАС России;

- в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд, которые относятся к государственному оборонному заказу, а также в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну, - контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, то есть Рособоронзаказ;

- в отношении закупок для обеспечения нужд субъектов РФ и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на территории субъекта РФ, - орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок;

- в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд - орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок.

В Законе № 44-ФЗ регламентировано в каких случаях допускается обжалование действий (бездействия) заказчика и иных уполномоченных лиц по осуществлению закупки тем или иным способом. Так, обжалование во внесудебном (административном) порядке возможно с момента размещения в единой информационной системе плана закупок и не десяти дней с даты опубликования протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок, протокола запроса предложений. После истечения указанных сроков обжаловать соответствующие действия (бездействие) заказчика, иных уполномоченных лиц по осуществлению закупки можно только в судебном порядке (часть 3 статьи 105 Закона № 44-ФЗ).

Кроме того, часть 6 статьи 105 Закона № 44-ФЗ допускает обжалование во внесудебном (административном) порядке действий (бездействия) заказчика, связанных с заключением контракта, но не позднее даты заключения контракта. Представляется, что по истечении указанного срока внесудебного обжалования действий (бездействия) заказчика, связанные с заключением контракта, по аналогии с частью 3 статьи 105 Закона № 44-ФЗ, должны обжаловаться в судебном порядке. Причем под действиями, связанными с заключением контракта, понимаются действия, осуществляемые заказчиком и победителем запроса котировок (запроса предложений) в связи с непосредственным заключением ими контракта (направление и получение оферты и акцепта).

Таким образом, обжаловать процедуру запроса котировок и запроса предложений во внесудебном порядке возможно лишь во время их проведения, то есть с момента опубликования извещения о проведении запроса котировок (запроса предложений) и до момента определения победителя (а именно не позднее десяти дней с даты размещения в единой информационной системе протокола о проведении запроса котировок (запроса предложений).

Закон № 44-ФЗ также предоставляет право любого участника запроса котировок и запроса предложений, а также осуществляющих общественный контроль общественных объединений, объединений юридических лиц на оспаривание запроса котировок или запроса предложений сразу в суд.

Следует отметить, что, обжаловав действия (бездействие) заказчика, иных уполномоченных лиц по осуществлению закупки во внесудебном (административном) порядке, участник закупки, общественное объединение, объединение юридических лиц, в силу части 2 статьи 105 Закона № 44-ФЗ, не лишаются права оспаривать такие действия (бездействие) в судебном порядке.

Подавая иск об оспаривании запроса котировок и запроса предложений, заинтересованное лицо должно выбрать надлежащий способ защиты.

Как было установлено во второй главе, запрос котировок и запрос предложений являются сделкой - договором на проведение запроса котировок (запроса предложений). Поэтому указание Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ[1] относительно того, что споры об оспаривании публичных торгов рассматриваются по правилам, установленным для признания недействительными оспоримых сделок, в полной мере соответствует запросу котировок и запросу предложений. Согласно пункту 2 статьи 449 ГК РФ признание запроса котировок и запроса предложений недействительными влечет последствия, предусмотренные статьей 167 ГК РФ о последствиях недействительности сделки.

Согласно части 8 статьи 106 Закона № 44-ФЗ в случае обжалования в административном порядке контрольным органом в сфере закупок принимается одно из следующих решений: признание жалобы обоснованной и выдача, в случае необходимости, предписания об устранении нарушений или

0 совершении иных действий; признание жалобы необоснованной. То есть признать запрос котировок и запрос предложений недействительными путем обжалования в административном порядке невозможно.

Запрос котировок и запрос предложений представляют собой не административную процедуру, в результате которой заключается договор. Организатор запроса котировок (запроса предложений) и участники рассматриваемых способов закупок участвуют в процедуре проведения запроса котировок и запроса предложений на принципах равенства, свободы договора, беспрепятственного осуществления гражданских прав. То есть отношения, возникающие при организации и проведении запроса котировок и запроса предложений, а также при заключении по их результатам договора, являются гражданско-правовыми. Поэтому в судах споры о признании запроса котировок и запроса предложений недействительными рассматриваются по правилам искового производства, что подтверждается судебной практикой[2].

В свою очередь, в соответствии с частью 9 статьи 106 Закона № 44-ФЗ предусмотрена возможность оспаривания в судебном порядке решения контрольного органа, принятого по результатам рассмотрения жалобы по существу во внесудебном (административном) порядке. Срок, в течение которого допускается такое оспаривание, составляет три месяца с даты принятия решения контрольного органа.

В статье 52 Закона № 135-ФЗ определена подведомственность дел об обжаловании решений и предписаний антимонопольного органа: указанные акты подлежат обжалованию в арбитражный суд. Поэтому подлежит применению порядок оспаривания решения контрольного органа, установленный главой 24 АПК РФ о рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц[3]. В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ в арбитражный суд вправе обратиться с заявлением о признании недействительным решения контрольного органа лица, если полагают, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как уже было отмечено, запрос котировок и запрос предложений являются формами торгов, поэтому к ним применимы некоторые положения ГК РФ о торгах.

Согласно пункту 1 статьи 449 ГК РФ торги могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица лишь в случае их проведения с нарушением установленных законом правил торги.

О.А. Беляева отмечает, что правила проведения торгов - это требования, предъявляемые к процедуре торгов, в соответствии с которыми все заинтересованные лица вправе направить свои заявки на участие в торгах, а организатор торгов - надлежащим образом провести торги, а также верно и справедливо определить их победителя[4].

По мнению О.М. Фоминых, под правилами проведения торгов следует понимать все нормы права, регулирующие процедуру торгов, начиная с подготовки к ним и до заключения договора (или подписания протокола о результатах торгов, имеющего силу договора)[5].

Представляется, что основанием для признания запроса котировок и запроса предложений недействительными является нарушение правил их проведения, установленных законодательством о контрактной системе, которое включает в себя Закон № 44-ФЗ, Закон № 223-ФЗ и принятые во исполнение их подзаконные нормативные правовые акты. То есть под законом законодатель понимает расширительное толкование.

В целях раскрытия содержания «нарушение правил проведения торгов» законодатель предусмотрел новеллу в ГК РФ, согласно которой устанавливается открытый перечень случаев, когда торги могут быть признаны недействительными (пункт 1 статьи 499 ГК РФ): кто-либо необоснованно был отстранен от участия в торгах; на торгах неосновательно была не принята высшая предложенная цена; продажа была произведена ранее указанного в извещении срока; были допущены иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи; были допущены иные нарушения правил, установленных законом.

Можно сделать вывод, что нарушения правил проведения запроса котировок и запроса предложений должны быть существенными, то есть способными повлиять на определение победителя.

Важное значение имеет установление наличия защищаемого права. Нарушение процедуры проведения запроса котировок или запроса предложений не может являться основанием для оспаривания их по иску лица, чьи права и законные интересы данными нарушениями не затрагиваются и не могут быть восстановлены[6]. Представляется, что заинтересованные лица, которые вправе обратиться с требованием об оспаривании запроса котировок или запроса предложений, определены в части 1 статьи 105 Закона № 44-ФЗ, и ими являются любые участники закупки, осуществляющие общественный контроль общественные организации, объединения юридических лиц.

До недавнего времени в гражданском законодательстве Российской Федерации не был установлен срок исковой давности для оспаривания торгов. В этой связи учеными и судами высказывались разные точки зрения. Так, например, по мнению Л.А. Новоселовой, срок исковой давности к требованиям о признании торгов недействительными должен составлять три года[7]. Суды, в свою очередь, руководствовались разъяснением постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ[8] и при рассмотрении споров о признании торгов недействительными применяли годичный срок исковой давности[9].

В настоящее время приняты изменения в ГК РФ, и пункт 1 статьи 449 ГК РФ дополнен положением, согласно которому срок исковой давности для признания торгов недействительными составляет один год со дня проведения торгов.

ГК РФ предусматривает, что признание запроса котировок и запроса предложений недействительными влечет недействительность договора, заключенного с победителем.

Вместе с тем, при подаче заинтересованным лицом, не выигравшим запрос котировок или запрос предложений, требования о признании запроса котировок или запроса предложений недействительными в случае, если договор уже исполнен, по нашему мнению, следует руководствоваться судебной практикой, сложившейся в процессе применения Закона № 94-ФЗ. Если договор полностью либо частично исполнен, то это может служить основанием для отказа в требовании о признании запроса котировок или запроса предложений недействительными. Подобная практика не свидетельствует о том, что права заинтересованного лица не могут быть восстановлены иным способом, например, путем подачи иска о возмещении убытков[10].

Следует отметить, что законодатель нигде не указывает об оспоримости отдельных этапов проведения запроса котировок (запроса предложений). В этой связи представляется верным мнение О.М. Фоминых, что отдельные этапы торгов, какие-либо действия или сделки в рамках процедуры проведения торгов могут быть признаны недействительными лишь в случае, когда торги еще не завершены. Если же торги состоялись и на дату рассмотрения дела в суде итог проведения торгов выражен в виде протокола, то торги следует оспаривать как единую процедуру, поскольку оспаривание отдельного элемента указанной процедуры не влечет правового результата, на который направлены все ее действия в совокупности. В рамках рассмотрения требования о признании торгов недействительными суд может дать оценку законности отдельных этапов торгов[11].

Суммируя вышеизложенное, отметим, что запрос котировок и запрос предложений могут быть обжалованы в административном и судебном порядке. Если процедура внесудебного (административного) порядка обжалования запроса котировок и запроса предложений определена в Законе № 44-ФЗ, то к судебному порядку оспаривания запроса котировок и запроса предложений применяются правила, предусмотренные АПК РФ.

Условиями признания недействительными запроса котировок и запроса предложений одновременно являются существенные нарушения правил организации и проведения запроса котировок (запроса предложений), которые установлены в законодательстве о контрактной системе Российской Федерации; наступление негативных последствий для лица, права и законные интересы которого нарушены.

Установлено, что возможность обжалования запроса котировок и запроса предложений во внесудебном (административном) порядке ограничена сокращенными сроками обращения с таким требованием: в контрольный орган в сфере закупок - с момента размещения извещения о проведении закупки и не позднее десяти дней с даты размещения в единой информационной системе протокола запроса котировок (протокола запроса предложений); в суд - в течение трех месяцев с даты принятия решения контрольным органом в сфере закупок по результатам рассмотрения жалобы по существу. Это связано с тем, что контрольный орган в сфере закупок способен более оперативно реагировать в случае нарушений при организации и проведении запроса котировок (запроса предложений). Так, в части 3 статьи 106 Закона № 44-ФЗ установлена обязанность контрольного органа в сфере закупок рассмотреть жалобу по существу в течение пяти рабочих дней с даты поступления жалобы.

Кроме того, процедура определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в силу части 7 статьи 106 Закона № 44-ФЗ, может быть приостановлена контрольным органом в сфере закупок до рассмотрения ею жалобы по существу. В этом случае контракт не может быть заключен до момента рассмотрения жалобы.

Судебный способ оспаривания запроса котировок и запроса предложений ограничен только сроком исковой давности, закрепленным в пункте 1 статьи 449 ГК РФ. По нашему мнению, указанный способ обжалования запроса котировок и запроса предложений является наиболее распространенным и действенным, поскольку у суда имеется достаточно времени для исследования всех фактических обстоятельств дела, исходя из каждого конкретного случая, что служит установлением баланса частных и публичных интересов.

Установлено, что признание запроса котировок и запроса предложений недействительными возможно только в порядке судебного способа оспаривания.

На основании проведенного анализа процедуры проведения запроса котировок и запроса предложений, а также заключения по их результатам договора можно выявить основные сходства и отличия между запросом котировок и запросом предложений.

На первый взгляд рассматриваемые способы закупок весьма похожи между собой. Запрос котировок и запрос предложений относятся к конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). При проведении этих процедур заказчик через единую информационную систему сообщает широкому кругу лиц о своих потребностях в товарах, работах, услугах. Следует отметить, что в редакции Закона № 44-ФЗ от 28.12.2013[12] понятие «потребность» было исключено, и предметом запроса котировок и запроса предложений стал товар, закупаемый для обеспечения государственных или муниципальных нужд. По нашему мнению, понятие «потребность» является более широким по сравнению с понятием «обеспечение нужд» и внесенные изменения более точно очертили предмет закупки.

Однако различия между запросом котировок и запросом предложений гораздо существеннее, чем кажется на первый взгляд, и состоят, главным образом в том, как определяется победитель, а также в основаниях их проведения.

При запросе котировок победителем является участник, предложивший наиболее низкую цену контракта (часть 1 статьи 72 Закона № 44-ФЗ), при запросе предложений - участник, окончательное предложение которого наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге (часть 1 статьи 83 Закона № 44-ФЗ).

Заказчик вправе проводить запрос котировок только при одновременном соблюдении определенных условий (части 2, 3 статьи 72 Закона № 44-ФЗ), а запрос предложений - только в случаях, указанных в Законе № 44-ФЗ (часть 2 статьи 83 Закона № 44-ФЗ).

Различаются сроки опубликования извещений о проведении запроса котировок и запроса предложений: при осуществлении запроса предложений - не позднее чем за пять календарных дней до даты проведения запроса предложений, а при проведении запроса котировок - не позднее чем за семь рабочих дней в общем случае и не позднее чем за четыре рабочих дня в случаях, если стоимость закупки не более двухсот пятидесяти тысяч рублей либо закупка осуществляется в целях оказания скорой помощи в порядке статьи 76 Закона № 44-ФЗ. Таким образом, для осуществления запроса предложений предусмотрен более короткий срок опубликования извещения.

При осуществлении запроса предложений заказчик не вправе изменять содержание извещения о проведении запроса предложений (часть 5 статьи 83 Закона № 44-ФЗ), в то время как при проведении запроса котировок такая возможность имеется (часть 6 статьи 74 Закона № 44-ФЗ).

При запросе предложений одновременно с размещением извещения о проведении запроса предложений заказчик должен разместить документацию о проведении запроса предложений (часть 6 статьи 83 Закона № 44-ФЗ), в то время как при проведении запроса котировок заказчик размещает только извещение о проведении запроса котировок (статьи 73, 74 Закона № 44-ФЗ).

Законом № 44-ФЗ предусмотрено, что в случае внесения заказчиком каких-либо изменений в извещение о проведении запроса котировок, участник закупки вправе внести изменения или отозвать заявку (исключение составляет проведение запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера (часть 1 статьи 77, часть 6 статьи 82 Закона № 44-ФЗ). В случае проведения запроса предложений информация о возможности отозвать заявку на участие в запросе предложений, согласно части 6 статьи 83 Закона № 44-ФЗ, указывается заказчиком в документации о проведении запроса предложений.

Статья 36 Закона № 44-ФЗ допускает отмену запроса котировок, но не позднее, чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе котировок. В случае проведения запроса предложений такого права не предоставляется.

Если при проведении запроса котировок, в соответствии с частью 3 статьи 73 Закона № 44-ФЗ, императивно определены требования к заявке на участие в запросе котировок, то при проведении запроса предложений заказчик самостоятельно, исходя из своих потребностей, определяет требования к заявке (пункт 2 части 4 статьи 83, пункт 3 части 6 статьи 83 Закона № 44-ФЗ).

Закон № 44-ФЗ не содержит каких-либо ограничений о допустимом количестве заявок на участие в запросе предложений. Представляется, что участник запроса предложений вправе подать неограниченное количество заявок, в то время как участник запроса котировок имеет право подать только одну заявку (часть 1 статьи 77 Закона № 44-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 72 Закона № 44-ФЗ плата за участие в запросе котировок не взимается. При проведении запроса предложений, согласно части 4 статьи 83 Закона № 44-ФЗ, заказчиком может взиматься плата за предоставление документации о проведении запроса предложений.

Согласно части 4 статьи 83, статье 42 Закона № 44-ФЗ при проведении запроса предложений заявка на участие в закупке обеспечивается внесенными денежными средствами или банковской гарантией, в то время как при проведении запроса котировок такое обеспечение заявки отсутствует.

Таким образом, отличия между запросом котировок и запросом предложений наблюдаются, главным образом, на стадиях опубликования извещения о проведении запроса котировок и запроса предложений и подачи заявок участниками на участие в них, а также на стадии рассмотрения и оценки заявок. К заключению договора по результатам проведенных запроса котировок и запроса предложений, а также обжалованию запроса котировок и запроса предложений Законом № 44-ФЗ, в основном, предусмотрены единые требования.

[1] Пункт 44 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Российская газета. № 109. 21.05.2010.

[2] См.: например, постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2015 N 20АП- 7902/2014 по делу N А54-2120/2014; постановление ФАС Дальневосточного округа от 16.06.2014 N Ф03- 2348/2014 по делу N А51-26669/2013; постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2014 N 17АП-13197/2014-АК по делу N А50-8770/2014; постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 02.03.2015 N 06АП-109/2015 по делу N А73-10353/2014 // СПС «КонсультантПлюс».

[3] См.: например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 18.07.2016 по делу № А40- 203613/2015; постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2016 по делу № А32- 25662/2016; решение Арбитражного суда Свердловской области от 19.06.2014 по делу N А60-18543/2014; постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2014 по делу № А40-83096/2014; постановление Президиума ВАС РФ от 14.05.2013 № 16941/12 по делу № А07-17628/2011 // СПС «КонсультантПлюс ».

[4] Беляева О.А. Аукционы и конкурсы: комментарий судебно-арбитражной практики. М., 2010. С. 200.

[5] Фоминых О.М. Признание недействительными торгов и заключенных на них договоров: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 77.

71104/2011; определение ВАС РФ от 19.03.2008 № 3251/08 по делу № А14-554/2007-36/2 // СПС «КонсультантПлюс».

[7] Новоселова Л.А. Основания и последствия признания недействительными публичных торгов. М., 2006. С. 284-286.

[8] Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Российская газета. № 109. 21.05.2010.

[9] См.: постановление Президиума ВАС РФ от 28.10.2010 № 7171/10 по делу № А24-1694/2009; постановление Президиума ВАС РФ от 14.12.2010 № 7781/10 по делу А41-26106/2009 // СПС «КонсультантПлюс».

[10] См., Булгаков Д.А. Судебная защита организатора и победителя торгов // Арбитражная практика. 2010. № 6. С. 19; постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.09.2011 по делу № А69-2451/20104; определение ВАС РФ от 16.03.2010 № ВАС-17906/09 по делу № А40-53628/08-156-368; определение Конституционного Суда РФ от 16.07.2009 № 739-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Строительное управление-881» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации и частью 5 статьи 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СПС «КонсультантПлюс».

[11] Фоминых О.М. Признание недействительными торгов и заключенных на них договоров: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 72-73.

[12] Федеральный закон от 28.12.2013 № 396-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // РГ. № 295. 30.12.2013.