В условиях постоянно увеличивающейся нагрузки в органах прокуратуры одновременно с возрастающими требованиями к качеству работы вопросы повышения эффективности надзора связаны с надлежащей его организацией.

Организацию прокурорского надзора за процессуальной деятельностью службы судебных приставов следует рассматривать в качестве комплексного понятия, формирующегося как на основании положений общей теории организации и управления, так и с учетом достижений науки прокурорского надзора и уголовного процесса, что свидетельствует о междисциплинарном характере этого понятия. Этим обуславливается необходимость рассмотрения общих теоретических положений различных наук.

В ряде научных исследований показано различие понятий «организация работы», «управление» и «организация работы в прокуратуре (органе прокуратуры, структурном подразделении прокуратуры), «организация вида (направления) деятельности прокуратуры».[1]

Понятие «организация работы в прокуратуре» в настоящее время является достаточно исследованным и разработанным в теории прокурорского надзора.

Так, А.Ю. Гулягин отмечает, что, независимо от определения и вида организации, ее можно рассматривать «как средство достижения целей»[2]. Ф.М. Кобзарев относительно органов прокуратуры определяет организацию как «комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации целей и задач, стоящих перед прокуратурой»[3].

А.Ф. Смирнов под организацией работы в органах прокуратуры понимает «создание оптимальных условий взаимодействия органов, подразделений и должностных лиц для достижения целей функциональной деятельности органов прокуратуры»[4]. В.Г. Бессарабов отмечает, что организация работы в прокуратуре - это, прежде всего, своевременная постановка конкретных задач перед коллективом и каждым работником, правильная расстановка членов по участкам работы, эффективное руководство их деятельностью, обеспечение работы коллектива как единого слаженного механизма[5].

Е.Р. Ергашев, рассматривая организацию работы в прокуратуре, определяет ее как «систему взаимосвязанных действий работников прокуратуры, основанных на иерархии и разделении труда, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы для реализации общих целей»[6].

Гурулёв Д.В. делает вывод о том, что организация работы в прокуратуре представляет собой комплекс взаимосвязанных действий работников прокуратуры, основанных на иерархии и разделении труда, направленных на оптимизацию функционирования системы прокуратуры для достижения ее целей и задач при наличии соответствующих условий[7].

Вместе с тем, понятие организации прокурорского надзора в научной и специальной литературе такого широкого освещения не нашло.

Исходя из представления о том, что организация работы в прокуратуре служит достижению целей и задач прокуратуры, можно сделать вывод о том, что организация конкретных видов деятельности прокуратуры, перечисленных в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в т.ч. организация прокурорского надзора, является частью организации работы в прокуратуре и входит во внешнюю подсистему действий и мер, составляющих содержание организации работы.

Таким образом, организация прокурорского надзора - понятие более узкое, ибо включает в себя организацию одного конкретного вида деятельности прокурора. При этом в самой организации прокурорского надзора также выделяются внешняя и внутренняя стороны.[8]

В свою очередь организация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное следствие и дознание - это ещё более узкое понятие, определение содержания которого обуславливается спецификой данного вида деятельности прокурора, а именно: целями и задачами, предметом надзора, полномочиями прокурора, характерными средствами прокурорского реагирования. В данном случае организация прокурорского надзора отличается от понятия осуществления прокурорского надзора, которое представляет собой непосредственную надзорную деятельность прокурора[9].

Под понятием в логике понимается мысль, которая выделяет из некоторой предметной области и собирает в класс (обобщает) объекты посредством указания на их общий и отличительный признак.

Каждое понятие имеет объем (класс объектов, выделяемых из универсума и обобщаемых в данном понятии) и содержание (совокупность признаков, по которым обобщаются предметы в понятии)[10].

Поскольку понятие организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания Федеральной службой судебных приставов выступает частным целого понятия организации прокурорского надзора вообще, для его формулировки имеет значение закон обратного отношения понятий, который определяет, что «если одно понятие шире другого по объему, то первое беднее второго по содержанию; если же первое понятие уже второго по объему, то оно богаче его по содержанию»[11].

Сказанное означает включение одного класса в другой класс: понятие организации прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов уже понятия организации прокурорского надзора по объему, если каждый элемент объема понятия организации прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов содержится в объеме понятия организации прокурорского надзора, но некоторые элементы объема второго понятия не содержатся в объеме первого.

Между тем понятие организации прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов богаче понятия общей организации прокурорского надзора по содержанию, потому что обладание объектом из класса этих понятий признаком организации прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов означает, что он обладает признаком общей организации прокурорского надзора, но из информации о наличии у объекта признака общей организации прокурорского надзора нельзя извлечь информацию о наличии у него признака организации прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов.

Исходя из рассмотренного выше логического соотношения понятий, следует, что для того, чтобы определить понятие организации прокурорского надзора за производством дознания Федеральной службой судебных приставов, необходимо выделить признаки общей организации прокурорского надзора, свойственные в том числе рассматриваемому понятию, а также сформулировать частные признаки, характерные только для содержания понятия организации прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов.

В соответствии с ч.1 ст. 37 УПК РФ прокурор в уголовном процессе выполняет две функции: осуществление от имени государства уголовного преследования и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Указанная норма не определяет, какая из функций прокурора является первичной, каково их соотношение, что позволяет некоторым авторам считать основной функцией прокурора в уголовном процессе прокурорский надзор[12], а другим выдвигать на первый план уголовное преследование.[13]

Представляется, что функция уголовного преследования должна рассматриваться с точки зрения обеспечения законности в ходе производства по уголовному делу, в силу чего участие прокурора в осуществлении функции уголовного преследования производно и соподчинено его основной функции - надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия[14]. Данное обстоятельство подтверждается также содержанием ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая устанавливает в качестве основной функции надзор за исполнением законов, а в числе других - уголовное преследование, а также положениями УПК РФ, в которых прокурор назван в качестве единственного носителя функции осуществления надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, в то время как функция уголовного преследования реализуется от имени прокурора указанными органами. Профессор Соловьев А.Б. пишет по этому поводу: «В отличие от иных органов уголовного преследования прокуратура служит гарантом законности расследования, соблюдения прав и законных интересов участников уголовного процесса. Именно через призму обеспечения законности и должна оцениваться деятельность прокуратуры в осуществлении уголовного преследования».[15]

В связи с этим в настоящем исследовании под прокурорским надзором за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия понимается осуществляемая от имени Российской Федерации специфическая деятельность органов прокуратуры с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу, а также в случае возвращения дела судом в порядке ст. 237 УПК РФ, состоящая в проверке: 1) точности соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения уголовно - процессуального законодательства в части соблюдения прав и свобод человека и гражданина и законности их ограничения; 2) установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях (проверка исполнения законов при приеме, регистрации, разрешении сообщений о преступлениях); 3) соблюдения предусмотренного законом порядка предварительного расследования; 4) законности решений, принимаемых в ходе досудебного производства.[16]

Таким образом, надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, являясь ведущей функцией прокурора в уголовном процессе, представляет собой упорядоченную систему деятельности органов прокуратуры, от правильной организации которой зависит достижение целей и задач, стоящих перед прокуратурой в уголовном процессе.

Советский энциклопедический словарь определяет организацию как «процесс или совокупность действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого»[17]. Организацию можно характеризовать как процесс образования структуры системы и ее качественного совершенствования. Объектом организации является структура определенной системы.[18]

Лингвистами слово «организация» толкуется в нескольких значениях. Согласно «Толковому словарю русского языка» С.И.Ожегова и Н.Ю.Шведовой «организация» понимается, во-первых, как существительное, образованное от глагола «организовывать» (основать, подготовить, объединить), во-вторых, как организованность, планомерное, продуманное устройство, внутренняя дисциплина, в-третьих, как общественное объединение или государственное учреждение, в четвертых, то же, что организм (совокупность физических и духовных свойств человека).[19] Четыре указанных смысла слова «организация» в контексте настоящего исследования позволяют высказать мысль о том, что организация может рассматриваться как сложное целое единство, целевое образование ресурсов, объединенное и упорядоченное, подчиненное внутренней дисциплине и организованности и образованное для достижения определенной цели.

В литературе, посвященной вопросам организации прокурорского надзора в целом, под организацией работы в органах прокуратуры понимается, во-первых: своевременность постановки конкретных задач перед коллективом и каждым работником, во-вторых - верная расстановка сил, в- третьих - эффективное руководство вверенными силами, как на отдельных участках работы, так и в целом коллективом[20].

Данный подход к пониманию организации работы в органах прокуратуры критикуется. Так, Агеев А.Н. считает, что такое понятие организации не учитывает целевой характер процесса организации и не соответствует общим положениям теории организации[21].

Кобзарев Ф.М. под организацией работы в органах прокуратуры понимает комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации целей и задач прокуратуры.[22] При этом непосредственно организация прокурорского надзора рассматривается в качестве внешнефункциональной системы организации работы в прокуратуре, наряду с внутрифункциональной подсистемой (анализ деятельности, состояния законности, распределение обязанностей прокурорских работников, организация труда, подбор и расстановка кадров и др.) и вспомогательной подсистемой (делопроизводство, учет, отчетность, материально-финансовое обеспечение).[23] Аналогичный подход содержится и в иных источниках.[24]

Ведущий специалист в области организации работы и управления в органах прокуратуры А.Ф.Смирнов определяет организацию как создание необходимых условий взаимодействия людей, структурно объединенных в организационную систему для достижения определенных функциональных целей.[25] Калугин В.В. определяет организацию прокурорского надзора как устойчивую систему совместно работающих индивидов на основе иерархии рангов и разделения для достижения общих целей.[26]

Таким образом, можно выделить два аспекта организации прокурорского надзора, в т.ч. организации прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов: деятельностный (динамический) и институциональный (статический).

В первом приближении деятельность представляет собой форму активности человека, направленную на окружающий его мир, при этом любая деятельность состоит как минимум из трех компонентов: цели, процесса и результата.

Согласно социально-философскому пониманию деятельность — это специфическая форма человеческого отношения к миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование.[27]

Всякая деятельность имеет своего носителя. «Носителем деятельности является ее субъект, который ставит цели преобразования объективной деятельности (объекта), проводит это целенаправленное преобразование, то есть выполняет деятельность».[28]

Итак, деятельность представляет собой специфически человеческую форму активного отношения к окружающему миру, причем, «..в отличие от действий животного более или менее развитая деятельность человека предполагает противопоставление субъекта и объекта деятельности и вытекающее отсюда противопоставление логики человеческих целей и логики самого объекта..»[29]. Иначе говоря, человек противопоставляет себя субъекту деятельности как вещь, которая должна получить новую форму и свойства, превратиться из вещи в-самой-себе в продукт деятельности. Сравнивая и анализируя отличие деятельности от поведения животных, мы также можем прийти к выводу, что всякая деятельность человека является осознанной, однако участие сознания в процессе деятельности предполагает «...не просто осознанность, а планирование и предвидение возможного результата, наличие логической схемы»[30]. Предвидение субъектом деятельности возникающего результата ведет к тому, что перед началом процесса деятельности сознательно ставится определенная цель.

Сказанное означает, что деятельность по организации прокурорского надзора носит целенаправленный характер: данная деятельность начинается с постановки цели, без цели нет деятельности, более того, сознательно формулируемая цель является основанием деятельности.

Таким образом, организация прокурорского надзора, в т.ч. в досудебном производстве, есть осознанный и целенаправленный процесс, основой которого является субъект - объектное отношение.

Структурными элементами деятельности являются «цель, средство, результат и сам процесс»[31].

Анализ понятия организации с точки зрения деятельностного подхода приводит к выводу о целевом характере организации прокурорского надзора, в том числе прокурорского надзора за производством дознания службы судебных приставов, т.е. обусловленности организации прокурорского надзора целями и принципами уголовного судопроизводства.

Цель представляет собой конечные состояния или желаемый результат, на который направлена деятельность. В отличие от целей, задачи - это предписанная работа или часть работы (операции, процедуры), которая должна быть выполнена заранее установленным способом в заранее оговоренные сроки. С технологической точки зрения задачи предписываются не работнику, а должности. В соответствии со структурой организации каждой должности предписан ряд задач, которые рассматриваются как необходимый вклад в достижение целей организации, т.е. «частные обстоятельства, решение которых позволяет достичь поставленную перед субъектом управления цель»[32].

Прокурорский надзор, являясь средством обеспечения принципа законности в уголовном процессе, непосредственно на достижение цели уголовного процесса не направлен. Между тем, эффективная организация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия является одним из общих условий, без которых реализация назначения уголовного судопроизводства представляется затруднительной. Сказанное означает, что цель прокурорского надзора, в силу указанной специфики данной функции прокурора в уголовном процессе, по отношению к главной цели уголовного процесса и цели досудебного производства выступает в качестве их задачи. Как отмечает А.Н.Агеев, «главная цель уголовного процесса оказывает свое самостоятельное управленческое воздействие на прокурорский надзор».[33]

В силу изложенного, цель прокурорского надзора должна рассматриваться во взаимосвязи с иерархической структурой целей уголовно-процессуальной деятельности, поскольку описание системы в виде структуры целей и их связей и отношений лежит в основе системного исследования любого сложного объекта.

Исследование целей прокурорского надзора во взаимосвязи с целями уголовно-процессуальной деятельности (которые выступают в качестве системы целей уголовно-процессуального доказывания) связано ещё с тем, что организация управления любой деятельностью обусловлена целью этой деятельности и наоборот. Использование универсального научного принципа иерархии (закона построения отношений между элементами целого образования) позволяет сделать вывод о том, что в основе взаимосвязи организации прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов с его целями лежит соответствие целей существования объекта (прокурорского надзора) и целей организации прокурорского надзора как управляющего воздействия, обеспечивающего целостность всей системы. Из этого следует, что определить иерархию целей уголовного процесса - значит понять цели прокурорского надзора в досудебном производстве в качестве подсистемы деятельности и задачи достижения главной цели, т.е. выявить такое существенное качество и характеристику организации прокурорского надзора как её целевое предназначение, что в свою очередь позволяет описать структурно-функциональную зависимость элементов в целом образовании[34].

Цель уголовного процесса проявляется на всех этапах уголовно - процессуальной деятельности, образуя сложную многоуровневую систему - «дерево целей». При этом целью уголовного процесса как отрасли деятельности является его генеральная цель, а цель производства по конкретному уголовному делу соотносится с целью уголовного процесса как отрасли деятельности как часть и целое. Подцели и цели нижележащего уровня иерархии целей можно рассматривать как средства достижения целей вышестоящего уровня, соответственно подцели выступают в качестве цели для уровня нижестоящего по отношению к ним.[35]

А.В. Агутин, рассматривая цели процесса доказывания, пишет, что целью первого уровня (главной целью) является назначение справедливого наказания или иных мер государственно-общественного воздействия, т.е. разрешение вопроса о наказании лиц, признанных виновными в совершении преступления.

Цель второго уровня - определение меры вины, цель третьего уровня - изобличение лица, совершившего преступление. Наконец, цель четвёртого уровня - цель конкретного процессуального действия (например, следственного действия).

Содержание цели доказывания по конкретному уголовному делу зависит от уровней мыслительной деятельности субъектов. На этапе «доказывания-познания» его целью является установление субъекта преступления и признаков объективной стороны конкретного состава преступления. Установление субъективных признаков состава преступления становится возможным на этапе доказывания-обоснования.[36]

Прокурорский надзор за производством дознания Федеральной службой судебных приставов неразрывно связан с рассмотренной иерархией целей уголовного процесса (понятие целей уголовного процесса в законе отсутствует, разработано в науке, в ст. 6 УПК РФ указано на назначение уголовного судопроизводства), поскольку, являясь одним из общих условий досудебного производства, направленного на корректировку развития уголовно-процессуального отношения в случае его отклонения от требований законности, прокурорский надзор одновременно является объектом управленческого воздействия со стороны уголовного процесса посредством его главной цели.

Таким образом, «цель ... образует внутрисистемные основания организационно-правового механизма, ... представляет собой иерархически упорядоченную подсистему со свойственными элементами (компонентами)»[37].

Изложенная мысль подтверждается также проведёнными исследованиями уровней организации доказывания в уголовном процессе, согласно которым имеется три уровня организации данного процесса: общий (типовой, статистический), родовой (в зависимости от категории уголовных дел), и, наконец, динамический уровень организации, учитывающий

специфические особенности организации доказывания по конкретному

39

уголовному делу.[38]

Прокурорский надзор за производством дознания службой судебных приставов, являясь видом деятельности прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, исходя из содержания приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 06.09.2007 № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания», имеет 2 цели: 1) обеспечение единого подхода к осуществлению прокурорского надзора за процессуальной деятельностью службы судебных приставов, 2) незамедлительное реагирование на выявленные нарушения законов, допущенные при расследовании преступлений.

С учётом этого, цель организации надзора - создание (обеспечение) оптимальных условий (как правило, внутрисистемных) для осуществления действенного (эффективного, результативного) надзора. В свою очередь, цель надзора - обеспечение законности процессуальной деятельности органов дознания, а задачи (подцели) - выработка единообразного подхода к применению нормативных предписаний (норм законов), а также - предупреждение, пресечение, выявление нарушений законов (прав участников) в процессуальной деятельности указанных органов, установление обстоятельств нарушений, лиц, виновных в этих нарушениях, принятие мер по привлечению их к ответственности, по восстановлению нарушенных прав и (или) минимизации последствий нарушений.

В отличие от цели, которая является идеальной моделью, к которой стремится носитель деятельности и которую стремится достичь в будущем, результат представляет собой конечный итог деятельности, или её последствия.

Применительно к организации прокурорского надзора можно сказать, что результатом деятельности по организации является степень реализации целей, стоящих перед прокурорским надзором, поскольку именно от уровня организации надзорной деятельности зависит эффективность усилий прокурора в деле укрепления законности и борьбы с нарушениями закона.

В теории управления выделяется принцип организационной эффективности. Индивидуальная эффективность отражает уровень выполнения задач конкретными служащими или членами организации. Подлежащие выполнению задачи являются частью рабочего процесса или должностных обязанностей в организации. Групповая эффективность отражает уровень эффективности группы как единого целого. Эффективность работы всего предприятия или учреждения в целом определяется организационной эффективностью, которая является общим результатом деятельности всех работников и характеризуется синергетическим эффектом. Фактически основой существования организаций является их свойство выполнять больший объем работ, чем это возможно за счет разрозненных индивидуальных усилий[39].

В каждом конкретном случае результат деятельности зависит от различных условий, в том числе от используемых средств достижения цели, мотивации субъекта, внешних факторов и т.д. Заметим также, что именно результаты организации прокурорского надзора, представляя собой с одной стороны, структурный элемент организации, с другой стороны выступают критерием оценки уровня организации прокурорского надзора и указывают на достаточность используемых средств.

Достижение цели организации прокурорского надзора и возникновение результата, адекватно отражающего цель организации, невозможно не только без таких факторов, как наличие конкретных средств достижения этой цели,[40] но и способностей руководителей соответствующих прокуратур достичь поставленных целей, их умения выработать стратегию, правильно распределить обязанности подчиненных работников с учетом индивидуальных особенностей личности каждого работника прокуратуры, а также от умения руководителя консолидировать усилия всех должностных лиц, как включенных в надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, так и самих должностных лиц указанных органов.

Таким образом, с точки зрения деятельностного подхода организация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия достигается через минимальные затраты сил, времени и процессуальных средств и заключается в конкретном уровне состояния законности.

Рассмотрение организации прокурорского надзора только с деятельностной точки зрения без учета статической составляющей данного понятия было бы неполным.

В литературе, посвященной вопросам организации, встречается подход, рассматривающий данное понятие исключительно как процесс, вид деятельности, направленный либо на создание (образование) целого, либо на совершенствование существующих взаимосвязей между частями этого целого. Так, Пригожин А.И. конструирует понятие организации как некоторой деятельности по выработке новых норм, налаживанию устойчивых связей, а также координации усилий отдельных членов социальной группы[41]. Петров А.С. пишет: «организацию можно охарактеризовать как процесс образования структуры системы и её качественного совершенствования».[42] Эта деятельность лучше всего характеризуется словом «организовывание».

Выделение таких признаков организации, как, во-первых, наличие живого целого, обладающего совокупностью признаков, отличающих его от неживой материи, во-вторых совокупность физических и духовных свойств человека, в-третьих, сложно организованное единство, целостность, позволяют определить организацию как сложно организованное, живое и

единое целое, наделенное (объединенное) совокупностью физических и духовных свойств, позволяющих отличать это целое от неживой материи.

Использование исключительно методологического инструментария гносеологии в изучении понятия организации прокурорского надзора приводит к сужению данного понятия, а главное - к потере некоторых признаков, отражающих сущность исследуемого понятия. Д.А.Керимов отмечает, что всеобщее определение системы, имеющее гносеологическую цель, должно включать в себя такой «набор» характеристик, который позволил бы ориентировать любое системное исследование, во-первых, на обнаружение составных частей системной целостности; во-вторых, на выявление специфических признаков каждой из частей; в-третьих, на аналитическое изучение связей, отношений и зависимостей частей между собой; в-четвертых, на обобщение частей в их качественной определенности и взаимодействии, раскрывающем свойства системы как единого целого; в- пятых, на познание функционального назначения, роли и эффективности воздействия системы и каждой её части на среду и обратного влияния среды на систему.[43]

Использование подобного подхода к организации имело бы ряд существенных недостатков, поскольку применение такого метода исследования делает упор на установление взаимосвязи частей в целом, при этом не учитывается цель создания организации, её сущностное предназначение, а главное - не берется в расчет т.н. субъективный фактор, т.е. «совокупная сила человечества и отдельных его государственных и иных форм образований»[44], или мировоззренческая и культурно-смысловая составляющая организации.

На организацию прокурорского надзора влияют как объективные, так и субъективные факторы. Носителем деятельности всегда является человек, который имеет свое мировоззрение, миропонимание, мироощущение, а также интеллект, эмоции, нравственные начала. С другой стороны, организация прокурорского надзора всегда должна учитывать такой аспект, как осуществление деятельности от имени государства, наделение субъекта не только общими надзорными полномочиями, характерными для всех отраслей прокурорского надзора, но и властно-распорядительными полномочиями, характерными для прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания.

Субъективный фактор - понятие, которое отражает деятельность, энергию людей, движимых идеологическими, моральными, психологическими и иными побуждениями[45].

К подобным обстоятельствам, влияющим на поведение субъектов отношений, возникающих в ходе организации прокурорского надзора, можно отнести личностные свойства лица, принимающего решения (образование, возраст, стаж работы, профессиональные знания, умения, навыки), правосознание, правовую культуру, социально-политические условия, задачи, стоящие перед данной областью государственной деятельности ценностную и мотивационную детерминацию принятия решений и, наконец, условия труда, загруженность, техническое и научное оснащение, научную организацию труда и др.[46]

Таким образом, необходимость учета субъективного фактора в организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия обусловлена и нормативными предпосылками.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в организации прокурорского надзора имеет место переплетение объективных и субъективных начал, причем разграничить эти начала весьма затруднительно ввиду их тесного взаимопроникновения. Менталитет, мировоззрение, опыт, знания работников, вовлеченных в структуру организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, т.е. их интеллектуально-духовный потенциал, являясь одной из характеристик деятельности в рамках организации рассматриваемых правоотношений, одновременно выступают в качестве признака организации прокурорского надзора в статическом аспекте и оказывают самостоятельное регулирующее воздействие на организацию прокурорского надзора в целом.

Приведенные нами рассуждения и полученные на их основе промежуточные выводы позволяют выделить признаки организации прокурорского надзора за производством дознания службой судебных приставов и на их основе сформулировать данное понятие.

Исходя из этого, организация в органах прокуратуры надзора за процессуальной деятельностью Федеральной службой судебных приставов представлена внешнефункциональной и внутриструктурной подсистемами мер, содержанием которых является совокупность взаимосвязанных действий и решений прокуроров всех уровней, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью указанных органов, направленных на создание оптимальных условий для эффективного выполнения поставленных задач и достижения целей по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений и защите личности от незаконного и необоснованного обвинения.

Существенное значение для повышения действенности прокурорского надзора имеет организация работы прокурора, которая позволяет за счет внутренних резервов и потенциала прокурорских работников

оптимизировать непосредственную надзорную деятельность прокурора по реализации стоящих перед ним целей и задач.

В свою очередь уровень организации и осуществления прокурорского надзора за законностью процессуальной деятельности органов

предварительного расследования в значительной мере обусловлен качеством нормативно-правового регулирования этого вида деятельности прокуратуры.

Как известно, основу законодательной базы прокурорской деятельности в досудебном производстве составляют Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) и УПК РФ. При этом, анализ норм этих законов, регламентирующих надзорную деятельность прокуроров, свидетельствует о различиях в наименовании как данного вида деятельности, так и в определении предмета, объекта и иных составляющих рассматриваемую отрасль (направление) надзора.

Так, ст. 1 Закона о прокуратуре определяет, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура реализует наряду с другими полномочиями и полномочия по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Аналогично по отношению к надзору именуется в этом законе и глава 3 раздела III. Точно так же называется данная отрасль надзора в учебной литературе по прокурорскому надзору[47]. В свою очередь, в статье 37 УПК РФ определено, что прокурор уполномочен осуществлять «надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия». В информационно-аналитических документах Г енерального прокурора России и методических рекомендациях надзорная деятельность прокуратуры по отношению к органам дознания нередко именуется: «Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве дознания»[48].

Такое различие в наименовании при характеристике составляющих указанной отрасли и самой отрасли надзора, на наш взгляд, создает трудности и неопределенности, в частности, при определении предмета и пределов надзора. Из формулировок Закона о прокуратуре следует, что выделение данной отрасли надзора связано в первую очередь с видом государственных органов, и только во вторую - указывается на характер и специфику одного из видов правоохранительной деятельности (дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскная деятельность), осуществляемых данными органами.

Следуя логике изложения этих положений, можно сделать различные выводы о предмете и пределах надзорной деятельности прокуратуры, к примеру, по отношению к деятельности Федеральной службы судебных приставов.

Во-первых, ФССП России - это орган, в сферу деятельности которого входит реализация функции дознания и поэтому он является объектом отдельной отрасли прокурорского надзора - надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание (по Закону о прокуратуре). Соответственно, у этой отрасли имеется и свой специфический предмет надзора.

Во-вторых, ФССП России, как федеральный орган исполнительной власти, - это и объект таких отдельных отраслей прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, каждая из которых имеет свой предмет надзора (включая в него не только соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов данным органом и его должностными лицами, но и соответствие законам издаваемых ими правовых актов).

Кроме того, в-третьих, ФССП России в соответствии с п. 2 ст.1 Закона о прокуратуре относится к числу объектов надзора за исполнением законов судебными приставами, а согласно ч. 1 ст. 16 Уголовно-исполнительного кодекса РФ в связи с возложением на судебных приставов-исполнителей исполнения наказания в виде штрафа - является и объектом надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание.

Изложенное позволяет сделать один из предположительных выводов о том, что в предмет надзора за исполнением законов ФССП России как органа дознания входит не только исполнение законов при осуществлении процессуальной деятельности этим органом и его должностных лиц, законность их решений, указанных в ст. 29 Закона о прокуратуре, но и законность издания им правовых актов.

В связи с этим, полагаем, что более точной является формулировка, содержащаяся в ч. 1 ст. 37 УПК РФ, в которой речь идёт о надзоре исключительно за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Исходя из данного обоснования, под надзором за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия следует понимать осуществляемую от имени Российской Федерации специфическую деятельность органов прокуратуры с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу, состоящую в проверке: 1) точности соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения уголовно - процессуального законодательства в части соблюдения прав и свобод человека и гражданина и законности их ограничения; 2) установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях (проверка исполнения законов при приеме, регистрации, разрешении сообщений о преступлениях); 3) соблюдения предусмотренного законом порядка предварительного расследования; 4) законности решений, принимаемых в ходе досудебного производства[49].

Таким образом, содержание надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, определенным в ч.1 ст. 37 УПК РФ, является более узким и более точным по отношению к формулировке указанного направления надзора, содержащейся в Законе о прокуратуре. Поэтому представляется целесообразным внесение изменения в п. 2 ст.1 ив название главы III Закона о прокуратуре с ограничением пределов надзора сферой процессуальной деятельности органов дознания и органов предварительного следствия. Подобное уточнение формулировки указанных положений закона в определенной степени относится и к надзору, связанному с оперативно-розыскной деятельностью. Как и предлагают отдельные ученые, правильнее указанную отрасль прокурорского надзора именовать надзором за исполнением законов «в оперативно-розыскной деятельности»[50].

Результаты анкетирования 76 работников прокуратур субъектов РФ, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования[51], также показали, что 85% опрошенных полагают, что целесообразно было бы «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие» именовать «надзором за процессуальной деятельностью» этих органов.

На наш взгляд, предложенное изменение в большей степени соответствовало бы как теории прокурорского надзора, так и сложившемуся среди практических работников пониманию данных понятий.

Таким образом, прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия в силу отличий от других направлений надзора по предмету и пределам этой деятельности, специфики объектов, требует установления единообразных понятий, как в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», так и в УПК РФ. Поскольку понятие «надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия», содержащееся в ч. 1 ст. 37 УПК РФ, является более узким по отношению к формулировке «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие», содержащейся в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и более точно отражающим его содержание, предлагается внести изменения в п. 2 ст.1 и в название главы III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», с ограничением надзора процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Вместе с тем организация надзора требует рассмотрения вопросов предмета и пределов надзора, которые являются правовыми категориями, понимание которых необходимо для правильного построения внешнесистемных и внутренних связей при организации надзора, а также изучения методического обеспечения надзора как одного из средств организации.

[1] См.: Кудряшова А.В. Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами. Автореф. дисс... канд.юрид.наук. - Москва 2012. С.12

[2]Гулягин А.Ю. Организация деятельности как комплексное явление // Российская юстиция. - 2011. - № 5. - С. 53.

[3]Настольная книга прокурора: Учебник / Под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус., науч. ред. А.Ю. Винокурова. - М., 2012. С. 44 - 45.

[4]Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. А.Ф. Смирнова. М., 1996. С. 37.

[5]Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Проспект, 2006. С. 163.

[6]Ергашев Е.Р. Организация работы городской (районной) прокуратуры: Учебное пособие. Екатеринбург: Издательский дом УрГЮА, 2005. С. 5.

[7] Гурулёв Д.В. Организация работы с использованием компьютерных технологий в прокуратуре субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении дел арбитражными судами/ Дисс...канд.юрид.наук. - Москва, 2014. С.81.

[8] См.: Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры: избранные статьи. - М., 2008. С. 165-168.

[9] Иногда организация и осуществление прокурорского надзора рассматриваются как взаимосвязанные понятия как комплекс взаимосвязанных действий, направленных на оптимизацию функционирования системы прокуратуры, по реализации стоящих перед ней целей и задач. См.: Кехлеров С.Г., Капинус О.С. Настольная книга прокурора. М.: Издательство Юрайт, 2014. С. 44.

[10] Войшвилло Е.К. Понятие как форма мышления: логико-гносеологический анализ. - М.: Изд-во МГУ, 1989. - С.92.

[11] Бочаров В.А., Маркин В.И. Основы логики. - М.: Космополис, 1994. - С.205.

[12] Болтошев Е.Д. Функции прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса: Автореф. дис. ... канд. юрид. Наук. - М., 2002, С.8-9.

[13] Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учебник/ Отв. ред. П.А.Лупинская. - М., 2003.

С. 93.

[14] Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России / А.Б.Соловьев и др.. - М.: Кемерово, 1997. С. 39-40

[15] Соловьев А.Б. О функциях прокуратуры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства // Актуальные проблемы досудебных стадий уголовного судопроизводства. - М.: Издательство «Юрлитинформ», 2006. С.128

[16] В качестве основы определения взяты разработки проф. Винокурова Ю.Е., Коробейникова Б.В. и . Козусева А.Ф. См.: Прокурорский надзор/ Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред Ю.Е.Винокурова. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.:Высшее образование, 2005. С. 9-10, 223-230.

[17] СЭС.- М., 1980. - С. 935.

[18] Петров А.С. Что такое организация управления. - М., 1967. - С. 30 - 31.

[19] Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Российская АН.; Российский фонд культуры; - 2-е изд., испр. и доп. - М. 1995. С.449-450.

[20] Например: Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учеб. - М., 2006. - С.162.

[21] Агеев А.Н. Организация прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела. Дисс. канд. юрид. наук. М. 2009. С. 14-15.

[22] Прокурорский надзор/ Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред Ю.Е.Винокурова. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.:Высшее образование, 2005. С. 76-77.

[23] Там же, С. 77-78.

[24] Например: Брагин А.П., Пронякин А.Д. Прокурорский надзор в Российской Федерации. - М., 2004. С. 2829.

[25] Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учеб./ Под ред. Проф. А.Ф.Смирнова. - М., 2005. С. 37.

[26] Калугин В.В. Организация прокурорского деятельности и проблемы управления в органах прокуратуры // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: в 2 ч. Ч.1 Тезисы научнопрактической конференции / Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ. - М., 2005. С.33.

[27] Огурцов А.П. Юдин Э.Г. Деятельность // Философский энциклопедический словарь - М. 1988. С. 151.

[28] Давыдов В.Н. Теория деятельности и социальная практика // Вопросы философии, 1996, №5, С. 52.

[29] Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. - М., 1978. С. 268.

[30] Никифоров А.Л. Деятельность, поведение, творчество// Деятельность: теории, методология, проблемы.

М., 1990, С. 59

[31] Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. М., 1978. С. 286

[32] Смирнов А.Ф. Проверка организации работы нижестоящих прокуратур с оказанием практической помощи: учебное пособие. - М., 1989. С.7

[33] Агеев А.Н. Организация прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела. Дисс. канд. юрид. наук. - М. 2009. С. 20.

[34] См.: Алексеева М.Б., Балан С.Н. Основы теории систем и системного анализа: Учебное пособие. - СПб, 2002. С.35-38.

[35] Подробнее, см.: Волкова В.Н., Денисов А.А. Основы теории систем и системного анализа. - Спб., 1997. С.70.

[36] Агутин А.В. Мировоззренческие идеи в уголовно-процессуальном доказывании. Автореф. дис. ... док. юрид. наук. Нижний Новгород, 2005. С.26-29; Агутин А.В. Цель доказывания в контексте нового уголовнопроцессуального законодательства // «Lex Russica» (научные труды МГЮА). 2004. №3. С.753-754.

[37] Ерашова О.С. Организационно-правовой механизм доказывания в отечественном досудебном производстве // Автореф....диис. канд.юрид.наук. Москва, 2010 - С. 7

[38] См.: Там же, С.6-7.

[39] Подробнее см.: Теория управления: Учебник / Под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. - М.: Изд- во РАГС, 2003. С. 110-112.

[40] См.: Теория управления: социально-технологический подход. Энциклоп. Словарь / Под ред. В.Н.Иванова, В.И.Патрушева. М. - 2005. С. 577.

[41] Пригожин А.И. Социология организаций. М., 1980. С.39-41

[42] Петров А.С. Что такое организация управления? - М., 1967. С. 16.

[43] Керимов Д.А. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. - М., 2001. - С.244.

[44] Теория организации: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука... С.20.

[45] Марфицин П.Г. Усмотрение следователя: уголовно-процессуальный аспект: Монография. Омск, 2002. С. 60

[46] См.: Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты применения права. - Казань, 1982. С. 12;

Грошевой Ю.М. Проблемы формирования судейского убеждения в уголовном судопроизводстве. - Харьков, 1975. С. 7.

[47] См.: Прокурорский надзор: учебник для вузов/О.С. Капинус и др.; под общ.ред. О.С.Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. - М.: Юрайт, 2013.

[48] Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве дознания: сб. методических материалов/ под ред. заместителя Ген. прокурора РФ В.Я. Гриня. - М.: Ген. прокуратура РФ, Академия Генпрокуратуры РФ, 2011.

[49] См.: Прокурорский надзор/ Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред Ю.Е.Винокурова. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.:Высшее образование, 2005. С. 9-10, 223-230.

[50] Козусев А.Ф. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.-М.: Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ,2001.

[51] Опрос проводился автором данной работы в 2015 году на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации среди прокурорских работников из 76 прокуратур субъектов Российской Федерации.