Исследуя вопрос о структурной перестройке железнодорожного транспорта, сначала необходимо хотя бы кратко рассмотреть путь зарождения и строительства железных дорог в Российской империи, а впоследствии - СССР и России.

Датой возникновения железной дороги в России считается 1837 год. Тогда был открыт непродолжительный участок железной дороги от Кузьмино до Павловска (Царскосельская железная дорога). На то время она являлась единственной железной дорогой в стране и шестой дорогой в мире. Железные дороги в массовом масштабе стали строить во второй половине XIX века, что было обусловлено как потребностями экономики, так и военными интересами государства. Построенные в это время дороги были как казёнными, так и частными. В начале XX века была построена наиболее грандиозная дорога — Транссиб, соединившая европейскую часть страны и Урал с Дальним Востоком.

После Октябрьской революции все частные железные дороги были национализированы. Управление сетью железных дорог было возложено на Наркомат путей сообщения, а позднее - на Министерство путей сообщения. Поскольку весь вагонный парк находился в ведении Министерства путей сообщения СССР, распределение вагонопотоков по сети железных дорог происходило в административном порядке. Предприятия и организации направляли министерствам и ведомствам, а также управлениям железных дорог заявки на перевозку грузов на год с поквартальной разбивкой. После проверки обоснованности составления заявок управления железных дорог представляли в МПС СССР обобщенные заявки, на основании которых Министерство составляло проект годового плана перевозок грузов, который после принятия Советом Министров СССР годового плана экономического и социального развития СССР утверждался в месячный срок Министерством путей сообщения. Утвержденный план перевозок грузов доводился до сведения министерств и ведомств - грузоотправителей, которые распределяли утвержденные для них объемы перевозок грузов по подведомственным предприятиям и организациям. Управления железных дорог на основе доведенных до них годовых планов перевозок устанавливали планы перевозок грузов по соответствующим отделениям железных дорог.

Предоставление вагонов для перевозок грузов грузоотправителям осуществлялось на основании поданных ими заявок. Таким образом, процесс перевозки грузов включал предоставление вагонов и контейнеров и носил плановый характер.

После распада СССР правопреемником МПС СССР в части железнодорожной сети, находящейся на территории России, стало Министерство путей сообщения РФ.

Реформа всей железнодорожной отрасли по существу началась с конца 1990-х годов, когда было принято решение о необходимости реформирования естественных монополий в связи с переходом к рыночной экономике. Реформирование железнодорожной отрасли было вызвано необходимостью повышения эффективности железнодорожных перевозок, разделением функций государственного управления и хозяйственной деятельности, привлечением инвестиций.

Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» были установлены в том числе основные цели структурной реформы в области железнодорожного транспорта, которыми являлись:

- усиление государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте;

- стимулирование развития конкуренции в различных сегментах рынка транспортных услуг, в потенциально-конкурентных видах хозяйственной деятельности и соответствующее ослабление государственного регулирования;

- повышение качества обслуживания потребителей транспортных услуг и определены основные направления реформы[1].

Указом Президента РФ от 8 ноября 1997 г. N 1201 «О совершенствовании структуры железнодорожного транспорта Российской Федерации» была поставлена задача выведения из структуры железнодорожного транспорта ремонтных и обслуживающих предприятий и подразделений, непосредственно не связанных с организацией движения железнодорожного транспорта и обеспечением безопасности железнодорожного движения[2].

Реализация положений Указа Президента РФ была возложена на Правительство РФ, Постановлением которого от 21 марта 1998 г. N 338 «О реализации мер по совершенствованию структуры железнодорожного транспорта Российской Федерации» был утвержден Перечень

государственных предприятий, не связанных непосредственно с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ на железнодорожном транспорте, подлежащих выводу из структуры железнодорожного транспорта и приватизации[3].

Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1998 г. N 448 была утверждена Концепция структурной реформы федерального железнодорожного транспорта, в которой в качестве важнейшего фактора снижения транспортных расходов признано развитие конкуренции на железнодорожном транспорте, в связи с чем решено было разделить монопольные и конкурентные виды деятельности на железнодорожном транспорте, а также создать систему экономических и правовых отношений, стимулирующую снижение издержек производства каждого участника перевозочного процесса.

С учетом организационной и технологической сложности системы железнодорожного транспорта, обеспечивающей устойчивое взаимодействие всех участников перевозочного процесса, а также важности решаемых этой системой государственных и общественных задач реформа должна осуществляться поэтапно[4].

На следующем этапе реформы в соответствии с разработанной и утвержденной Программой структурной перестройки железнодорожного транспорта на 2001-2010 г.[5] в процессе приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 27 февраля 2003 г. №29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», был создан единый хозяйствующий субъект путем изъятия имущества у организаций федерального железнодорожного транспорта и внесения его в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта[6].

В литературе отмечается специфика проведенной реорганизации, поскольку после внесения имущества организаций федерального железнодорожного транспорта в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта они продолжали осуществлять свою деятельность впредь до получения единым хозяйствующим субъектом (его дочерними обществами) аккредитации и других необходимых документов, что означало, как указывает А.В. Габов, что «...к передаче имущества применялись правила реорганизации в части прав кредиторов, возникало правопреемство по обязательствам, но организация могла и не прекратить в результате такой «квазиреорганизации» своего существования»[7]. ■

Реформирование федерального железнодорожного транспорта, необходимость которого была вызвана низким уровнем эффективности функционирования, совмещения функций хозяйственной деятельности и государственного управления и рядом других факторов[8], осуществлялась путем приватизации со значительными особенностями. В соответствии с п.4 ст.7 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[9] федеральные государственные унитарные предприятия, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти в области управления железнодорожным транспортом и являющиеся объектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, включаются в прогнозный план (программу) приватизации на основе федерального закона, которым является Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. №29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»[10]. В соответствии со ст. 4 данного Закона Правительство РФ приняло решение об учреждении единого хозяйствующего субъекта и утвердило устав открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД»). В уставный капитал ОАО «РЖД» внесено имущество железнодорожного транспорта, непосредственно связанное с организацией движения поездов и маневровой работы на железнодорожном транспорте и обеспечением аварийно-восстановительных работ. Оплата акций, сто процентов которых принадлежат Российской Федерации, осуществлена путем внесения в уставный капитал ОАО «РЖД» имущества и имущественных комплексов организаций федерального железнодорожного транспорта, включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2003 год.

Действительно, единый хозяйствующий субъект создан как открытое акционерное общество в рамках приватизации не только одного унитарного предприятия, а всей отрасли железнодорожного транспорта, потому такой способ приватизации, как преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество, не может быть целиком рассмотрен в рамках главы 4 ГК РФ, в данном случае больше подходят правила о передаче государственного имущества в частную собственность по Закону о приватизации.

В соответствии со специальным постановлением Правительством РФ от 18 сентября 2003 г. №585 было создано открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД») и утвержден Устав открытого акционерного общества ОАО «РЖД»[11].

Доля принадлежащих Российской Федерации акций в общем количестве акций указанного акционерного общества составляет 100 процентов. От имени Российской Федерации полномочия акционера осуществляются Правительством РФ.

Поскольку ОАО «РЖД» было создано в процессе приватизации, в литературе предлагается предоставить ему право выступать единственным учредителем (акционером) хозяйственных обществ и рассматривать в качестве одной из особенностей правового положения ОАО «РЖД». Данное право, по мнению А.В. Иванюк, следует закрепить в Федеральном законе от 27 февраля 2003 г. №29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»[12]. Отсутствие специальных норм, регулирующих взаимоотношения между основным обществом и дочерним обществом в отношении ОАО «РЖД», влечет за собой, по мнению А.В. Иванюк, необходимость руководствоваться общими нормами действующего законодательства[13].

Программа реформы предусматривала три этапа ее проведения, в результате из монопольной структуры должны были быть выделены конкурентные виды деятельности, сформирован рынок услуг железнодорожных перевозок, разделены функции государственного управления и организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте, обеспечена недопустимость слияния предприятий, действующих в потенциально конкурентной среде, с предприятиями естественномонопольного сектора и др.

Первый этап реформирования железнодорожного транспорта проводился в 2001-2002 годах. На данном этапе проводилась реструктуризация кредиторской задолженности предприятий федерального железнодорожного транспорта по платежам в бюджеты всех уровней, иным обязательным платежам и договорным обязательствам. Так, в период упадка (1991-2000 годы) перевозки являлись убыточной сферой деятельности, кредиторскую задолженность следовало погасить перед тем как привлекать в данную сферу новых инвесторов.

В данный период времени активно велась работа по разработке механизмов привлечения инвестиций в сферу железнодорожных перевозок.

Приоритетным направлением на данном этапе являлось развитие конкурентного сектора в сфере железнодорожных перевозок, в том числе создание грузовых компаний-операторов, владеющих собственным подвижным составом. Забегая немного вперед, надо отметить, что в 2004 году ОАО «РЖД» имело в собственности более 70% всех вагонов. За 7 лет эта цифра сократилась 40% и составила около 400 тыс. вагонов. Остальные 60% поделили ОАО «ПГК» (20%) и иные собственники - соответственно около 40%.

Именно на первом этапе структурной перестройки железнодорожной отрасли в соответствии с пп. «в» п.4 Постановления Правительства РФ от 18 мая 2001 г. №384 было принято решение о создании грузовых компаний- операторов, владеющих собственным подвижным составом.

В 2001 - 2002 гг. статус оператора подвижного состава был присвоен 85 компаниям[14].

На втором этапе, который проходил в 2003-2005 годах, планировалось создание акционерных обществ на базе имущества, которым в установленном порядке наделены самостоятельные структурные

подразделения открытого акционерного общества «Российские железные дороги», осуществляющие отдельные виды деятельности на железнодорожном транспорте путем учреждения дочерних акционерных обществ ОАО «РЖД»; поэтапное сокращение перекрестного субсидирования; создание условий для повышения уровня конкуренции в сфере грузовых перевозок; переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах; привлечение инвестиций для развития

железнодорожного транспорта; проработка организационно-правовых механизмов и последствий создания дочерних акционерных обществ ОАО «РЖД», осуществляющих грузовые перевозки, и рассмотрение вопроса о целесообразности такого создания. Большинство из перечисленных целей было достигнуто.

Основными целями третьего этапа (2006 - 2010 гг.) в соответствии с Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте было создание развитого конкурентного рынка в области железнодорожных перевозок, а также доведение доли частного грузового подвижного состава до 100%, привлечение инвестиций в отрасль и передача в частную собственность «сервисных» ДЗО ОАО «РЖД» (ремонтного комплекса, сервиса подвижного состава, строительства и ремонта инфраструктуры, логистики).

По данным Российской открытой академии транспорта, за последние 15 лет вагонный парк вырос на 52%[15].

Важной датой в формировании конкурентных отношений в сфере железнодорожных перевозок стало 26 июля 2007 года, когда была зарегистрирована ОАО «Первая грузовая компания» в качестве оператора железнодорожного подвижного состава. В 2007 г. ОАО «Первая грузовая компания» ОАО «РЖД» были переданы по рыночной стоимости грузовые вагоны, в том числе платформы, крытые вагоны, полувагоны, цистерны. В целях создания конкурентной среды была создана ОАО «Вторая грузовая компания».

Исходя из прогнозов к концу третьего этапа и реформы в целом ОАО «РЖД» должно представлять собой эффективный холдинг, деятельность которого обеспечивается на основе финансовой прозрачности, разделения учета по обособленным видам деятельности и отлаженных корпоративных процедур управления.

В литературе отмечается, что ОАО «РЖД» остается монополистом и в части, относящейся к инфраструктуре, и в части, относящейся к перевозкам грузов. И ситуация не меняется с созданием холдинга[16]. Монопольное положение ОАО «РЖД» необходимо, прежде всего, в целях технологического управления процессом перевозок.

Создание ОАО «РЖД» со стопроцентным государственным участием, как отмечает А.С. Теплов, сохраняет собственность и реальное управление в руках государства, и в то же время в целях повышения рыночной устойчивости функционирования железных дорог следует усилить правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте[17].

Таким образом, основной целью реформирования железнодорожной отрасли, определенной не только Программой структурной перестройки железнодорожного транспорта, но и в дальнейшем Стратегией развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 июня 2008 г. N 877-р[18], и Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008г. N 1734-р[19], является внедрение конкурентных начал в данной сфере, в то же время с сохранением сетевого перевозчика как единого хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в части инфраструктуры и услуги по перевозке - ОАО «РЖД» в качестве крупнейшего железнодорожного перевозчика и монопольного владельца железнодорожной инфраструктуры общего пользования. Помимо ОАО «РЖД», аналогичными «инфраструктурными» перевозчиками-монополистами на отдельных линиях являются ОАО «Акционерная компания «Железные дороги Якутии» и ОАО «Ямальская железнодорожная компания».[20]

Результаты структурной реформы железнодорожного транспорта в целом свидетельствуют о ее эффективной реализации. В процессе реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте обеспечивается повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности и безопасности, снижение транспортной нагрузки на экономику, повышение качества услуг, сохранение социальной стабильности.

Программой проведения реформы предусмотрено, что рынки услуг железнодорожного транспорта могут относиться к естественномонопольному, переходному (временно-монопольному) и конкурентному типам, что обусловливает применение различных форм и методов государственного регулирования к различным видам деятельности.

Следует отметить, что в США более 500 грузовых железнодорожных компаний разделены на классы по величине ежегодного дохода и масштабов деятельности: перевозчики первого класса, региональные перевозчики и местные перевозчики.

В 50-е годы ХХ века в США перевозчиками первого класса была создана компания Trailing Train Company, имеющая 500 платформ, для контрейлерных перевозок грузов за счет своевременной подачи порожних платформ, что привело к более эффективному использованию подвижного состава за счет управления консолидированного парка вагонов. Европейская модель предполагает недискриминационный доступ разных операторов к одной инфраструктуре, причем иногда путём полного отделения владения инфраструктурой железных дорог от перевозочной деятельности. При отделении инфраструктуры от перевозочной деятельности владелец инфраструктуры не заинтересован ущемлять интересы различных операторов[21].

Реформирование железнодорожной отрасли осуществлялось с использованием публично-правовых и частноправовых методов.

Г осударственное регулирование в конкурентном сегменте рынка услуг железнодорожного транспорта должно базироваться на принципе развития механизмов ценовой и технологической конкуренции, стимулирующих сокращение издержек на оказание услуг при повышении их качества. В конкурентном сегменте государством должны применяться преимущественно косвенные методы регулирования, использоваться различные формы стимулирования.

Г осударственное регулирование в переходном (временномонопольном) сегменте рынка услуг железнодорожного транспорта основывается на принципе снижения экономических барьеров входа на этот рынок потенциальных конкурентов и повышения их заинтересованности в инвестициях в развитие собственной деятельности на этом рынке.

Государственное регулирование в естественно-монопольном сегменте рынка услуг железнодорожного транспорта должно обеспечить баланс интересов пользователей услуг и субъектов естественных монополий.

В условиях функционирования естественной монополии одной из основных задач является задача обеспечения недискриминационного доступа на рынок железнодорожных перевозок.

В Федеральном законе от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» предусмотрено, что Правительство РФ устанавливает правила недискриминационного доступа на товарные рынки и (или) к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий. В указанных правилах должны содержаться: перечень товаров, поставляемых хозяйствующими субъектами; перечень необходимой для доступа на рынок существенной информации; порядок раскрытия информации, в том числе о товарах, их стоимости, возможном объеме производства или реализации этих товаров и др.; существенные условия договора и (или) типовые договоры о предоставлении доступа на рынок и (или) к товарам, производимым субъектами естественных монополий; порядок определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, установление минимального уровня их обеспечения и очередности предоставления доступа на рынок; требования к характеристикам соответствующего товара, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации и др.[22] Применительно к железнодорожному транспорту аналогичные требования установлены в ст. 14 Федерального закона от 10 января 2003 г. №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте»[23].

В настоящее время ОАО «РЖД» предоставляет как услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, так и по перевозке грузов железнодорожным транспортом общего пользования.

В целях согласования интересов перевозчиков, владельцев инфраструктуры, пользователей услуг постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2003 г. №710 утверждены Правила недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования[24].

В целях проводимой структурной реформы на железнодорожном транспорте, с созданием условий для отделения деятельности по предоставлению услуг инфраструктуры от перевозочной деятельности и появлением конкурентной среды, структура компании трансформируется в вертикально ориентированный холдинг.

Реформа железнодорожного транспорта имела системный характер и затронула как область управления железнодорожным транспортом, обеспечивая между тем единство управления и безопасность перевозок, так и осуществляемые различные виды деятельности. Были выделены дочерние компании ОАО «РЖД» - операторы подвижного железнодорожного состава.

Для создания правовой основы реформирования железнодорожного транспорта был принят ряд федеральных законов: от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»[25], Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации[26], Федеральный закон от 10 января 2003 г. №16-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях»[27] и Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. №29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»[28].

Таким образом, результатом проведенной реформы является переход от государственного регулирования перевозок к регулированию услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, внедрению конкурентных начал в сферу перевозок грузов. Появление новых субъектов перевозочного субъекта - операторов подвижного железнодорожного состава требует четкого правового регулирования их деятельности.

В 2013 году на рынке грузовых перевозок действовало более 500 крупнейших собственников и операторов подвижного железнодорожного состава[29].

[1] СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2132.

[2] СЗ РФ. 1997. 1997. №45. Ст..5171

[3] СЗ РФ. 1998. №14. Ст. 1582.

[4] СЗ РФ. 1998. №20. Ст. 2159.

[5] Утверждена постановлением Правительства РФ от 18 мая 2001 г. №384 // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст.2366.

[6] СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805.

[7]Габов А.В. Теория и практика реорганизации (правовой аспект). Статут, 2014. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[8] См.: Шевченко И.О. Приватизация государственной собственности через внесение государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ (на примере ОАО «РЖД») // Новая правовая мысль. 2007. № 5. С. 28, 29.

[9] СЗ РФ. 2002. №4. Ст. 251.

[10] СЗ РФ. 2003. №9. Ст. 805.

[11] См.: Постановление Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. N 585 «О создании открытого акционерного общества «Российские железные дороги» // СЗ РФ. 2003. № 39. Ст. 3766.

[12] Иванюк А.В. Правовые проблемы создания холдинга (на примере железнодорожного транспорта): автореф. дис. ...канд. юридических наук:12.00.03. М., 2005. С. 5, 6.

[13] Там же. С. 18.

[14] Хазиева Е.М. Реформирование российского грузового железнодорожного транспорта в условиях действующего законодательства // Закон. 2012. N 10. С. 66.

[15] Российская газета. 2016. №265 (7133). 23 ноября. С. 4.

[16] Абова Т.Е. Избранные труды. Гражданский и арбитражный процесс. Гражданское и хозяйственное право. М., 2007. С. 1042.

[17] Теплов А.С. Правовое регулирование естественных монополий на железнодорожном транспорте в период структурной реформы: автореф. ...канд. юридических наук: 12.00.03. М., 2007. С.17.

[18] СЗ РФ. 2008. №29 (часть 11). Ст.3737.

[19] СЗ РФ. 2008. №50. Ст. 5977.

[20] Хазиева Е.М. Реформирование российского грузового железнодорожного транспорта в условиях действующего законодательства // Закон. 2012. №10. С. 67.

[21] Хусаинов Ф.И. Демонополизация железных дорог: от теоретической модели к практической реализации // Бюллетень транспортной информации. 2005. № 10. С.10. Хусаинов Ф.И. Демонополизация железнодорожного транспорта // Экономика железных дорог. 2009. № 1. С.22-33. (статьи доступны на сайте http://f-husainov.narod.ru).

[22] СЗ РФ. 2006. №31(ч.1). Ст. 3434.

[23] СЗ РФ 2003. N 2. Ст. 169.

[24] СЗ РФ. 2003. №48. Ст.4680.

[25] СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169.

[26]Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №2. Ст. 169.

[27] СЗ РФ. 2003. №2. Ст. 168.

[28] С3 РФ. 2003. № 9. Ст. 805.

[29][Электронный ресурс] // http://marketing.rbc.ru/research/562949989331252.shtml (дата обращения: 31.07.2016)