В ходе I Всероссийского совещания управляющих организаций^ в жилищной сфере, проходившего 17 октября 2006 г. в Москве был обнародован законопроект о внесении поправок в ЖК РФ, посвященный внедрению системы саморегулируемых организаций (далее - СРО) в сфере управления многоквартирными домами . Согласно законопроекту, СРО, объединяющие управляющие компании и другие организации, работающие в сфере управления многоквартирными домами, должны были взять на себя, в частности, контроль за соблюдением своими членами правил И' стандартов в профессиональной деятельности, урегулирование споров, между ними, а также представление интересов своих членов в их отношениях с органами власти, общественными организациями и гражданами.

Инициатива по внесению поправок в ЖК РФ была обусловлена отсутствием на тот момент специального закона. В настоящий момент Федеральный закон от 01 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» уже вступил в силу и действует с 17 декабря 2007 года.

Ведущий юрисконсульт Фонда «Институт экономики города» Д. Гордеев, комментируя данный закон отметил: «Несмотря на то, что Институт экономики города положительно относится* к институту СРО, данные нововведения способны нанести вред складывающемуся рынку эффективного управления многоквартирными домами, который, в настоящий момент, испытывает трудности практического характера, связанные с неудовлетворительным состоянием многоквартирных домов, недостаточным объем и низким качеством выполняемых услуг и работ, высокими потерями энергоресурсов в домах».

I 1 "5

Главной причиной указанных проблем, по мнению Д. Гордеева , является отсутствие конкуренции, поскольку на рынке услуг по управлению

http://www.regnum.ru/news/900733.html 113 Гордеев Д. Саморегупнруемые организации в области управления многоквартирными

домами.

149

многоквартирными домами доминируют муниципальные управляющие организации. Органы местного самоуправления на практике, часто противодействуют вхождению частных управляющих компаний на рынок, продолжая распределять дома и создавать преимущества муниципальным управляющим (МУПам, ГУПам). Самой крайней позицией городской администрации является создание ОАО со стопроцентным долей участия города или района, что позволяет в своих отчетах указывать на наличие частных управляющих. Формальные признаки соблюдены, а практически происходит смена вывески. Муниципалитеты незаконно контролируют финансовые потоки через «транзитные счета» расчетно-кассовых центров. К тому же вплоть до настоящего времени отсутствует система действенного контроля за несением собственниками помещений бремени содержания общего имущества. Все перечисленные причины неустранимы внедрением системы СРО.

Вместе с тем, идея саморегулирования состоит в том, что государство уменьшает избыточное и неоправданное регулирующее и контролирующее воздействие на коммерческие отношения: повышается защита частного интереса предпринимателей от вторжения публичных структур в сферу их профессиональной деятельности, поскольку сами предприниматели принимают ответственность за участников, вошедших в данный союз.

странах развитой экономики объединения предпринимателей в некоммерческие организации для саморегулирования рынков и профессиональной деятельности создавались в течение длительного времени эволюционным путем по собственной инициативе, исходящий от осознания необходимости обеспечения действенного механизма контроля за обеспечением выполнения процесса управления. Необходимость внедрения процесса саморегулирования в нашей стране обусловлено и коррупционными механизмами, контролем бюрократии над естественными законами развития бизнеса, что, в целом, тормозит его эффективность на рынке услуг управления многоквартирными домами. Внедрение СРО позволит потребителям

150

соответствующих услуг, ориентироваться на систему внутреннего контроля и взаимной ответственности членов данной^ организации, по умолчанию устанавливающей наблюдение за соблюдением требований действующего законодательства и корпоративной этики, а также лишающей нарушителей права состоять в ее членстве и выходить на рынок с предложением конкурентоспособных услуг.

Несмотря на то, что в России внедрена и действует система государственного контроля в сфере управления многоквартирными домами, состав которой образуют государственные жилищные инспекции регионов, органы Роспотребнадзора и Ростехнадзора, - усилия этих органов недостаточны и распылены. В ряде субъектов Российской Федерации жилинспекции ликвидированы по решению самих регионов, в другой части субъектов жилинспекции столь малочисленны, что едва успевают отвечать на письма.

Система контроля за состоянием многоквартирных и индивидуальных домов нуждается в серьезной оптимизации. В настоящее время за все допущенные нарушения* к ответственности привлекают товарищества собственников жилья и иные специализированные организации, осуществляющие управление многоквартирными домами.

И, хотя саморегулирование призвано замещать вмешательство государства в экономику или приводить к уменьшению такого вмешательства, в том числе в рамках контроля, новый закон не содержит каких-либо положений о прекращении или ограничении полномочий контролирующих органов.

По нашему мнению вместо добровольного объединения субъектов предпринимательской деятельности в СРО необходимо предусмотреть обязательность членства управляющих организаций в СРО; а договор управления может заключать собственниками только с управляющими, являющимися членами СРО.

Однако, многие эксперты указывают на то, что внедрение системы СРО столкнется на практике со множеством проблем. «Установление требования об обязательном членстве управляющих организаций в СРО как условия

151

осуществления деятельности по управлению многоквартирным домом равносильно введению лицензирования' такой деятельности, - утверждает Д. Гордеев, - ...что создаст избыточные административные барьеры для формирования конкурентных отношений по управлению многоквартирными домами, вхождения на этот рынок частных управляющих организаций, что в итоге, способно парализовать рынок и конкуренцию»114. Иллюстрацией может служить такой пример: саморегулируемая организация создается на базе бывших или действующих муниципальных предприятий, принимающих стандарты, заведомо невыполнимые для индивидуальных предпринимателей и для частных организаций, не обладающих офисными помещениями для размещения^ при этом у МУПов такие помещения имеются, а арендная плата по ним отсутствует, поскольку помещения отнесены к муниципальному жилищному фонду. Внедрение обязательного членства создаст условия для отношений купли-продажи так называемого «входного» билета» на рынок управления при обращении нового участника к ведущим управляющим компаниям* о передаче части домов в его управление. Ответ СРО очевиден, особенно с учетом последних преобразований в Москве, предусматривающих передачу акций приватизированных ДЕЗов в доверительное управление нескольким крупным строительным организациям. В этой ситуации о конкуренции говорить не приходится.

примером может являться случай вытеснения с рынка соответствующих услуг неугодного участника. Статус СРО позволяет ей самостоятельно разрабатывать систему стандартов и механизмы контроля за ее соблюдением. В этой связи, если по результатам плановой проверки деятельности организации СРО выявляет существенные недостатки, влияющие на репутацию СРО, ей не понадобится даже инициировать судебный процесс, поскольку исключение из членов такой организации проводится решением ее участников путем голосования. Пока исключенный участник будет

Гордеев Д. Саморегулируемые организации в области управления многоквартирными домами. С.68.

152

ходатайствовать о восстановлении в своих правах, в домах выпавших из сферы его управления появятся новые управляющие. Причем в этом случае решение собственников помещений о выборе прежнего управляющего будет просто проигнорировано.

Такая система запрограммирована на злоупотребления и келейность. Возникает конфликт интересов членов СРО и лиц, которые имеют намерение приобрести статус управляющих организаций и осуществлять деятельность по управлению многоквартирными домами. Создание СРО управляющими организациями, афиллированными с органами публичной* власти, приведет к ограничению конкуренции в период формирования рынкам управления многоквартирными домами.

Прогнозируя ситуацию, которая может сложитьсяпри формировании СРО с обязательным членством в сфере управления многоквартирными'домами с той ситуацией, которая существует в строительстве, где ассоциации действуют уже несколько лет, необходимо признать, что сегодня ассоциации' (прототипы СРО) еще, к большому сожалению, не набрали корпоративной культуры самоконтроля.

Это можно сказать и о саморегулировании сфере управления, только данная сфера исчисляется единицами созданных ассоциаций. Рынок услуг управления,многоквартирными домами только складывается. В связи с этим на данном- этапе целесообразно предоставить возможность управляющим организациям самостоятельно* на добровольной основе образовывать свои ассоциации или союзы. Для этого не существует нормативных препятствий. Такие ассоциации должны доказать, что не покрывают недобросовестных или некомпетентных управляющих, а могут потребовать от своих членов выполнения норм законодательства и принятых в СРО стандартов качества и правил деловой этики.

Создаваемые управляющими организациями ассоциации или союзы смогут выполнять функции саморегулируемых организаций по мере формирования рыночных отношений в сфере управления многоквартирными

153

домами, выработке оптимальных условий и стандартов взаимоотношений с собственниками помещений и контрагентами (подрядными и ресурсоснабжающими организациями).

Кроме того, при отсутствии лицензирования деятельности управляющих организаций целесообразно было бы установить требования к наличию в организации квалифицированных специалистов, а также требования к минимальному размеру уставного капитала такой организации. Кроме того, для обеспечения интересов собственников помещений возможно введение обязательного страхования гражданской ответственности управляющих организаций по договорам управления многоквартирным домом. При этом страховании сумма должна соотноситься со стоимостью общего имущества многоквартирного дома, а также размером средств собственников, вносимых на содержание и ремонт указанного имущества.

По мнению Н.Б. Грищенко115, одной из главных проблем, ограничивающих развитие страхования профессиональной ответственности в нашей стране, является несовершенство его правового регулирования. Поэтому должен быть решен вопрос о принадлежности страхования профессиональной ответственности к той или иной отрасли в классификации страхования. В соответствии со ст. 929 ГК РФ данный вид относится к отрасли имущественного страхования; согласно положениям ст. 4 Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в РФ»116 он является одним из видов в отрасли страхования ответственности. При этом приведенные положения не соответствуют международным классификациям страхования. Так, согласно классификации страхования, принятой в Евросоюзе, выделяется страхование гражданской ответственности, в рамках которого уже определяется страхование ответственности профессиональной.

Поскольку положения ГК РФ имеют преимущество перед другими

115 Грищенко Н.Б..// Правовое регулирование страхования профессиональной
ответственности в России. Москва.2008.

116 Российская газета. № 6. 1993.

154

законодательными- актами, анализ страхования профессиональной ответственности в свете положений гл. 48 ГК РФ позволяет рассмотреть страхование гражданской ответственности как вид профессиональной, производимой на случай страхования «ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц», согласно ст. 931 ГК РФ, или на случай страхования «ответственности по договорам» - ст. 932 ГК РФ, или на случай наступления «убытков от предпринимательской деятельности» - ст. 933 ГК РФ. Однако на практике это приводит к излишней альтернативности и противоречивости. Страховые компании при лицензировании этого вида страхования зачастую не учитывают ряд существенных моментов в условиях проведения страхования профессиональной ответственности.

Положениями ст. ст. 935 - 937 ГК РФ и ст. 3 Закона РФ «Об организации страхового дела в РФ» определены требования к содержанию законодательных актов, устанавливающих введение вида обязательного страхования, и ответственность за их исполнение. В настоящий момент справедливой является критика специалистов по поводу законодательного вакуума по вопросу страхования отдельных видов деятельности. Так, страхование ответственности управляющих многоквартирными домами устанавливается лишь на уровне законодательства субъектов.* К тому же такая ответственность, несмотря на ее профессиональный характер, определена как «гражданская», и в целом^ не подлежит лицензированию.

Как нам представляется, сфера управления многоквартирными домами заслуживает большего внимания со стороны законодателя. А специальный закон, регулирующий данную сферу мог бы учесть ряд важных параметров страхования ответственности управляющего: объекты, подлежащие обязательному страхованию; риски, от которых они должны быть застрахованы; минимальные размеры страховых сумм, а также в целом условия и порядок проведения такого страхования. Кроме того, страхование гражданской ответственности управляющего должно стать обязательной составляющей

155

процесса.

Обязательное страхование ответственности управляющих за. счет граждан, а также введение требования обуставномкапитале не менее миллиона рублей выведет с рынка услуг по управлению многоквартирными домами организации, неспособные нести имущественную ответственность за свою профессиональную деятельность перед корпоративным.клиентом, в том числе, перед собственниками помещений в многоквартирных домах, избравших, товарищество собственников жилья в качестве способа управления- и. делегировавших такие полномочия специальному субъекту, члену СРО.

По мнению Ю.Б. Фогельсона. , в? нормативном акте, установившем обязательное страхование, должны быть- определены: лица, которые обязаны страховать; лица, чьи интересы подлежат страхованию; страхуемые интересы; опасности, от наступления* которых они, страхуются; минимальные страховые суммы-.

Анализ нормативно-правовых актов, так или иначе предусматривающих страхование профессиональной, ответственности, в сопоставлении, с приведенными требованиями свидетельствует о почти полном- несоответствии этих актов требованиям обязательного страхования.

Наличие требований к страхованию, осуществляемому как обязательное в» соответствии со ст. 3'Закона «Об организации страхового^дела» и ст. 935 - 936 ГК РФ, при анализе основных видов страхования профессиональной ответственности не выражено. С другойхтороны, отсутствие в законодательных актах основных условий страхования* не отменяет обязательности такого* страхования для упомянутых в нем лиц.

Кроме того, существуют и другие не менее важные упущения..Так, часть лиц, обязанных по положениям рассмотренных нормативных актов страховать свою ответственность, являются физическими лицами (арбитражный управляющий, нотариус, адвокат), часть - юридическими лицами (аудитор, таможенные перевозчик и брокер); часть - и первыми, и вторыми (оценщики,

117 Фогельсон Ю.Б. Комментарий к страховому законодательству. М.,2000. С. 121.

156

строители).

Выделяются и другие профессиональные лица (профессии), страхование профессиональной ответственности которых в рекомендательном порядке содержится в нормативных актах, при этом, на наш взгляд, некоторые из перечисленных требований должны быть обязательными.

Страхование ответственности управляющего многоквартирным домом в лице специализированной организации относят к видам страхования гражданской ответственности, а не профессиональной, так как характеризуют возникновение ответственности, не связанной напрямую с выполнением профессиональных обязательств. Однако, деятельность по управлению многоквартирным домом не может выполняться лицами, не имеющими представление о процессе, поскольку в этом случае, речь будет идти о прямых убытках домовладению, а значит и о ином виде страхования.

В соответствии с концепцией страхования гражданской ответственности подрядных организаций, осуществляющих эксплуатацию и ремонт жилищного фонда города, за вред, причиненный жилым и нежилым помещениям и объектам общего пользования в жилых домах, утвержденной постановлением

___ 1 і о

Правительства Москвы от 23 сентября 2003 года №840-1111 - страхование гражданской ответственности призвано обеспечить защиту имущественных интересов как самих этих организаций, так и нанимателей, арендаторов, владельцев, собственников помещений и (или) управляющих жилищным фондом организаций, понесших убытки в результате причиненного вреда.

В соответствии со ст. 1064 ГК РФ, вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

При этом вред может возникнуть по причине:

невыполнения или несвоевременного выполнения необходимых работ;

недостатков выполненной работы (оказанной услуги), проявившихся как

118 Сборник нормативно-правовой базы по развитию самоуправления граждан в жшипцной сфере, ч. 1. Москва. 2008.

157

при производстве работ в предусмотренные сроки, так и* в процессе

последующей после ремонта эксплуатации зданий. Для полной реализации, положений гражданского законодательства о возмещении причиненного вреда, сокращения^ связанных с ним-непредвиденных бюджетных затрат и повышения эффективности защиты^ жилищных прав граждан предлагается использовать механизм добровольного* страхования'ответственности подрядных организаций перед третьими лицами. Таким- образом, внедрение механизма страхования; гражданской ответственности позволит:

обеспечить, своевременное ш полное возмещение владельцам и (или) управляющим^ жилищным* фондом- организациям- убытков, связанных с профессиональной деятельностьюподрядных организаций;

сократить нерациональные расходы городского бюджета;

повысить ответственность подрядных организаций» за- качество выполняемых работ.

Страхователями, по договору страхования должны^ выступать- подрядные организации, осуществляющие эксплуатацию.и ремонт жилищного фонда. При этом источником уплаты страховой премии* являются собственные средства этих организаций.

В настоящее время' тема страхованияі гражданской: ответственности управляющих многоквартирными? домами, затрагивает и специальные организации, исследующие эту проблему.

Так, городской центр реформы в ЖКХ при правительстве Москвы периодически проводит образовательные и практические семинары. 3 июля 2008 г. в Москве состоялся семинар, посвященньїйі вопросам страхования гражданской ответственности управляющих организаций в жилищной сфере. Актуальность данной проблематики выявляется на разных уровнях и вытекает из названия темы семинара: «Страхование гражданской ответственности управляющих и подрядных организаций. Страхование общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах». Куратором данной темы

158

выступил ГУ «Городской центр жилищного страхования»119.

Руководитель Центра реформы в ЖКХ* Ирина Шрамко, освещая проблематику заявленной темы, сообщила: «Москва - это единственный город в России, где система страхования развивается в рамках городской программы, что позволяет обеспечивать защиту жилищного фонда и из бюджета города направляются средства на ее реализацию».

Она отметила, что важнейшим документом- в этой области является постановление Правительства Москвы от 15 апреля 2008 г. №299-1111 «О мерах по развитию страхования гражданской ответственности управляющих и подрядных организаций за причинение вреда помещениям и объектам общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах»120.

По словам заместителя* руководителя ГУ города Москвы «Городской центр жилищного страхования» Ирины Чертковой, «...московская комплексная система страхования включает страхование жилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме и гражданской ответственности подрядных и управляющих организаций. При этом страхование объектов общего имущества предусматривает выплату страховых субсидий на возможный ущерб в размере 40%. Такое участие Правительства Москвы позволяет оплачивать и часть страхового взноса»121.

Необходимо также отметить, что в работе семинара приняли участие управляющие и подрядные организации, представители товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов, для которых страхование рисков в ряде случаев является надежным способом минимизировать финансовые потери в рамках легитимной деятельности.

«Грамотное использование возможностей страхования, с одной стороны, позволяет защитить права и интересы населения, с другой — минимизировать затраты управляющих и подрядных организаций, обеспечивая создание эффективной системы управления и современного, цивилизованного,

119 По материалам газеты Московская среда. 2008. Июль.

120 Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 25. 2008.
По материалам газеты Московская среда. 2008. Июль.

159

конкурентного рынка ЖКУ», - заключила Ирина Шрамко.

Комиссия Московской Городской Думы по городскому хозяйству и жилищной политике на заседании предлагает допускать к работе в сфере ЖКХ только те управляющие компании, которые имеют финансовые гарантии.

Председатель указанной комиссии С. Орлов отметил, что в качестве финансовых гарантий могут применяться либо банковская гарантия возмещения убытков, либо страхование гражданской ответственности. Размер финансовой гарантии предлагается установить в сумме не менее 10 млн. рублей, срок ее действия - не менее трех лет. Гарантом или страховщиком может выступить организация, зарегистрированная в РФ.

«В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения управляющей компанией своих обязательств собственники квартир будут вправе предъявить требование о возмещении убытков непосредственно к организации,

1 О О

предоставившую финансовую гарантию », - заявил С.Орлов.

Сведения об управляющей организации, имеющей финансовую гарантию, целесообразно - вносить в реестр управляющих организаций субъекта РФ, на территории которого осуществляется деятельность по управлению многоквартирными жилыми домами. Кроме того, управляющая организация подлежит внесению в соответствующие реестры всех субъектов Российской Федерации, на территории которых предполагается осуществление деятельности по управлению многоквартирными*жилыми домами. Возмещение убытков за счет средств финансовой гарантии должно осуществляться организацией, предоставившей финансовую гарантию, в- соответствии с законодательством Российской Федерации.

Внедрение механизма финансовых гарантий управляющих организаций позволит исключить опасность появления на рынке недобросовестных коммерческих организаций, претендующих на управление многоквартирными домами. Помимо этого, размер финансовой гарантии должен соотноситься с финансовыми обязательствами, принимаемыми на себя управляющими

По материалам газеты Московская среда. 2008. Июль.

160

компаниями.

Постановлением Правительства Москвы «О мерах по развитию страхования гражданской ответственности управляющих и подрядных организаций за причинение вреда помещениям и объектам общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах» принято решение о распространении опыта страхования гражданской ответственности подрядных организаций на управляющие многоквартирными домами организации различных форм собственности, выполняющие работы и оказывающие услуги по содержанию и ремонту жилых, нежилых помещений и объектов общего имущества собственников помещений в таких домах без привлечения подрядных организаций.

В 2008-2009 годах функции по координации, мониторингу и методической поддержке деятельности страховых организаций возлагаются на Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы и ГУ г. Москвы «Городской центр жилищного страхования».

Организациям, управляющим многоквартирными домами, рекомендовано заключать договоры страхования гражданской ответственности; выставлять подрядным организациям, привлекаемым по договору для оказания услуг или выполнения работ, требование о страховании их гражданской ответственности; руководствоваться при согласовании со страховыми организациями условий договоров страхования гражданской ответственности методическими материалами, рекомендованными соответствующим распоряжением Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы от 16 октября 2006 г. №870 «О методическом сопровождении эксперимента по страхованию гражданской ответственности подрядных организаций, осуществляющих работы по содержанию и ремонту жилищного фонда в г. Москве»123.

Страховым организациям указано на необходимость заключения

Сборник нормативно-правовой базы по развитию самоуправления граждан в жилищной сфере, ч. 1. Москва. 2008.

161 соглашения о взаимодействии по развитию данного вида страхования с ГУ г. Москвы «Городской центр жилищного страхования» и предоставлении по разработанной им форме и в согласованные с ним сроки получаемой по данному виду страхования информации статистического характера; формирования по данному виду страхования фонда предупредительных мероприятий для использования его средств на мероприятия по предупреждению наступления страховых случаев и уменьшению размера их последствий.

Префектурам административных округов города Москвы поручено обеспечить внесение в проект договора управления многоквартирным домом, входящий в состав конкурсной документации для проведения открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами, разработанной в соответствии с п.8.3 распоряжения Правительства Москвы от 13 сентября 2007 г. №1973-РП «Об организации и проведении открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами в городе Москве»124, в качестве одного из условий заключение управляющей организацией -победителем конкурса договора страхования гражданской ответственности за причинение вреда жилым, нежилым помещениям и объектам общего имущества собственников помещений в ходе или вследствие выполнения работ в многоквартирных домах управляющей организацией.

Страховая группа «РАСО» и «Городской центр жилищного страхования» г. Москвы подписали соглашения о порядке взаимодействия при проведении мероприятий по страхованию гражданской ответственности управляющих и подрядных организаций на территории столицы. Объектом страхования становится ответственность управляющих и подрядных организаций за причинение вреда помещениям и объектам общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах.

Подобные меры помогают защитить имущественные интересы и

Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 54. 2007.

162

жилищные права собственников и нанимателей жилья, а заказчикам предоставляют полноценную страховую защиту по возмещению вреда, причиненному собственникам жилья при выполнении ремонтных и работ по содержанию жилья.

Основные виды работ, которые могут быть застрахованы: плановый ремонт дома, ремонт кровли и фасада, благоустройство дворовой территории, ремонт электроснабжения, аварийно-техническое обслуживание домов и т.д.

Данные соглашения подписаны в рамках Распоряжения Правительства г. Москвы «О развитии страхования гражданской ответственности подрядных организаций, осуществляющих работы по содержанию и ремонту жилищного фонда в городе Москвы» от 7 июня 2006 года .

По условиям данных соглашений страховой группы «РАСО» имеет право осуществлять страхование в трех округах Москвы: Центральном, Северном и Юго-Восточно.

Таким образом, еще раз подчеркнем, что в рамках правового регулирования деятельности по управлению многоквартирными домами, необходимо ввести такие формы контроля за осуществлением договорной деятельности управляющих, которые бы позволили осуществлять ее с наименьшими потерями для собственников помещений многоквартирного дома. При этом сами собственники должны иметь гарантии оказания высокого качества услуг на соответствующем рынке, посредством механизма саморегулирования профессиональных участников рынка и введения института страхования гражданской ответственности управляющих.