В соответствии со статьей 9 Федерального закона Российской Федерации от 24 июля 2007 г. №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о границах муниципальных образований. К ним относятся описание местоположения границ муниципальных образований, реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ муниципальных образований.

Однако в подавляющем большинстве случаев проектирование и установление границ муниципальных образований проходит без учета сведений государственного земельного кадастра. Причем это происходит на фоне неурегулированности границ между субъектами РФ. На практике только около 30% субъектов РФ имеют полностью оформленные границы. Около 20% имеют споры по границам с соседями. Все это приводит к возникновению целого ряда проблем в управлении территориями.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, активизировал процессы, связанные с формированием территорий муниципальных образований, уточнением границ административного деления субъектов РФ, документированием земельно-имущественных отношений [10].

Согласно переходным положениям Федерального закона №131-ФЗ в ред. от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях организации местного самоуправления на территории Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны были до 1 марта 2005 г. установить границы муниципальных образований и наделить их статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района.

Часть 3 статьи 85 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит требования обязательного описания границ муниципальных образований в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства [10].

При утверждении границ муниципальных образований допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2009 года.

При этом нужно уточнить, что эта задача возложена непосредственно на субъект РФ. Следует также принять во внимание часть 6 статьи 15 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (ГКН), обязывающую орган, принимающий решение об утверждении границ или внесении изменений, направлять соответствующие материалы в орган, ответственный за ведение ГКН. Опять же это функция субъекта [6].

Орган государственной власти или орган местного самоуправления в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется граница между субъектами Российской Федерации, граница муниципального образования, граница населенного пункта, либо устанавливается или изменяется территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий, либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости.

Градостроительным кодексом РФ №190-ФЗ от 29 декабря 2004 года предусмотрено согласно статье 14 отображение на картах (схемах) в схеме территориального планирования субъекта РФ границ муниципальных образований (районов, городских округов и поселений), утвержденных законом субъекта РФ. Схема территориального планирования утверждается высшим исполнительным органом субъекта РФ (статья 15 Градостроительного кодекса) [4]. Схема территориального планирования Московской области готова и в данный момент проходит утверждение, но схемы с границами муниципальных образований в ней нет (она была, но по непонятным причинам перед утверждением ее убрали). Конкретных требований к описанию, то есть к тому, как должна выглядеть эта схема, Градостроительное законодательство не предъявляет.

Единственным документом является «Временная инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов городской, поселковой черты и черты сельского поселения Российской Федерации», утвержденная постановлением Госстроя РФ от 21 мая 1993 года №26. Данный документ определяет широкий перечень масштабов 1:2000 – 1:25000 в зависимости от размеров поселений, но характера зависимости не определяет. В составе проекта, согласно инструкции, должны отображаться сведения обо всех землях в пределах черты (категории земель, угодья, вид права). Отображение этой информации потребует инвентаризации ранее учтенных сведений архивов РОСНЕДВИЖИМОСТи, проведения дополнительной инвентаризации земель.

Территории субъекта РФ, муниципальных образований (и их границ) являются объектом землеустройства согласно статье 1 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", то есть к ним применимы требования и состав работ территориального землеустройства, составной частью которого являются работы по восстановлению границ (статья 16 ФЗ «О землеустройстве»). Согласно «Методическим рекомендациям по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства», утвержденных руководителем РОСКОМЗЕМа С.И. Сай 17 февраля 2003 года, проект территориального землеустройства в виде проекта границ земельного участка (упорядочиваемого земельного участка) составляется в случае отсутствия сведений о границах существующего земельного участка в государственном земельном кадастре и невозможности уточнения их местоположения путем согласования границ на местности (п.9.1 рекомендаций). В п.9.4 данного документа указано, что в качестве основы производства работ берется удобный картографический материал, на который наносятся сведения ГЗК и проектируемые границы. Данные границы согласуются с правообладателем (орган местного самоуправления) и смежными землепользованиями (соседние муниципальные образования). По материалам проекта определяется площадь с точностью не ниже графической точности используемого материала. Требования к точности описания границ представлены в «Методических рекомендациях по проведению межевания объектов землеустройства», утвержденных руководителем РОСКОМЗЕМа С.И.Сай 17 февраля 2003 года в п.15.2 указанного документа. Границы муниципальных образований проходят преимущественно по межселенной территории, для которых точность описания границ составляет 2,5 м. Данный документ предъявляет требования к обязательному закреплению границ на местности только на период проведения работ, то есть фактически закреплять границы на местности не обязательно, к тому же это дополнительные расходы и траты (500 рублей за 1 точку).

Таким образом, необходима картографическая основа, позволяющая описать границы с точностью 2,5 м.

Согласно «Инструкции по топографической съемке в масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000, 1:500» точности 2,5 м соответствует М 1:5000. Методика и требования создания материала М 1:5000 аэрофототопографическим методом описаны в вышеуказанной инструкции, а также «Инструкцией по фотограмметрическим работам при создании топографических карт и планов».