Механизм правового регулирования противодействия коррупции представляет собой систему юридических средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование.При этом под правовыми средствами понимаются элементы правового регулирования, посредством которых происходит упорядочивание общественных отношений. К ним относятся: правотворчество, нормативно-правовой акт, норма права, толкование права, юридический факт, правоотношение, применение права, реализация права, законность, правосознание и другие.Понимания сущности и смысла механизма правового регулирования противодействия коррупции невозможно без анализа его основных стадий. Эти стадии достаточно полно раскрывает профессор Рябинин Н.А. в своих трудах. Так, первой стадией правового регулирования противодействия коррупции у него выступает стадия правообразования (нормативной регламентации общественных отношений). Сущность данной стадии заключается в создании специально уполномоченным государственно-властным субъектом права общих правил, регламентирующих противодействие коррупции в обществе. На этой стадии антикоррупционные требования предъявляются, прежде всего, к такому виду правовой деятельности как правотворчество. В современной России данные требования были закреплены нормативно-правовыми актами. При этом особая роль на данной стадии отводиться антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов.[1]

Второй стадией правового регулирования противодействия коррупции выступает конкретизация правовых предписаний. Сущность данной стадии заключается в том, что созданные на первой стадии нормативные правовые предписания (адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение), конкретизируются применительно к определённым субъектам права и определённым жизненным ситуациям. На второй стадии имеют место такие правовые средства как юридический факт и правоотношение.[2]Юридические факты - это конкретные жизненные обстоятельства, с которыми правовые предписания связывают возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. В регулировании противодействия коррупции юридическим фактом будет выступать противоправное деяние субъекта права, нарушающее нормы антикоррупционного законодательства.Именно такой юридический факт выступает непосредственным условием возникновения правоохранительного правоотношения. В рамках противодействия коррупции данное отношение всегда носит властный характер и имеет постоянный субъектный состав, с одной стороны имеется властвующий субъект - правоохранительный орган, с другой стороны, подвластный субъект - лицо, совершившее коррупционное правонарушение.В рамках третьей стадии механизма противодействия коррупции осуществляется правоохранительная деятельность, суть которой заключается в том, что специально уполномоченный властный субъект, действующий в целях реализации права, определяет меру юридической ответственности (государственного принуждения) в отношении лица совершившего коррупционное правонарушение.[3]В рамках данной стадии особой внимание уделяется правовой квалификации противоправных действий правонарушителя и вынесенному в результате такой квалификации правоприменительному акту. Так, не смотря на то, что данные юридические средства, создаются в целях борьбы с коррупцией, они сами могут стать объектами её проявления.Кроме того, важнейшими элементами, всеобъемлюще влияющими на регулирование противодействия коррупции, будут выступать:а) законность (как принцип, требование и режим) - предполагающая строгое и точное исполнение правовых предписаний их адресатами;б) правосознание - характеризующее отношение человека к правовой действительности;в) правовая культура - отражающая качественный уровень правового развития каждого человека и общества в целом.В целом можно отметить, что в современной России механизм противодействия коррупции получил нормативно-правовое закрепление, однако наличие целого ряда проблем, затрудняют фактическое действие данного механизма.

Сосредоточено внимание на таких задачах данного регулирования, как обеспечение публичности власти, институциональной структуры государственных и муниципальных органов, соразмерности материального обеспечения работников бюджетных организаций.

Основные принципы противодействия коррупции определены в ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции»:а) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; б) законность;в) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;г) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;д) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономичес-ких, правовых, специальных и иных мер;е) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;ж) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.[4]

Принимая во внимание вышеизложенное, первостепенными объектами контроля, надзора за противодействием коррупции являются:- правовые акты органов публично-правовых образований, членов коллегиальных органов публично-правовых образований, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, государственных (муниципальных) служащих;

- деяния членов коллегиальных органов, должностных лиц публично-правовых образований, органов государственной власти и местного самоуправления, государственных (муниципальных) служащих.

Среди органов, обеспечивающих противодействие коррупции, выделены Счетная палата Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации (п. 3 ст. 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 года), особая роль отводится прокуратуре Российской Федерации. Противодействие коррупционным проявлениям в значительной степени обеспечивают структурные подразделения органов прокуратуры общенадзорной направленности.[5]

Под противодействием коррупции подразумевается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.[6]

Основной задачей конституционного регулирования противодействия коррупции, по мнению диссертанта Гуцева П.Ю., является обеспечение публичности в деятельности государственной власти и местного самоуправления. Бездействие депутатов, ошибочные решения исполнительной власти, неквалифицированное отправление правосудия, преференции для родственников, необоснованные льготы и преимущества - все это в значительной мере пресекается благодаря конституционному режиму публичности. Неизбежным следствием огласки коррупционного поведения служат меры конституционно-правовой ответственности (вотум недоверия, досрочное прекращение полномочий).[7]

Термин «публичность» в Конституции Российской Федерации не употребляется. Исключение, в определенной мере, составляет положение статьи 16 Конституции Российской Федерации, в которой говорится об официальном опубликовании законов. Вместе с тем, практика Конституционного Суда Российской Федерации в определенной мере раскрывает содержание этого конституционного принципа.[8]

Так, в Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1. и 12.1. Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и статей 21, 22 и 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой Конституционный Суд установил наличие принципа публичности (гласности) судопроизводства.[9]

В особом мнении судья А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова указывается на публичность как квалифицирующий признак предвыборной агитации.[10]

Применительно к бухгалтерскому учету Конституционный Суд Российской Федерации определил публичность как «необходимость наличия таких гарантий, которые позволяли бы в публичных целях обеспечить достоверность» соответствующей информации.[11] Наконец, по особому мнению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г. Морщаковой, признаком публичности обладает такой вид государственной деятельности, как уголовное преследование.[12]Термин «публичность» используется не только в федеральном законодательстве, но и в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Так, Законом Архангельской области «Об утверждении прогнозного плана приватизации государственного имущества Архангельской области на 2011 год и основных направлений приватизации государственного имущества Архангельской области на плановый период 2011-2013 годов» установлен принцип публичности процедур приватизации.[13]

Приведенных примеров достаточно, чтобы сформулировать следующие обобщения и выводы. Во-первых, в законодательстве принцип публичности закрепляется недостаточным образом, поскольку из него исключаются некоторые государственные органы, органы местного самоуправления и виды государственной и муниципальной деятельности. Во-вторых, наблюдается сочетание регулирования публичной и частной сфер общественных отношений. Если в области государственной и муниципальной власти публичность является общим правилом, из которого допускаются определенные исключения, то гражданское общество, напротив, по общему правилу неприкосновенно, как и вообще частная жизнь (статьи 23-24 Конституции Российской Федерации).[14] Если в сфере функционирования гражданского общества возникает необходимость в придании публичности тому или иному действию, законодатель должен это прямо оговорить (бухгалтерский учет, торги на фондовой бирже). Что касается государственной и муниципальной власти, конституционное законодательство должно создать определенные гарантии публичности и перечислить основания, по которым не допускается публичность соответствующей деятельности.[15]

Так, «Концепция обеспечения собственной безопасности милиции» министра внутренних дел РФ Нургалиева Р.Г. содержит методику противодействия коррупции, которая состоит из трех основных положений. Это пресечение противоправных деяний, то есть преследование лиц, совершивших коррупционные проступки, ликвидация их последствий и профилактика (создание условий, при которых коррупция будет невыгодным занятием).[16]

Носители власти заинтересованы в публичности позитивной, а не отрицательной информации об их деятельности. В современном обществе активно развиваются различные формы положительных контактов власти и общества, но они режиссируются таким образом, чтобы имидж заинтересованных политиков продвигался преимущественно в позитивном направлении. Критическая информация в большинстве случаев не предоставляется широкой общественности. Изменить существующее положение дел в данной сфере способны обязывающие нормы конституционного законодательства.

В институциональном смысле конституционный строй современной России в достаточной мере обеспечен развернутой системой государственных и муниципальных органов, компетенция которых связана с проведением государственной антикоррупционной политики. Сегодня, в отличие от царской России, нет необходимости доказывать необходимость существования постоянно действующего и полномочного парламента; в стране функционируют органы прокуратуры и суды, обеспечено единство системы исполнительной государственной власти. Однако один из важных ресурсов антикоррупционной политики - парламентский контроль - реализован недостаточным образом.

Другим важным антикоррупционным средством конституционного регулирования общественных отношений является разрешение вопроса о вознаграждениях, льготах и преимуществах депутатов. Проведенный в диссертации Гуцева П.Ю. анализ конституций европейских стран позволил выделить следующие теоретико-методологические подходы к конституционно-правовому регулированию размера вознаграждения депутатского корпуса: а) прямое установление в конституции государства размера депутатского вознаграждения; б) общее делегирование соответствующих полномочий законодательному регулированию; в) установление конституцией лишь юридической возможности вознаграждения за депутатскую деятельность, в то время как это право реализуется по усмотрению парламента; г) установление депутатских льгот и преимуществ подзаконным парламентским актом; д) установление льгот и компенсаций не только в отношении действующих депутатов, но и лиц, которые обладали этим статусом ранее. Глава 5 Конституции Российской Федерации, однако, вообще не регулирует данные правоотношения. В Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» имеется лишь самое общее указание на наличие денежного вознаграждения (ст. 3) без его размера, порядка установления и изменения. Аналогичная практика характерна для конституций (уставов) субъектов Федерации. Подобные пробелы в конституционном праве, по мнению автора, несут в себе значительные коррупционные риски.[17]

1.3 Предотвращение коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности

В статье министра внутренних дел РФ Рашида Нургалиева «Концепция обеспечения собственной безопасности милиции» коррупция трактуется как историческое наследие советского общества времен «застоя», и феномен, характерный для переходной экономики. Проявилась она как побочный продукт рыночных реформ девяностых годов прошлого столетия. Она является одной из самых острых угроз государственной и общественной безопасности страны. Многолетний опыт борьбы с коррупцией свидетельствует, что успех здесь возможен лишь при наличии развитого системного антикоррупционного законодательства.[18]Под конституционной безопасностью следует понимать состояние защищенности конституционного строя и его основных элементов (демократия и народовластие, федерализм, правовой, социальный и светский характер государственности, республиканская форма правления, верховенство прав человека, государственный суверенитет, гражданство, единство экономического пространства, разделение властей, идеологическое и политическое многообразие) от внутренних и внешних угроз. Исходя из предложенного подхода, коррупция может квалифицироваться как внутренняя угроза конституционному строю современной России, выражающаяся в разложении и подкупности значительного числа представителей власти.

Угрозу конституционной безопасности представляет не только коррупция, но и неконституционные методы ее предотвращения. В обществе высказываются мнения о «выжигании коррупции каленым железом», устроении для чиновников «1937 года», сплошном ужесточении ответственности за коррупционные правонарушения и безапелляционном расширении мер уголовной ответственности, связанных с лишением свободы коррупционеров. Вместе с тем, конституционный путь предотвращения коррупции предполагает совершенно иные методы. Это искоренение разложения власти на основе планомерной работы всего государственного аппарата и гражданского общества, а не только политической воли руководителя государства и подчиненных ему силовых структур. Граждане должны перестать мириться с коррупцией как с неизбежным злом, научиться прилагать персональные усилия к борьбе с этим явлением посредством отстаивания своих прав официальным путем через суд, отвыкать решать свои проблемы с помощью взяток, в том числе – в правоохранительных органах.

Государственная власть несет публично-правовую обязанность разработки правовых инструментов профилактического характера, включая развитие новейших управленческих технологий, которые сводят к минимуму человеческий фактор (электронные торги, электронный документооборот). Недоверие населения к официальным инстанциям предотвращается также посредством демократизации выборов, привлечения к государственной деятельности независимых экспертов и следования их рекомендациям, разработки ведомственных антикоррупционных программ, развития служб внутренней безопасности, широкого привлечения общественности к процедурам внешнего контроля государственной и муниципальной деятельности.[19]Идея борьбы с коррупцией легла в одно из основных направлений «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденную указом президента РФ от 12 мая 2009 года для укрепления конституционного строя современной России и реализуется в законодательных актах, регламентирующих борьбу с коррупцией. Основополагающими из них стали Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 года и Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 5 ноября 2008 года. Эти документы не только содержат механизм противодействия коррупции, но и стратегию ее предупреждения.Целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Для реализации данной цели в России создана законодательная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции.Важной составной частью антикоррупционного законодательства стал и Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 года. Его основное назначение - выявление и нейтрализация коррупционных рисков в разрабатываемых законопроектах.[20]В субъектах Российской Федерации также принимаются нормативные правовые акты, регулирующие вопросы противодействия коррупции. Так, например принято постановление Правительства Архангельской области от 14 октября 2011 года N 391-пп «Об утверждении долгосрочной целевой программы Архангельской области «Противодействие коррупции в Архангельской области на 2012 - 2014 годы».[21]Основной целью программы является снижение уровня коррупции при исполнении исполнительными органами государственных функций и предоставлении государственных услуг гражданам и организациям. Для достижения поставленной цели предусмотрено решение следующих задач: проведение антикоррупционного мониторинга и опросов общественного мнения о состоянии коррупции в Архангельской области, создание условий для сообщения гражданами информации о фактах коррупционной направленности; организация и проведение антикоррупционной пропаганды; содействие муниципальным образованиям Архангельской области в реализации антикоррупционной политики; вовлечение гражданского общества в процесс реализации антикоррупционной политики, осуществление государственной поддержки общественных антикоррупционных инициатив.

Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) опубликовала свой сводный доклад по Российской Федерации. Так, с учетом расхожего мнения о том, что коррупция в Российской Федерации распространена весьма широко, в том числе в самой правоохранительной системе, Оценочная группа ГРЕКО считает крайне важным обеспечить борцам с коррупцией в их работе максимальную самостоятельность, т. е. не только устранить с помощью тщательных проверок давление на них извне, но и по мере возможности исключить давление внутри системы.[22] Оценочная группа ГРЕКО подчеркивает, что с этой целью необходимо скомпенсировать строгий иерархический контроль в рамках системы соответствующим уровнем оперативной самостоятельности органов и конкретных сотрудников, занимающихся расследованием коррупции, а также соответствующей степенью личной ответственности.

Следуя убеждению в том, что борьба с коррупцией стала бы более результативной, если бы правоохранительная система допускала большую оперативную самостоятельность сотрудников следствия, и в полной мере осознавая, что для таких изменений потребуются меры долгосрочного характера, Оценочная группа ГРЕКО рекомендует укрепить оперативную самостоятельность правоохранительных органов и их следственного аппарата, обеспечить регулирование их деятельности с помощью надлежащей системы сдержек и противовесов на основе верховенства закона.

Однако успешность борьбы с коррупцией нельзя измерять числом возбужденных производств по уголовным, административным и дисциплинарным делам. Конституционные принципы и нормы требуют от правоохранительных органов изменения критериев для оценки антикоррупционной работы, основанных на качественных, а не количественных показателях. Особенно важной здесь является оценка уровня предотвращенного и возмещенного ущерба. Требуется также углубление специализации правоохранительных органов в вопросах борьбы с коррупцией, формирование единых планов повышения квалификации соответствующих специалистов. В современной России необходимо решительное преодоление антиконституционной тенденции имитации борьбы с коррупцией.[23]Конституционная концепция прав и свобод человека и гражданина исключает чрезвычайные меры по противодействию коррупции. Правомерная активизация антикоррупционной деятельности государственной власти не должна приводить к отрицанию или умалению конституционного статуса личности.

[1] Рябинин Н. А. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции: сборник материалов методологического семинара / отв. ред. Д. Д. Невирко. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. - 63 с.

[2] Рябинин Н. А. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции: сборник материалов методологического семинара / отв. ред. Д. Д. Невирко. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. - 65 с.

[3] Рябинин Н. А. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции: сборник материалов методологического семинара / отв. ред. Д. Д. Невирко. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. - 67 с.

[4] Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ О противодействии коррупции (принят ГД ФС РФ 19.12.2008 / ред. от 21.11.2011) // Российская газета, № 266, 30.12.2008. – ст. 3.

[5] Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (принят ГД ФС РФ 03.07.2009 / ред. от 21.11.2011) // Российская газета, № 133, 22.07.2009. – п. 3 ст. 3.

[6] Дудин Н.П. Противодействие коррупции: научно-практическое издание / Т. А. Васильева, Н. П. Дудин, Г. В. Дытченко, М. Г. Ковалева, С. П. Кушниренко, А. А. Ларинков, М. А. Любавина, Е. Л. Никитин, А. Е. Скачкова, В. А. Стеля, Л. А. Чернышева, С. Ю. Яковлева. – СПб. : СПб юрид. ин-т (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2009. – 93 с.

[7] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. – Б., 2010. – 31 с.

[8] Конституция Российской Федерации от12.12.1993 (принята всенародным голосованием 12.12.1993 / с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009. – ст. 16.

[9] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28.02.2008 № 3-П По делу по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1. и 12.1. Закона Российской Федерации О статусе судей в Российской Федерации и статей 21, 22 и 26 Федерального закона Об органах судейского сообщества в Российской Федерации в связи сжалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой // Собрание законодательства РФ. 2008. № 10 (Ч. 2). Ст. 976.

[10] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 N 15-П По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова // Собрание законодательства РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.

[11] Постановление Конституционного Суда РФ от 01.04.2003 N 4-П По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона Об аудиторской деятельности в связи с жалобой гражданки И.В. Выставкиной" // Собрание законодательства РФ. 2003. № 15. Ст. 1416.

[12] Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея // Собрание законодательства РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.

[13] Закон Архангельской области 24.09.2010 № 201-15-03 Об утверждении прогнозного плана приватизации государственного имущества Архангельской области на 2011 год и основных направлений приватизации государственного имущества Архангельской области на плановый период 2011-2013 годов (принят Архангельским областным Собранием депутатов 22.09.2010 / ред. от 24.09.2010) // Волна, № 40, 05.10.2010. – ст. 5.

[14] Конституция Российской Федерации от12.12.1993 (принята всенародным голосованием 12.12.1993 / с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009. – ст. 23-24.

[15] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. – Белгород, 2010. – 23 с.

[16] Нургалиев Р.Г. Концепция обеспечения собственной безопасности милиции // Российская газета, №4970 (146), 2009. – 1-9 с.

[17] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. – Белгород, 2010. – 31 с.

[18] Нургалиев Р.Г. Концепция обеспечения собственной безопасности милиции // Российская газета, №4970 (146), 2009. – 1-9 с.

[19] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. – Белгород, 2010. – 71 с.

[20] Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (принят ГД ФС РФ 03.07.2009 / ред. от 21.11.2011) // Российская газета, № 133, 22.07.2009.

[21] Постановление Правительства Архангельской области от 14 октября 2011 года N 391-пп Об утверждении долгосрочной целевой программы Архангельской области Противодействие коррупции в Архангельской области на 2012 - 2014 годы // Консультант Плюс, 2011.

[22] Доклад группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по Российской Федерации // Антикоррупционер. http://anti-corruptioner.ru. – 2009.

[23] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. – Белгород, 2010. – 81 с.