Как известно, в настоящее время коррупция признана одним из наиболее опасных факторов в общественной жизни, деструктивно влияющих на состояние не только национальной безопасности государства в целом, но и всех ее составных частей. Основная опасность коррупции как антигосударственного и общественно опасного явления, по оценкам исследователей, заключается в ее разрушительном воздействии на основы государственного устройства и конституционные основы правового регулирования жизни общества.[1]

В этой связи, думается, особую опасность представляют коррупционные процессы в правотворческой деятельности. Учитывая, что правотворческий процесс представляет собой, в первую очередь, определенную деятельность, основными и обязательными условиями такой деятельности должны быть ее эффективность и качество. При этом критерием качества правотворчества является его соответствие тем целям и задачам, которые стоят в процессе формирования российской правовой, социальной государственности.[2]Противодействие коррупции охватывает комплекс полномочий и функций не только федеральных государственных органов, но и органов публичной власти субъектов Федерации. В свою очередь, каждому из региональных государственных органов отводится своя роль в конституционно-правовом механизме противодействия коррупции: законодательные (представительные) органы субъектов Федерации осуществляют нормотворческие и контрольные полномочия; исполнительные органы - управленческо-распорядительные функции; судебные органы - защиту прав и законных интересов субъектов правоотношений на основе действительного или предполагаемого нарушения норм права.

Одной из важнейших конституционных задач, разрешаемых законодательными (представительными) органами субъектов Федерации в системе антикоррупционной политики, является определение сферы регионального ведения, которая не должна включать в себя полномочия федеральных государственных органов, но в достаточной мере охватывать проблемы публичной деятельности субъектов Федерации в системе противодействия коррупции на основе положений статей 72 и 73 Конституции Российской Федерации.[3]

На региональном уровне задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции была поставлена лишь в 2005 году в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. В результате региональная антикоррупционная политика получила нормативно-организационное развитие во многих субъектах Российской Федерации, где наравне с региональным антикоррупционным законодательством стали приниматься региональные антикоррупционные программы как инструмент организации и управления этим сложным направлением региональной политики. Однако лишь после того как проблема коррупции получила официальное признание на высшем политическом уровне, и утверждения Президентом России в июле 2008 года Национального плана противодействия коррупции, а также принятия в след за ним целого блока федерального антикоррупционного законодательства в 2008-2010 годах, большинство субъектов Российской Федерации в спешном порядке стали принимать собственные организационно-правовые программные документы на среднесрочную перспективу аналогичные федеральным. В одних случаях главы субъектов РФ принимали региональные документы в виде краткосрочных планов, в других вносили изменения в действующие региональные антикоррупционные программы или принимали новые.[4]

Предмет конституционного (уставного) регулирования общественных отношений субъектов Федерации в системе противодействия коррупции охватывает не только определение объектов ведения соответствующего региона. Существенной особенностью данных нормативных правовых актов является разрешение задачи по разграничению компетенции между соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации, которые вытекают из региональных предметов ведения. Антикоррупционная политика требует, чтобы в этом процессе публичная власть не оказывалась бы сосредоточенной в рамках компетенции какого-либо одного органа публичной власти или одного должностного лица. Концентрация власти увеличивает коррупционные риски в региональной публичной деятельности.[5]

Особым направлением законодательной работы в субъектах Федерации должна стать последовательная ревизия действующего законодательства на предмет его коррупциогенности. Она может проходить по следующим направлениям:а) преодоление коллизий и явных противоречий, еще сохраняющихся в региональном законодательстве по отношению к федеральному;б) сокращение многочисленных бланкетно-отсылочных норм права;в) пересмотр шкалы завышенных штрафов и другие.[6]Вместе с тем, Гуцев П.Ю. в диссертации подчеркивает, что субъекты Федерации не обладают совершенно самостоятельной компетенцией в системе противодействия коррупции вне полномочий федеральных органов государственной власти. Принцип субсидиарности, согласно которому властные полномочия и публично значимые функции должны быть возложены на тот уровень власти, который способен их реализовать наиболее эффективным образом, не позволяет полностью рассредоточить компетенцию в системе противодействия коррупции между субъектами Федерации, исключив из этого процесса федеральную власть. Антикоррупционная политика требует сравнительно высокого уровня централизации.Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации вправе обсуждать в своих заседаниях проблемы противодействия коррупции с определенной периодичностью. С сообщениями об итогах антикоррупционной деятельности могут выступать высшие должностные лица субъектов Федерации, должностные лица региональных исполнительных органов, прокурор субъекта Федерации, руководитель регионального органа внутренних дел. В первых двух случаях представительный орган вправе при возникновении обоснованных сомнений в эффективности проводимой антикоррупционной политики применять предусмотренные конституцией (уставом) субъекта Федерации санкции: вотум порицания, вотум недоверия, инициатива отрешения от должности, досрочное прекращение полномочий. Если же информирование депутатов о ходе антикоррупционной деятельности осуществляется со стороны органов прокуратуры или внутренних дел, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации не вправе применять какие-либо санкции. Резолюция по итогам парламентских дебатов может включать в себя лишь рекомендации территориальным органам федеральных органов власти либо ходатайства перед вышестоящими органами о применении к виновным лицам установленных мер юридической ответственности.[7]Анализ информации о состоянии дел по противодействию коррупции в регионах России по материалам, представленным членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ показывает, что принятые в субъектах Российской Федерации меры в целом соответствуют требованиям Федерального закона «О противодействии коррупции» и Национальному плану противодействия коррупции.

Роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в антикоррупционной деятельности заключается в том, что практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы и утверждены планы мероприятий, программы по противодействию коррупции и преступности в целом.

В некоторых региональных законодательных актах прописаны основные полномочия депутатского корпуса по противодействию коррупции. Так, в антикоррупционном законе Ленинградской области закреплено полномочие депутатов Законодательного собрания об обязательном информировании председателя законодательного органа и губернатора области о выявленных ими фактах коррупции.

Липецкий областной Совет депутатов законодательно закрепил три группы коррупционных факторов: 1) связанные с реализацией полномочий органа государственной власти области, органа исполнительной власти области; 2) связанные с наличием правовых пробелов; 3) факторы системного характера (всего 11), - которые не должны содержаться в принимаемых в области нормативных правовых актах.[8]

Идёт активная законотворческая работа над внесением изменений и дополнений в региональные законодательные акты для приведения их в соответствие с антикоррупционными федеральными законами. В основном корректировке подвергаются законы о государственной и муниципальной службе, об устранении административных барьеров в предпринимательской деятельности, доступе граждан к информации и услугам органов государственной власти и местного самоуправления, закупке товаров, предоставлении услуг для государственных и муниципальных нужд, электронных конкурсах и электронных средствах массовой информации.

Например, Тамбовская областная Дума ввела в действующий областной закон «О правовых актах Тамбовской области» новую статью «Правовая экспертиза», которая предусматривает проведение антикоррупционной экспертизы, направленной на выявление и устранение норм, носящих коррупционный характер. Аналогичные изменения внесены в соответствующие законы в Республике Карелия, Волгоградской, Тюменской областях, Ненецкого, Ямало-Ненецкого автономных округов и другие.[9]

Практически во всех законодательных органах страны вносятся изменения и дополнения в регламенты. Они касаются проведения антикоррупционной экспертизы, изменения порядка подачи деклараций о доходах депутатов и региональных государственных служащих и других положений.

На усиление депутатского контроля направлен законопроект о внесении изменений в областной закон «О порядке организации контроля за исполнением законов Тамбовской области и нормативных правовых актов областной Думы». Этим законопроектом вводится процедура проведения парламентского расследования, в том числе и по фактам коррупции. Тюменская областная Дума в областном законе «О противодействии коррупции» закрепила за собой право толкования законов и осуществления контроля за их исполнением.[10]

В рамках борьбы с коррупцией законодательные органы субъектов Российской Федерации расширяют полномочия своих контрольно-счётных (счётных) палат. Ещё в 2006 г. Государственный Совет Республики Коми наделил республиканскую Контрольно-счётную палату полномочиями по проведению экспертизы республиканских нормативных правовых актов на коррупциогенность. За 2008 год палатой было подготовлено 47 заключений на правовые акты, по их результатам внесены изменения в 7 актов, а республиканский закон «О дополнительных основаниях и условиях предоставления отсрочки или рассрочки по уплате в республиканский бюджет Республики Коми региональных налогов» был признан утратившим силу из-за содержащихся в нём коррупционных факторов.[11]

Некоторые региональные законодательные органы приняли законы о профилактике (предупреждении) коррупции, об антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов. Например, Администрацией Архангельской области принято постановление от 3 июня 2008 года «Об утверждении методики проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность в исполнительных органах государственной власти архангельской области и в аппарате администрации архангельской области». Методика определяет наиболее типичные коррупциогенные факторы и проявления коррупционности правовых актов и их проектов, а также правила их предупреждения и выявления при подготовке и принятии правовых актов. К типичным коррупциогенным факторам отнесены коррупциогенные факторы, наиболее часто встречающиеся в правовых актах и их проектах и безусловно или с высокой степенью вероятности способствующие проявлениям коррупции.[12]

Среди нововведений в региональном законодательстве можно выделить:

а) определение понятия «антикоррупционная политика»; б) закрепление порядка проведения открытого обсуждения социально значимых региональных проектов с размещением информации о них в электронных и печатных СМИ;

в) установление процедуры парламентского и общественного контроля за принятием важных для региона решений исполнительными органами государственной власти, включая заключение договоров и реализацию целевых региональных программ.

В Волгоградской области на рассмотрении областной Думы находится проект закона «О регулировании лоббистской (представительской) деятельности в Волгоградской области», внесённый областным прокурором. Волгоградские законодатели предполагают, что принятие этого правового акта будет способствовать максимальной открытости процессов подготовки и принятия решений областными властями, вытеснению недобросовестных, противоправных форм и методов влияния на законодательный процесс в регионе. Аналогичный закон разрабатывается в Свердловской области.[13]

Лоббирование интересов каких-либо групп (профессиональных, коммерческих, финансовых и т.д.) в некоторых субъектах Российской Федерации признано коррупционным фактором (например: постановление Губернатора Курской области от 10 мая 2007 года № 194 «О порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов Курской области, договоров, соглашений на коррупциогенность»).[14]

Законодательными (представительными) органами организуется изучение и анализ международных и зарубежных нормативных правовых актов, судебной практики и научно-методической литературы для разработки и внедрения в региональную правовую систему антикоррупционных норм. В структуре региональных парламентов создаются специальные антикоррупционные комитеты и комиссии. Депутаты входят в состав комитетов, межведомственных комиссий, советов по противодействию коррупции при главах субъектов Российской Федерации, участвуют в работе общественных антикоррупционных объединений.

В законодательных собраниях проводятся парламентские и публичные слушания, «круглые столы», семинары, совещания-тренинги, конференции по различным проблемам антикоррупционной жизнедеятельности региона.

Региональные парламентарии активно используют средства массовой информации для изложения своей точки зрения по антикоррупционной проблематике. В Республике Саха (Якутия) в парламентской газете «Ил Тумэн» открыта отдельная рубрика, в которой депутаты выступают со статьями антикоррупционной направленности. В печатном издании Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия – газете «Парламентский вестник Калмыкии» периодически публикуются материалы по правовому просвещению населения в области противодействия коррупции.[15]

Антикоррупционная информация распространяется на официальных Интернет-сайтах законодательных органов, что активно находит свое широкое применение в практике регионов страны.

Парламентариями направляются депутатские запросы по результатам приёмов избирателей. В то же время исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проявляют большую активность как в формировании правовых основ противодействия коррупции, так и в организационно-пропагандистских, профилактических мероприятиях. Впрочем, такая ситуация вполне закономерна, так как региональные государственные органы исполнительной власти обладают в этой сфере значительно большими полномочиями, чем законодатели.[16]

Необходимо обратить внимание ещё на одну тенденцию развития регионального антикоррупционного законодательства. В тех регионах, где формирование антикоррупционной законодательной базы еще не завершено, прокуроры получили задание оказать практическую и методическую помощь в доработке законопроектов, при необходимости и в их разработке. Органы прокуратуры имеют богатый опыт такой работы. Фактически все региональные законопроекты о противодействии коррупции были разработаны по инициативе прокуроров и с их непосредственным участием.

[1] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. – Белгород, 2010. – 53 с.

[2] Коррупция - как деструктивный процесс в правотворческой деятельности // Юридический вестник, №2, 2009. –1-11 с.

[3] Конституция Российской Федерации от12.12.1993 (принята всенародным голосованием 12.12.1993 / с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009. – ст. 72-73.

[4] Кабанов П.А. Региональные антикоррупционные программы как организационно-правовые средства противодействия коррупции // Криминальное право. http://crimpravo.ru. -2011.

[5] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. – Белгород, 2010. – 73 с.

[6] Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. - 2007. – С. 1-3.

[7] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. – Белгород, 2010. – 82 с.

[8] Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. – 2011.

[9] Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. – 2011.

[10] Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. – 2011.

[11] Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. – 2011.

[12] Постановление Администрации Архангельской области от 03.06.2008 № 123-па/15 Об утверждении методики проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность в исполнительных органах государственной власти архангельской области и в аппарате администрации архангельской области // Правовая система Консультант Плюс, 2011.

[13] Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. – 2011.

[14] Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. – 2011.

[15] Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. – 2011.

[16] Аналитическая записка // Информационно-аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания РФ. http://council.gov.ru. – 2011.