Построение демократического правового федеративного государства

требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы, обеспечивающих реализацию функций государства, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества.

В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как важнейшего механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.

Осуществляется подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы. Приняты Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды федеральной государственной службы, а также государственную службу субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем исследуя Концепцию реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации можно увидеть, что современное состояние государственной службы Российской Федерации (далее именуется - государственная служба) характеризуется наличием ряда проблем:

а) отсутствие целостной системы государственной службы;

б) государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти; в) наличие противоречий в законодательстве о государственной службе; г) недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов; д) снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; е) слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов; ж) непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы; з) низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества; и) несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; к) отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственнойвласти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества; л) информационная закрытость деятельности органов государственной власти; м) неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.[1]

«Хотя коррупция процветает в государственном управлении – по словам Ноздрачева А.Ф, роль законодательства о государственной службе в реальном сдерживании коррупции не стоит преувеличивать, как, разумеется, и преуменьшать. Законодательство о государственной службе обладает, бесспорно, сдерживающим влиянием».[2]Гуцев П.Ю. доказывает, что коррупция в системе государственной гражданской службы в большей мере подвержена государственному контролю, а факты коррупционного поведения сравнительно часто становятся объектами производства по делам об административных и уголовных правонарушениях. Не отрицая важности антикоррупционной борьбы с недобросовестными действиями государственных гражданских служащих субъектов Федерации, автор подчеркивает, что эта категория лиц не располагает достаточными властными полномочиями, их роль в государственном управлении производна от решений конституционных органов и высших должностных лиц в государстве.[3]

Согласно статьи 5 Федеральный закон от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» «государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации».[4]

Согласно статьи 10 Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» «государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета».[5]

Узкое толкование понятия государственной гражданской службы, противопоставленное деятельности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Федерации (пункт 2 статьи 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»), приводит к неопределенности признаков для их разграничения. С формальной стороны, государственными должностями субъектов Федерации могут быть признаны любые должности, учрежденные конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации при условии непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации. Гуцев П.Ю. писал следующее: «На лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, не распространяются нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В результате профилактические меры антикоррупционного характера в отношении чиновников нижнего звена принимаются более жесткие, чем к чиновникам высшего звена, в то время как коррупционные риски в среде высшего управления являются более высокими. Преодолению указанной тенденции, в определенной мере, служит норма пункта 2 статьи 2.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой на лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, за исключением депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации и мировых судей, распространяются ограничения, установленные для членов Правительства Российской Федерации. Однако понятие «ограничение» может быть истолковано по-разному. В узком смысле в отношении лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, подлежат применению лишь «ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства Российской Федерации», которые установлены статьей 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».[6]

Таким образом, сохраняется ситуация, когда наиболее значимая по своим властным полномочиям часть должностных лиц в субъектах государства, а именно лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, фактически выведена из-под действия антикоррупционных положений законодательства о государственной службе. Между тем особый статус лиц, замещающих конституционные и другие государственные должности, требует установления для них более жестких, чем для государственных служащих, правоограничений, так как общество практически не в состоянии их контролировать. В результате сотни лиц, замещающих должности государственной службы различного уровня, входят в советы директоров акционерных обществ и компаний. Это создает широкие возможности для коррупционных деяний. Такие государственные служащие создают новые изощренные законспирированные коррупционные технологии. Кроме того, в штатное расписание государственных органов субъектов Российской Федерации включаются должности, не относящиеся к должностям государственной службы; на лиц, их замещающих, не распространяются антикоррупционные ограничения. Лица, замещающие должности, не включенные в реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, не являются государственными служащими и, таким образом, могут участвовать в коррупционных схемах.

«В законодательстве о государственной службе - по мнению Ноздрачева А.Ф, надо предусмотреть как меру предосторожности против коррупции ротацию государственных служащих. Принцип ротации в законодательстве закреплен, однако нет перечня должностей по видам государственной службы, по которым должны предусматриваться ротация государственных служащих и порядок ее проведения. Очевидно, ротация - предмет специального указа Президента РФ. Особенно желательно создание гибкой системы ротации кадров органов исполнительной власти, в чьи функции входят прямые контакты с лицами и структурами предпринимательской деятельности».[7]Делая анализ соблюдения законности сотрудниками надзорных органов МЧС России, в непосредственные в функции которых входят прямые контакты с лицами и структурами предпринимательской деятельности, можно придти к следующим выводам. Так, в 2011 году в отношении 31 сотрудника надзорных органов МЧС России, совершившего должностные преступления, возбуждено 29 уголовных дел, что на 10 случаев больше, чем за аналогичный период 2010 года. Все дела были возбуждены по следующим статьям Уголовного кодекса Российской Федерации: статья 290 (получение взятки) - 23 уголовных дела, статья 292 (служебный подлог) - 4 уголовных дела, статья 159 УК РФ (мошенничество) - 1 уголовное дело, статья 285 (злоупотребление должностными полномочиями) - 1 уголовное дело. Итак, подавляющим большинством должностных преступлений является получение взятки.[8]Государственным служащим запрещено замещать должности в коммерческих организациях в течение двух лет после увольнения с государственной службы, если осуществление функции государственного управления входило в их служебные обязанности. Надо поставить под контроль и поступление на государственную службу бывших учредителей, руководителей или членов исполнительных органов коммерческих структур, если осуществление функции государственного управления, надзора или контроля за соответствующей коммерческой организацией будет входить в должностные обязанности государственного служащего.Так, например указом Губернатора Архангельской области от 3 сентября 2010 года № 164-у «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» установлено, что гражданин Российской Федерации, замещавший отдельные должности государственной гражданской службы Архангельской области, замещение которых связано с коррупционными рисками, в течение двух лет со дня увольнения с государственной гражданской службы Архангельской области имеет право замещать должности на условиях трудового договора и выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции по государственному управлению этими организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного гражданского служащего Архангельской области, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Архангельской области и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, установленном положением о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Архангельской области и урегулированию конфликта интересов, утвержденным в соответствующем государственном органе Архангельской области. Также предусмотрена обязанность сообщать работодателю сведения о последнем месте государственной гражданской службы Архангельской области с соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной тайне.[9]Лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, Федеральный закон от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» вообще обошел своим вниманием. Федеральные законы не обязали их представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера являются конфиденциальной информацией. Согласно статье 6 Федерального закона от 27 июля 2006 года №152-ФЗ «О персональных данных» обработка персональных данных, в том числе их распространение, может осуществляться с согласия субъектов персональных данных, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом. Таким образом, субъекту Российской Федерации не предоставлено право регулирования данного вопроса, а, следовательно, при отсутствии согласия опубликование сведений о доходах данных лиц невозможно. Значит в отсутствие законодательного закрепления полномочий субъекту Российской Федерации проблематично на своем уровне урегулировать вопросы, связанные с представлением, проверкой и опубликованием сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Таким образом, законодательство в сфере противодействия коррупции требует совершенствования и в части применяемой терминологии, и в части конкретизации полномочий субъектов Российской Федерации, и в части решения вопросов. Остался не урегулированным на федеральном уровне и вопрос об ответственности лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ в связи с непредставлением сведений о доходах либо представлением заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также несоблюдения установленных ограничений. У субъектов Российской Федерации полномочия регулирования данного вопроса отсутствуют.[10]

В целях дальнейшего противодействия коррупции Путин В.В. считает правильным ввести контроль за расходами лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и некоторые должности федеральной государственной службы, в тех случаях, когда расходы этих лиц явно не соответствуют их доходам. Речь идёт о декларировании крупных расходов на приобретение земли, другой недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг. Также Президент России считает правильным рассмотреть вопрос о расширении перечня лиц, чьи доходы подлежат декларированию.[11]Необходим, очевидно, федеральный закон о лицах, замещающих государственные должности РФ и субъектов России, устанавливающий запреты и правоограничения, в том числе антикоррупционного характера, связанные с пребыванием на указанных должностях. Современная государственная служба - это «единственная непоколебимо и постоянно растущая индустрия» XXI века. Это квинтэссенция государства. Сильная государственная служба - сильное государство. Поэтому надо обеспечивать практическую реализацию независимости государственной службы от политики, бизнеса и даже законодателя. Регуляционные документы должны учитывать опасность коррупции, не принося в жертву принципы административной свободы и гибкости. Нельзя не согласиться с мнением Ноздрачева А.Ф «государственные служащие по своей природе не могут быть нищими. Если государство их не обеспечивает, они сами свое возьмут. Их денежное содержание должно быть адекватным жизненным стандартам в нашем обществе. Но при этом и обладание государственным служащим богатством неизвестного происхождения является прямым основанием для проведения в отношении него тщательной проверки. Главное средство защиты государственных служащих от коррупционеров - это формирование мощной правоприменительной практики противодействия коррупции, невзирая на лица».

[1] Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 О федеральной программе Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы) [ред. от 12.01.2010] // Российская газета.- 2009.- № 40.

[2] Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах / А.Ф. Ноздрачев // Адвокат. - 2007. – С. 1-3.

[3] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев – Белгород, 2010.- с. 90.

[4] Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации [принят ГД ФС РФ 25.04.2003, ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011] // Российская газета.- 2003.- № 104.- ст. 5.

[5] Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации [принят ГД ФС РФ 25.04.2003, ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011] // Российская газета.- 2003.- № 104.- ст. 5.

[6] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев – Белгород, 2010.- с. 91.

[7] Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах / А.Ф. Ноздрачев // Адвокат. - 2007. – С. 1-3.

[8] Обзор о состоянии соблюдения законности сотрудниками надзорных органов МЧС России в 2011 году / Департамент надзорной деятельности МЧС России.- Архангельск: 2011.

[9] Указ Губернатора Архангельской области от 03.09.2010 № 164-у О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона О противодействии коррупции [Электронный ресурс] // Консультант Плюс.- 2012.

[10] Ипатова Т.В.Закон-ство суб.РФ в сфере прот.корр.//ВестникТвГУ:Серия«Право».-2011.Выпуск25.-С.16–21.

[11] Послание Президента Российской Федерацию Медведева Д.А. Федеральному собранию Российской Федерации от 22.12.2011 // Российская газета.- № 290.- 2011.