Гуцев П.Ю. констатирует высокую степень коррупциогенности института публичной собственности субъектов Российской Федерации. В отличие от частной собственности, где собственник, как правило, действует в своем интересе и государство не должно вмешиваться в процессы владения, пользования и распоряжения соответствующими объектами гражданско-правовых отношений, публичная собственность имеет принципиально иное предназначение. Ее основная роль состоит в реализации государственных и муниципальных функций, которые имеют общественный характер. В условиях плановой социалистической экономики наблюдалось полное огосударствление публичной собственности, которая не была разделена между государством и входящими в его состав административно-территориальными образованиями. Современная Россия после ее вступления на путь рыночных преобразований, была вынуждена разграничить единую публичную собственность на собственность Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Неизбежность указанного процесса, вместе с тем, породила коррупционную опасность владения, пользования и распоряжения объектами разграниченной публичной собственности не в общественных интересах, а в интересах отдельных представителей власти, стремящихся к личной наживе.[1]

Национальный план противодействия коррупции предусматривает совершенствование регламентации использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), передачи прав на использование такого имущества и его отчуждение (п. 1 разд. II).[2]В связи с этим задача противодействия коррупции в области управления публичной собственностью приобретает особую актуальность, однако ее успешное решение невозможно без выявления наиболее проблемных вопросов, провоцирующих злоупотребления в рассматриваемой сфере.

На взгляд Венницкого А.В., первоочередное внимание здесь должно быть уделено борьбе с распоряжением государственным и муниципальным имуществом в пользу конкретных физических и юридических лиц с предоставлением им необоснованных преимуществ (по сравнению с иными субъектами) либо в обход конкурсных процедур, т.е. обеспечению равного доступа граждан и организаций к объектам публичной собственности.[3]

Согласно статьям 209, 421 Гражданского кодекса РФ частный собственник, за исключением предусмотренных законом случаев, по своему усмотрению распоряжается принадлежащим ему имуществом, в том числе свободен в выборе контрагентов, способов распоряжения имуществом, определении условий договора и т.п.[4]

Однако подобная модель непригодна для государственной и муниципальной форм собственности: вряд ли отвечают публичным интересам приоритетное предоставление земельных участков в центре города лишь определенным застройщикам, продажа публичного имущества по намеренно заниженной цене конкретному приобретателю при наличии других претендентов, готовых предложить существенно более выгодные условия, передача в аренду равноценных нежилых помещений одинаковым категориям арендаторов по различным ставкам арендной платы и т.д. Между тем, Венницкий А.В. говорит: «Общеизвестны случаи предоставления земельных участков и иного государственного и муниципального имущества в собственность, аренду, пользование «избранным» хозяйствующим субъектам на условиях, не выгодных для государства и (или) противоречащих публичным интересам. Порой чем большую привлекательность представляло собой публичное имущество, тем наименее рациональные и доходные способы распоряжения им практиковались, по-видимому, в силу особо теплых отношений с выгодоприобретателями».[5]В указанной связи диссертант Гуцев П.Ю. подвергает критическому осмыслению нормы пункта 7 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 196, поскольку в качестве коррупционных в этом документе указываются лишь факторы: 1) связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; 2) связанные с наличием правовых пробелов; 3) системного характера.[6] Подобная методика оценки нормативных правовых актов на коррупционные риски имеет существенные недостатки. Во-первых, основной акцент сделан на соблюдение правил юридической техники, которая имеет второстепенное отношение к проблеме противодействия коррупции. Во-вторых, дискреционные полномочия необходимы в государственной деятельности любого органа публичной власти. В-третьих, методика переключает внимание с главного коррупционного фактора (проверка распоряжения и управления государственной и муниципальной собственностью в публичных, а не в частных интересах) на иные факторы.

Антикоррупционный потенциал законодательства субъектов Российской Федерации о распоряжении объектами региональной собственности используется недостаточным образом. Правовой режим приватизации не охватывает распоряжения всеми объектами государственной собственности субъектов Федерации. Не установлены правовые последствия распоряжения собственностью субъекта государства органами исполнительной власти в нарушение прогнозного плана (программы), утвержденного (утвержденной) законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Из антикоррупционного контроля значительным образом выпадает механизм распоряжения объектами собственности муниципальных образований.[7]Следовательно, закрепленное в Конституции РФ равенство всех форм собственности и универсальное гражданско-правовое содержание права собственности не означают (вопреки расхожему в цивилистике мнению), что государство и муниципалитеты должны действовать в гражданском рыночном обороте по тем же правилам, что и частные лица, поскольку в основе соответствующих форм собственности лежат совершенно разные интересы. Как отмечается в доктринальной литературе, частная собственность используется так, чтобы не навредить интересам общества, а государственная - непосредственно в интересах общества.[8]Таким образом, равные возможности граждан и организаций при использовании и приобретении публичной собственности могут быть обеспечены только с помощью адекватного юридического инструментария в виде конкурентных процедур, отсутствие которых - серьезнейший коррупциогенный фактор.

За последние годы в федеральное законодательство были внесены комплексные изменения, устанавливающие процедуры обязательных торгов, конкурсов при продаже государственного и муниципального имущества или предоставлении его в пользование. В частности, это: аукционы по продаже земельных участков либо права на заключение договора аренды земельного участка для жилищного строительства, аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного участка либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений, конкурсы на право заключения концессионного соглашения, аукционы по приобретению права на заключение договора водопользования, аукционы на право заключения инвестиционных договоров в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, аукционы по продаже недвижимого имущества, принадлежащего федеральным государственным унитарным предприятиям, аукционы, конкурсы и иные публичные способы приватизации государственного имущества, торги на право заключения договора аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, конкурсы на право заключения договора доверительного управления акциями, закрепленными в федеральной собственности и некоторые другие.

Однако перечисленные процедуры, обеспечивающие конкуренцию и равный доступ к объектам публичной собственности, охватывают далеко не все варианты распоряжения имуществом в пользу частных лиц. Между тем такие варианты законодательством об управлении публичной собственностью прямо не запрещены, а следовательно, могут быть использованы (например, передача недвижимого имущества в безвозмездное пользование, доверительное управление, вложение в совместную деятельность, распоряжение основной массой движимого имущества без проведения конкурсов). Наряду с этим в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований сохраняется еще большее количество пробелов: для значительного числа видов регионального и муниципального имущества не установлены способы распоряжения им и публичные конкурентные процедуры.

В связи с этим за последние десятилетия назрела необходимость введения на федеральном уровне общего запрета на произвольный выбор органами государственной или местной администрации контрагента - физического или юридического лица, в пользу которого осуществляется распоряжение публичной собственностью, путем закрепления во всех случаях обязательного проведения аукционов, конкурсов и иных аналогичных процедур передачи имущества. Одновременно такие меры должны сделать невозможным предоставление индивидуальных льгот и преимуществ при приобретении и использовании государственного и муниципального имущества.

Недавно законодатель решился на отнюдь не сложное, однако революционное изменение правового регулирования в этой сфере и дополнил Федеральный закон от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» ст. 17.1, которая впредь не допускает заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении казенного государственного или муниципального имущества, помимо конкурсов и аукционов. Аналогичные требования были распространены и на сделки унитарных предприятий и бюджетных учреждений в отношении закрепленного за ними имущества, распоряжение которым возможно только с согласия собственника.[9]Вместе с тем это нововведение не учитывало некоторых обстоятельств, в результате чего уже в ноябре 2008 года в ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» были внесены изменения. В частности, был уточнен перечень случаев, в которых общее правило о необходимости проведения конкурсов или аукционов не применяется.[10]Стоит отметить, что и до введения рассматриваемого прямого запрета были определенные возможности для квалификации внеконкурсных распорядительных действий в отношении публичного имущества, которые в некоторых случаях имели откровенно коррупционную подоплеку, в качестве нарушений антимонопольного законодательства, руководствуясь общими нормами законодательства о защите конкуренции. Так, в соответствии с п. 1 ст. 15 федерального закона «О защите конкуренции» органам государственной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Помимо этого ст. 20 федерального закона «О защите конкуренции» предусматривает необходимость получения предварительного согласия антимонопольного органа на оказание государственной помощи, под которой понимается предоставление органами исполнительной власти преимущества, обеспечивающего отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными его участниками) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке.

Ноздрачев А.Ф утверждает «судебная практика по затронутой проблеме, сложившаяся в основном в условиях прежнего антимонопольного законодательства, достаточно противоречива. Так, при рассмотрении конкретного дела судебные инстанции признали, что передача в доверительное управление юридическому лицу значительной части нежилого фонда, принадлежащего публичному образованию, не согласуется с антимонопольным законодательством, поскольку общество приобрело преимущество в предпринимательской деятельности».[11]По другому делу суд не усмотрел нарушений в том, что комитет по управлению областным имуществом передал нежилые помещения в аренду организации без проведения конкурса, поскольку такого требования региональным законодательством не установлено, а комитет не является монополистом на рынке товаров, работ и услуг.[12]Из доклада Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю.Я., в 2008 г. Генеральной прокуратурой в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции проведена масштабная проверка законности использования государственного имущества. Установлено, что нарушения законодательства касаются практически всех сфер управления и распоряжения государственной собственностью. Вскрыты факты принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации незаконных правовых актов, незаконного отчуждения имущества, создания административных барьеров при его использовании, совершения государственными служащими уголовно наказуемых деяний.

В развитие уже проделанной работы в данной сфере в конце 2009 года проведено совместное заседание коллегий Генеральной прокуратуры и Министерства экономического развития, на котором были определенны пути взаимодействия и выработали меры по обеспечению законности и эффективности использования государственного имущества. Это позволит создать механизм сохранности государственной собственности.[13]Во избежание совершения противозаконных сделок целесообразно усилить контроль за приведением в соответствие с новыми требованиями многочисленных федеральных и региональных нормативных правовых актов, которые в части, противоречащей законодательству о защите конкуренции, не подлежат применению и при необходимости могут быть признаны недействующими в судебном порядке.

Однако общий запрет на внеконкурсное распоряжение публичным имуществом не способен заменить позитивных административных процедур, которые бы регламентировали проведение различных конкурсов и аукционов. В связи с этим п. 4 ст. 17.1 федерального закона «О защите конкуренции» предусматривает, что порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров в отношении публичного имущества и перечень случаев заключения указанных договоров путем проведения торгов в форме конкурса устанавливаются Правительством РФ. До этого соответствующие конкурсы проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 года «О концессионных соглашениях», а аукционы - в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества».

По мнению Венницкого А.В., в итоге должна быть создана единая система нормативных предписаний, сравнимая с положениями Федерального закона от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который устанавливает конкурсные процедуры расходования бюджетных средств. При этом порядок проведения соответствующих конкурсов и аукционов должен учитывать специфику различных распорядительных действий в отношении публичного имущества (аренда, безвозмездное пользование, доверительное управление и др.).[14]Укреплению законности в этой сфере способствовало бы и включение в Кодекс РФ об административных правонарушениях специальных составов, предусматривающих ответственность виновных лиц за нарушение порядка проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров в отношении публичного имущества.

Наконец, Путин В.В. считает целесообразным ввести ограничения на совершение сделок между государственными структурами и коммерческими организациями, в которых крупными акционерами или руководящими работниками являются близкие родственники руководителей соответствующих государственных органов и компаний.

[1] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев – Белгород, 2010.- с. 46.

[2] Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции // Собрание законодательства РФ.- 2012.- N 12.- ст. 1391. – п. 1, разд. 2.

[3] Винницкий А.В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью / А. В. Винницкий // Законность. - 2009. - N 6. С. 43-46.

[4] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ [принят ГД ФС РФ 21.10.1994, ред. от 06.12.2011] // Российская газета. – 1994. - № 238-239. - ст.ст. 209, 421.

[5] Винницкий А.В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью / А. В. Винницкий // Законность. - 2009. - N 6. С. 43-46.

[6] Постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 196 Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции [утратил силу] // Собрание законодательства РФ. – 2009. - № 10. ст. 1241.

[7] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев – Белгород, 2010.- с. 36.

[8] Гуцев П.Ю. Конституционные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции: дис. … канд. юр. наук. / П.Ю. Гуцев – Белгород, 2010.- с. 38.

[9] Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ О защите конкуренции [принят ГД ФС РФ 08.07.2006, ред. от 26.07.2006] // Российская газета. – 2006. - № 162.

[10] Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ О защите конкуренции [принят ГД ФС РФ 08.07.2006, ред. от 06.12.2011] // Российская газета. – 2006. - № 162.

[11] Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах / А.Ф. Ноздрачев // Адвокат. - 2007. – С. 1-3.

[12] Винницкий А.В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью / А. В. Винницкий // Законность. - 2009. - N 6. С. 43-46.

[13] Чайка Ю.Я. Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ [Электронный ресурс] / Ю.Я. Чайка // Генеральная прокурора РФ.– 2009.- Режим доступа: http://genproc.gov.ru. Дата обращения: 23.02.2012.

[14] Винницкий А.В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью / А. В. Винницкий // Законность. - 2009. - N 6. С. 43-46.