В дореволюционном российском законодательстве в конце 18 века возник институт регулирующий изъятие земельного участка для общественных нужд. Данный институт и его истоки были заложены в «Генерал-Прокурорском наказе при комиссии о составлении нового Уложения, по которому и Маршалу поступать» от 30 июля 1767г. Развитие в дальнейшем правового регулирования изъятия участка получило в Манифесте об образовании Государственного Совета от 1 января 1810г., а далее в Своде Законов Российской Империи1).

Проанализировав источники указанные выше, пришли к выводу, что был урегулирован порядок изъятия земельного участка. Как говорится в Своде Законов (т.Х, ч.1, ст.ст.575-600) допускалось принудительное отчуждение недвижимых имуществ, для какой-нибудь государственной или общественной пользы, за приличное и справедливое вознаграждение.

Статья 384 Свода Законов к недвижимому имуществу относила земли и всякие угодья, дома, заводы, фабрики, лавки, всякие строения и пустые дворовые места, а также железные дороги. В дореволюционном законодательстве не определялось, что понимается под государственной или общественной пользой.

Как считает, К.П. Победоносцев, «здесь дело идет об удовлетворении постоянных потребностей общественных, о насущном, без чего общество существовать не может, о разрешении вопросов, существенных для целости и безопасности общественной». Подобные случаи случаются при совершении публичных работ и сооружений, зданий, проведении дорог и т.п.

Согласно ст. 579 Свода Законов случаи, где необходимо отчуждение недвижимого имущества определялись Именными Высочайшими указами.

По мнению К.П. Победоносцев, « дела о вознаграждении решаются в административном порядке и не допускают искового судебного производства. Поверка прав собственности при сем не имеет места, если не видно споров. Судебному производству подлежит иск о неисполнении обязательств, принятых по поводу отчуждения1).»

До 1917 года изъятие земельных участков в общеполезных целях обозначалось как экспроприация. Так Д.И. Мейер понимал под экспроприацией «... возмездное, против воли собственника, отчуждение его имущества, для пользы государственной или общественной... недвижимое имущество может быть экспроприировано только актом верховной власти, а именно именным высочайшим указом, проект которого представляется подлежащими министрами через Государственный совет. С издания этого акта вопрос об отчуждении почитается решенным, и собственник обязан ему подчиниться»2).

К.П. Победоносцев связывал с экспроприацией принудительные займы, меры, принимаемые по случаю голода, убивание скота при появлении признаков чумы. Он приводил пример, когда с помощью института экспроприации были защищены интересы поселенцев, осевших в Уфимской губернии.

В дореволюционном законодательстве был порядок выплаты вознаграждения за отчуждаемое имущество и его оценка для публичных нужд. Необходимо отметить, что в данном случае кто должен выплачивать указанное вознаграждение конкретно не устанавливалось. Как считает М.В. Венецианов, «обязанность уплатить вознаграждение лежит именно на предпринимателе1)». Кроме того, предприниматель должен независимо от уплаты определенного оценкой вознаграждения, содержать за свой счет в указанных местах мосты, дороги, плотины, переезды, водостоки и тому подобные сооружения, возведение которых представляется необходимым для устранения убытков и неудобств, могут произойти от осуществления предприятия, для которого производится отчуждение.

В советское время единственным способом предоставления земли для государственных и общественных нужд являлся отвод. Так в советской правовой науке под отводом понимались действия государственных органов, направленные на установление права пользования землей государственных, общественных и кооперативных организаций, учреждений и предприятий, а также отдельных граждан. Понятие «отвод» было введено Постановлением Совета Министров СССР от 13 сентября 1954 г. «О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей», но четкого определения в постановление отсутствовало.

В.П. Балезин отмечал, что «отвод земли - это не только отдельное решение органов государственной власти или управления о предоставлении участка земли в пользование тому или иному субъекту права землепользования, но и вся совокупность действий государственных органов, направленная на установление конкретного права землепользования, включая не только решение исполкома о предоставлении земельного участка в пользование, но и, кроме того, все остальные действия по рассмотрению ходатайства о предоставлении права землепользования, по проведению определенных землеустроительных действий, определяющих в натуре границы подлежащего отводу земельного участка, а также правовое оформление права землепользования»1).

Законодательные акты в советское время, такие как Гражданский кодекс РСФСР 1922 года, Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года, Гражданский кодекс РСФСР 1964 года не содержали норм, непосредственно направленных на регулирование изъятия земельных участков для государственных или общественных нужд.

В Положении от 14 февраля 1919 года «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» впервые упоминается об изъятии земель у землепользователей.

Подробнее были выражены нормы об изъятии земель в законе о трудовом землепользовании от 22 мая 1922 года, отраженные в дальнейшем в Земельном кодексе РСФСР 1922 года (ст.ст.18, 22, 23).

Дальнейшие нормы, регулирующие изъятия земельных участков для государственных и общественных нужд содержатся в ст.ст.15 и 16 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 года, а также в ст.ст.31 -33 Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 года.

Конституция Российской Федерации является основным источником формирования и развития норм, регулирующих изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В современном российском законодательстве нет единства в решении вопроса о правовой природе норм, регулирующих выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в частности в различных отраслях права их совокупности имеют различное наименование.

Это может быть объяснено следующим образом. Субинститут прекращения права собственности в пользу государства в жилищном и гражданском законодательстве именуется выкупом для государственных и муниципальных нужд. Так, ст. 32 Жилищного кодекса Российской Федерации1) (далее по тексту ЖК РФ), основываясь на нормах гражданского, предусматривает возможность изъятия жилого помещения путем выкупа. В Земельном же кодексе РФ это понятие, вероятно, с целью обозначения административно-правового характера субинститута выкупа, сформулировано как «изъятие, в том числе выкуп» земельных участков для государственных и муниципальных нужд. С учетом того, что изъятие земельного участка без возмещения владельцу его стоимости не предусматривается нормами действующего законодательства, приведенная законодательная формулировка лишена всякого юридического смысла. Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд не закрепляет возможности прекращения на него права частного собственника без должного возмещения его потерять..

Таким образом, правовые нормы, такие как Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и Жилищный кодекс РФ играют важную роль в регулировании отношений при изъятии земельных участков и расположенных на них других недвижимых объектов для публичных нужд.

В практики сложилась ситуация где определенная группа отношений связанная с изъятием регулируется данными нормами по-разному. В связи с этим теоретический и практический интерес представляет обсуждение актуальных вопросов соотношения норм различной отраслевой принадлежности, связанных с регулированием изъятия земельных участков и находящихся на них недвижимых объектов путем выкупа для государственных и муниципальных нужд, и разрешение существующих коллизий.

В целях защиты права собственности и реализации законных интересов собственника существует необходимость восстановления нормы, аналогичной в дореволюционном законодательстве, в частности внести в ст.280 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту ГК РФ) пункт 2 следующего содержания: «В случае отпадения оснований (государственных или муниципальных нужд), для которых производилось изъятие (выкупа) земельного участка, собственник участка имеет право до истечения 10 лет со дня фактического изъятия выкупить участок за полученную им выкупную цену, а по истечении указанного срока - право преимущественной покупки».

1) Классика Российского права. Свод Законов Российской Империи// Консультант Плюс : справочная правовая система / разраб. НПО «Вычисл. математика и информатика». - М.: Консультант Плюс, 1997-2012. – Режим доступа: http://www.consultant.ru.

1) Победоносцев, К.П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права // // Консультант Плюс : справочная правовая система / разраб. НПО «Вычисл. математика и информатика». - М.: Консультант Плюс, 1997-2012. – Режим доступа: http://www.consultant.ru.

2) Мейер, Д.И. Русское гражданское право: в 2 ч. / Д.И. Мейер. М.: Статут. 1997. Ч.2. С. 97.

1) Венецианов, М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права / М.В. Венецианов. Казань: Типография Императорского Университета. 1891. С. 75.

1) Балезин, В.П. Правовой режим земель городской застройки / В.П. Балезин. М.: Госюриздат. 1963. С.90.

1) Российская Федерация. Законы. Жилищный кодекс Российской Федерации: федер.закон:[принят Гос.Думой 29.12.2004 г.: по состоянию на 21.07. 2014 г.]// Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 14.