"Чиновник" и "коррупция" - такое отождествление устойчиво бытует в обществе в отношении деятельности государственного аппарата в течение всего обозримого исторического периода. Различный уровень дохода граждан не определяет дифференцию в отношении такого явления, как коррупция. Открытое обсуждение проблем коррупции всегда актуально и в той или иной мере помогает противодействовать ей. Коррупция признается явлением политически, экономически и социально опасным, она проявляется не только на национальном, но и международном уровне. Вместе с тем межгосударственный уровень коррупции значительно снижен, но на национальном уровне она выступает мощным фактором, ослабляющим государственную безопасность. Коррупция во всех своих проявлениях ослабляет функционирование государственного механизма и препятствует устойчивому развитию государства. Еще ни одному государству не удалось окончательно искоренить коррупцию. Данная проблема продолжает оставаться одной из самых обсуждаемых в политической, научной и общественной среде.

В 2008 г. Д.А. Медведев отмечал: "Коррупция в нашей стране приобрела не просто масштабные формы. Она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь нашего общества"[1]. Коррупция - явление социальное, но его изучение позволяет определить алгоритм негативного влияния: качество государственного управления - социально-экономический сектор - уровень жизни - политическая нестабильность.

Повышению качества государственного управления способствует совершенствование нормативной правовой базы (правового регулирования организационно-управленческих отношений), что во многом зависит в аспекте рассматриваемого вопроса от деятельности органов государственной власти и общественных институтов по определению и искоренению коррупционных составляющих, оценке коррупционных рисков.

Коррупция представляет собой реальную угрозу нормальному функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии, правам человека и социальной справедливости, поэтому требуется принятие своевременных мер по ее искоренению.

В связи с серьезностью порождаемых коррупцией проблем и угроз для стабильности и безопасности общества, что подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку, а также учитывая, что предупреждение и искоренение коррупции - это обязанность всех государств, 31 октября 2003 г. была принята Конвенция ООН против коррупции[2]. Россия ратифицировала ее в 2006 г. В национальном законодательстве правовые и организационные основы предупреждения коррупции нашли отражение в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Базовым документом по реализации требований названной Конвенции стал также Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"[3]. Вместе с тем правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов государственной власти, субъектов РФ.

Основные направления государственной политики в области борьбы с коррупцией определены в Национальной плане[4]. Для достижения целей Стратегии по искоренению причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, в число решаемых задач включены: организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции. Среди направлений реализации Национальной стратегии особая роль отведена институтам гражданского общества, отмечается необходимость дальнейшего развития правовой основы противодействия коррупции.

Таким образом, в качестве основополагающих принципов противодействия коррупции следует выделить приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

В настоящее время общество готово к принятию государства "без коррупции". Ведь коррупция оказывает отрицательное влияние на качество государственного управления в целом, негативно воздействует на управленческие, социально-экономические и общественные сферы деятельности государства, подрывает авторитет государственной службы. Поэтому борьба с данным явлением - одно из самых актуальных направлений деятельности для органов государственной власти.

Профилактика коррупции осуществляется органами государственной власти в пределах их полномочий, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами путем применения мер, установленных ст. 6 Закона о противодействии коррупции. В частности, такая мера, как формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, направлена на реализацию положения ст. 13 Конвенции ООН против коррупции, согласно которому каждое государство-участник принимает надлежащие меры для содействия активному участию гражданского общества в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз.

Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка отметил, что "борьба с коррупцией возможна лишь при наличии комплексной системы действий всех правоохранительных, следственных, судебных, иных органов и организаций. Однако рассчитывать на успех в борьбе с этим явлением можно лишь тогда, когда произойдет коренной перелом в общественном сознании, будет выработана нетерпимость к любым коррупционным проявлениям"[5].

Актуальны предложения по внедрению в систему образования экспертного подхода к установлению нетерпимости общества к коррупционным проявлениям. Этому способствует усиление правосознания гражданского общества и прививание в детском возрасте уважительного отношения к закону, государству и особой роли в нем гражданина, а также введение специального курса по формированию антикоррупционного поведения для студентов ведомственных высших учебных заведений, осуществляющих подготовку кадров для работы в органах государственной власти.

Важен и анализ нравственных основ борьбы с коррупцией. Только всеобщее непринятие коррупционного поведения в обществе поможет добиться эффективных результатов. В научной среде до сих пор не утихают споры относительно степени вины взяткополучателя и взяткодателя в формировании процесса развития коррупции в обществе. Проявлению коррупции, как правило, способствует заинтересованность гражданина в приобретении благ (в результате исполнения органами государственной власти государственных функций или предоставления государственных услуг) в приоритетном для него порядке. Это становится возможным в отсутствие четкой административной регламентации деятельности органов государственной власти. В связи с этим требуется строгое нормативное организационно-управленческое упорядочение процесса осуществления деятельности органов государственной власти и их взаимодействия с гражданами, обратившимися за соответствующими услугами, по вопросам исполнения возложенных на них государственных функций. Минимизация коррупционных процессов в управленческом секторе в деятельности органов государственной власти значительно повышает качество государственного управления в целом и его эффективность в целях устойчивого развития государства, изменения уровня жизни его общества, увеличения показателей экономического сектора.

Четкая организация управления и высокий профессионализм кадров во многом способствуют предотвращению управленческих рисков, наиболее болезненные из которых связаны с существованием коррупциогенных факторов, обнаруживаемых при подготовке проектов нормативных правовых актов и в ходе их реализации, и возможных проявлений коррупции, включающих деяния, совершаемые фактически государственными служащими и их партнерами[6].

Второй мерой по профилактике коррупции Закон о противодействии коррупции определил антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения устанавливает Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Законодательство в области противодействия коррупции требует недопущения юридико-лингвистической неопределенности в терминологии проектов нормативных правовых актов, особо выделяя вопросы разграничения полномочий. Однако до сих пор законодательно не закреплен единый свод требований к нормативным правовым актам в целях разработки терминологии и понятийного аппарата, применяемых при подготовке проектов нормативных правовых актов. Определению единой политики составления проектов нормативных правовых актов может способствовать принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах", о котором неоднократно говорилось в научных исследованиях.

В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов, осуществляемая в составе правовой экспертизы, направлена на выявление коррупционных рисков, а именно коррупциогенных факторов, наличие которых в нормативном правовом акте может спровоцировать в будущем совершение коррупционного правонарушения. Так, закрепление в нормативном правовом акте положения о принятии соответствующего решения тем или иным органом в отсутствие условий, определяющих кем и в каких случаях принимается это решение, на практике повлечет совершение коррупционных правонарушений при принятии решения, наиболее выгодного для заинтересованного лица.

В целях предупреждения коррупции необходимо комплексное исследование рисков ее возникновения, или коррупционных рисков. "Риск стал своего рода тенью правовых актов и действий, и его предотвращение и преодоление являются актуальной проблемой"[7].

Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов является мерой по профилактике коррупции в федеральных органах государственной власти Российской Федерации и основывается на принципах обязательности ее проведения; оценки нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованности, объективности и проверяемости ее результатов; компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу; сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) (ст. 2 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов").

Анализ итогов проведения Министерством юстиции РФ антикоррупционных экспертиз, направленных на государственную регистрацию ведомственных нормативных правовых актов в 2011 г., показал, что наиболее часто допускаемыми федеральными органами исполнительной власти при подготовке проектов нормативных правовых актов нарушениями являются:

- установление функций и полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, не предусмотренных федеральными конституционными и федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

- установление ограничений на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных организаций в отсутствие возможности введения таких ограничений в соответствии с действующим законодательством.

В связи с принятием Постановления Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг"[8] и изменениями, внесенными в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"[9] ввиду принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"[10], в настоящее время продолжается работа по разработке административных регламентов, являющихся нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, устанавливающими сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, его должностными лицами, с заявителями.

При проведении этой трудоемкой работы особое внимание уделяется выявлению в соответствии с Методикой и исключению из проектов указанных правовых актов коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Анализ результатов осуществленных антикоррупционных экспертиз показал, что в проектах нормативных правовых актов наиболее часто допускаются такие коррупциогенные факторы, как юридико-лингвистическая неопределенность, наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, широта дискреционных полномочий.

По результатам применения Методики хотелось бы отметить необходимость в рассмотрении вопроса о ее корректировки и уточнении с учетом приобретенного опыта ее применения. В целях эффективности Методики необходима разработка разъяснений с указанием примеров ее применения.

В последнее время, учитывая участие общества в законотворческой деятельности, усиливается роль независимых экспертов, аккредитованных на проведение антикоррупционной экспертизы. Вместе с тем зачастую вызывает сомнение уровень подготовки, знаний и профессиональных возможностей независимых экспертов в отсутствие правового регулирования вопросов статуса независимых экспертов и предъявляемых к ним требований, а также четкой регламентации их деятельности. Не сформировано надлежащее отношение органов государственной власти к независимым экспертам как к единомышленникам в целях совершенствования нормативной правовой базы и противодействия коррупции. В связи с этим независимые эксперты часто сталкиваются с отсутствием открытости и доступности проектов нормативных правовых актов, особенно носящих общественно резонансный характер.

При подготовке проектов нормативных правовых актов с учетом применения Методики поднимается вопрос о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, принятых до введения в действие Закона о противодействии коррупции. Поскольку ведомственные нормативные правовые акты разрабатываются на основании положений и норм федеральных законов, при их подготовке терминология "базовых" законов (в том числе содержащая в соответствии с Методикой коррупциогенные факторы) находит свое отражение в проектах нормативных правовых актов.

Произошедшее перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти потребует пересмотра действующих административных регламентов в целях недопущения пробелов в правовом регулировании и исключения случаев так называемого двойного регулирования в соответствующей области правоотношений.

Для совершенствования порядка проведения антикоррупционной экспертизы целесообразно:

- осуществить комплексный мониторинг применения Методики и ее совершенствование с учетом приобретенного опыта проведенного исследования;

- применить правовой механизм приведения в соответствие с антикоррупционным законодательством действующих нормативных правовых актов;

- повысить роль исследования коррупционных рисков в противодействии коррупции в системе органов государственной власти;

- установить ответственность за несоблюдение антикоррупционного законодательства при проведении антикоррупционной экспертизы и применяемых мер;

- определить статус независимого эксперта, аккредитованного на проведение антикоррупционной экспертизы, и требования, определяющие его профессиональные и личностные качества;

- регламентировать порядок учета заключений независимых экспертов при подготовке проектов нормативных правовых актов.

Между тем нельзя не сказать и о важности формирования антикоррупционной культуры общества в решении проблемы коррупции, правовая основа которой должна быть установлена в нормативной правовой базе, включая правовое обеспечение антикоррупционного образования. Принимая во внимание длительный исторический период становления коррупции и устойчивое закрепление этого явления в общественной формации, задачи по формированию антикоррупционной культуры должны быть определены на долгий период. Должно пройти немало времени, прежде чем соответствующая модель антикоррупционного поведения будет принята повсеместно в мире в качестве приоритетной для достижения благ и развития общества и государств. Но уже сейчас необходимо предпринять все необходимые меры для формирования антикоррупционной модели государства.

Борьба с коррупцией будет успешной только при условии гармоничного сочетания международных и национальных правовых механизмов противодействия коррупции, создания и внедрения комплексных антикоррупционных механизмов, распространяющих свое действие на публичную и частную сферы общества, повышения уровня подготовки нормативных правовых актов и эффективности правоприменения, а также постоянного взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества и научным сообществом в решении поставленных задач в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции.

[1] Кузьмин В. Борьба с вредной привычкой // URL: http:// www.rg.ru/ 2008/ 10/ 01/ korruptciya.html.

[2] "Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции" (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // "Бюллетень международных договоров", 2006, N 10, октябрь, С. 7 – 54

[3] Федеральный закон от 25.12.2008 N 280-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" // "Парламентская газета", N 90, 31.12.2008.

[4] Указ Президента РФ от 13.03.2012 N 297 (ред. от 19.03.2013) "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" // "Собрание законодательства РФ", 19.03.2012, N 12, ст. 1391.

[5] Егоров И. Дел - много // URL: http://www.rg.ru/2012/01/12/procuror.html.

[6] Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право: Науч. изд. М., 2012. С. 21, 23

[7] Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Указ. соч.

[8] Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 (ред. от 18.12.2012) "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (вместе с "Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций", "Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг", "Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг") // "Собрание законодательства РФ", 30.05.2011, N 22, ст. 3169.

[9] Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 04.03.2013) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // "Парламентская газета", N 90, 31.12.2008.

[10] Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // "Собрание законодательства РФ", 02.08.2010, N 31, ст. 4179.