Все более очевидным становится тот факт, что коррупция как антисоциальное явление оказывает разрушительное воздействие на все правовые институты, в результате чего установленные нормы права заменяются правилами, продиктованными индивидуальными интересами тех, кто способен оказывать влияние на представителей государственной власти и готов за это платить[1].

По мнению Ю. Земцовой, коррупция - это не феномен, а закономерная реакция общества на глухоту государственной власти. Мировая история демонстрирует четкую закономерность: где государство было прочно взаимосвязано с народом, зависело от него, коррупции почти не было. А там, где власть не избиралась и была неподотчетна гражданам, мздоимство цвело пышным цветом[2].

Коррупция - сложное социальное явление, имеющее различные формы проявления. Характерным признаком коррупции можно считать конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества[3].

Ни для кого не секрет, что коррупции в большей степени подвержен государственный аппарат, коррупция подразумевает, прежде всего, коррупцию в сфере государственной службы.

Допускаемые гражданскими служащими нарушения законодательства снижают эффективность государственного управления, препятствуют проведению скоординированной политики противодействия коррупции, дискредитируют систему органов государственной власти[4].

Как показывает опыт проводимых государственно-правовых реформ, а также практика правоохранительной деятельности в сфере противодействия коррупции, в системе государственной службы коррупция возникает в тех сферах деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, где их статус детально не определен, а также не сформированы административные процедуры предоставления услуг гражданам и юридическим лицам. Различные исследования показывают, что коррупция возникает именно в тех сферах, где государственные служащие реализуют организационные, исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные, а также разрешительные полномочия. Вот почему в настоящее время необходимо совершенствовать административно-правовой режим минимизации коррупционных рисков в профессиональной деятельности государственных служащих[5].

Противодействие коррупции в системе государственной службы является основой антикоррупционного механизма в целом и служит реализации принципа открытости и публичности в деятельности государственных органов[6].

Наиболее эффективными средствами противодействия коррупции являются средства правовые. "Действия на основе закона - и по смыслу и по форме - должны ограничить это зло"[7].

Основой антикоррупционных мероприятий должно стать законодательство, учитывающее международные антикоррупционные стандарты и опыт противодействия коррупции в зарубежных государствах.

Кроме того, для борьбы с коррупцией необходимы полноценное гражданское общество, независимые общественные институты, активное и грамотное включение в эту работу средств массовой информации. Основной упор нужно делать на повышение уровня прозрачности в работе всех ветвей и уровней власти.

Что касается развития так называемой "антикоррупционной законодательной базы", то нельзя не согласиться с тем, что создание полноценного антикоррупционного законодательства непосредственно зависит от имплементации в российскую правовую систему международно-правовых норм, что могло бы обеспечить переход от декларативных норм к действенным правовым способам противодействия коррупции[8]. Кроме того, представляется необходимым широкое применение в России этических международных стандартов служебного поведения госслужащих, изложенных в документах Организации Объединенных Наций и Совета Европы, таких как Международный кодекс поведения государственных должностных лиц[9], Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка[10], Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка[11] и др.

В целом антикоррупционное законодательство в сфере государственной службы направлено на усиление ограничительного режима для государственных структур, ужесточение ответственности за коррупционные преступления, сделан упор на расширение предупреждения и профилактики коррупционных правонарушений.

И это вполне обоснованно. Ограничения и запреты, связанные с государственной службой, являются непосредственно антикоррупционными нормами и являются одним из способов предотвращения и преодоления коррупционных проявлений, служат своеобразным барьером на пути злоупотребления полномочиями и попрания прав человека[12].

В самом общем виде меры по борьбе с коррупцией в сфере государственной службы сводятся к следующему.

Во-первых, серьезно повышаются требования к государственным и муниципальным служащим. Речь идет о предоставлении дополнительных сведений об их доходах и имуществе - в том числе принадлежащих членам их семей.

Во-вторых, государственные и муниципальные служащие обязаны соотносить свои действия с установленными правилами поведения на службе. Их невыполнение может повлечь дисциплинарную, а в необходимых случаях административную и уголовную ответственность.

В-третьих, вводятся меры уголовного наказания за злоупотребление полномочиями лицами, которые исполняют управленческие функции в негосударственных организациях. Они будут соответствовать тем, что применяются к госслужащим.

В-четвертых, вводится административная ответственность юридических лиц за передачу взятки от имени или в интересах юридического лица. И целый ряд других мер.

Кроме того, устанавливается контроль за имущественным положением лиц с особым правовым статусом - прежде всего судей.

Развитие и трансформация антикоррупционной политики в сфере государственной службы по пути ужесточения ограничивающего элемента, строгий учет и контроль за служебной деятельностью государственных служащих, позволит сделать ее наиболее действенным и эффективным способом противодействия "государственной коррупции", предполагающим информационную открытость деятельности должностных лиц государства и позволяющим противодействовать совершению коррупционных преступлений.

Однако, несмотря на это, как отмечает А.М. Цирин, коррупция как социальное явление охватывает все новые и новые сферы общественной и государственной деятельности. Коррупционные схемы кардинально изменились. Основным способом "коррупционной добычи" стало "распиливание" триллионов бюджетных средств. Под воздействием новых запретов и ограничений виды и формы коррупции будут меняться, эволюционировать[13].

Кроме того, как уже неоднократно отмечалось, перспективным направлением реализации Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" является введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области. Такие стандарты не должны сводиться к простой констатации наличия тех или иных запретов, ограничений и дозволений в отдельных сферах (например, государственные закупки, государственная гражданская служба и т.д.) и их перечислению. В них необходимо учесть различные аспекты поведения субъектов права по реализации соответствующего стандарта.

Иными словами, следует ввести положения, предусматривающие поведение, которое исключало бы саму возможность коррупции. Указанные стандарты должны разрабатываться для отдельных сфер деятельности (государственная служба, государственные закупки, распоряжение объектами государственной собственности, контрольно-надзорная деятельность)[14].

Следует отметить, что в рамках усиления борьбы с коррупционными проявлениями среди государственных и муниципальных должностных лиц был принят Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции". Им были внесены изменения более чем в два десятка законодательных актов, но в рамках данной статьи мы остановимся преимущественно на новеллах законодательства о государственной службе.

Указанным выше Федеральным законом в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" вносятся изменения, затрагивающие правовой статус государственного гражданского служащего и эти изменения носят сугубо ограничительный, либо запрещающий характер.

Так, например, согласно этим изменениям, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции; после увольнения с гражданской службы государственный служащий не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и выполнять в данной организации работу на условиях гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные обязанности гражданского служащего. Согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ.

Впервые на законодательном уровне закреплено такое основание для увольнения с государственной службы чиновника, как утрата к нему доверия.

Кроме того, на лиц, замещающих руководящие должности в государственной корпорации, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, отдельные должности, замещаемые на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, распространяются антикоррупционные стандарты, установленные для федеральных государственных служащих.

Что касается урегулирования конфликта интересов, то согласно новациям предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей в установленном порядке и в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, а непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы.

Непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений, согласно нововведениям, является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы.

Кроме того, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" дополнен тремя статьями, регулирующими порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения, согласно которым за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, налагаются следующие взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии.

Гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае:

1) непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

2) непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

3) участия гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

4) осуществления гражданским служащим предпринимательской деятельности;

5) вхождения гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, подлежит увольнению в связи с утратой доверия также в случае непринятия представителем нанимателя мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненный ему гражданский служащий.

Вышеперечисленные взыскания применяются представителем нанимателя на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, - и на основании рекомендации указанной комиссии.

При применении этих взысканий учитываются характер совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Схожими положениями дополнены также Федеральные законы: от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"[15], от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"[16], от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"[17], от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации"[18], от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"[19], а также Постановление Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации"[20] и другие нормативно-правовые акты.

Следующим важным правовым средством противодействия коррупции в сфере государственной службы является такой способ противодействия коррупции, как общественное присутствие, участие в этом процессе граждан государства.

Российское антикоррупционное законодательство, предоставляя широкие возможности участия гражданского общества в противодействии коррупции в качестве основного его субъекта, не устанавливает конкретного содержания такого участия по формам и механизмам взаимодействия с государством.

Поиск, выбор или определение институтов гражданского общества, заинтересованных в продуктивном взаимодействии с государством в противодействии коррупции, является труднейшим аспектом в контексте эффективного обеспечения антикоррупционной политики[21].

К задачам правового регулирования взаимодействия государства и гражданского общества относится создание механизмов общественного контроля над деятельностью органов государственной власти и институтов гражданского общества; пресечение коррупции; обеспечение гласности и открытости власти; ограничение непропорционального влияния отдельных групп интересов на публичную власть; дальнейшая демократизация государственной власти[22].

Кроме того, А.М. Цирин предлагает предусмотреть привлечение институтов гражданского общества к осуществлению федеральными органами исполнительной власти мониторинга правоприменения, в том числе к его антикоррупционной составляющей. Информация, полученная от граждан и организаций, поможет оперативно пресекать имеющиеся коррупционные практики и не допускать их дальнейшего существования. Это в конечном итоге позволит понизить уровень системной коррупции до коррупции единичной[23].

Важным условием является вовлечение в противодействие коррупции бюрократического аппарата, который должен стать контролируемой, прозрачной и открытой системой, работающей по понятным для общества правилам. При этом коррупция будет рассматриваться как признак неэффективности бюрократического аппарата.

В целом же необходимо отметить, что в условиях кризиса государство обязано предпринять шаги к восстановлению деформированных звеньев системы социального контроля и организации ее деятельности, исходя из новых реалий. Одним из достаточно сложных барьеров на данном пути являются падение авторитета органов государственной власти, утрата доверия и уважения к ним со стороны значительной части граждан. Этот феномен обусловлен неудовлетворенностью общества не столько содержанием и объемом компетенции, сколько качеством государственной деятельности, которое переживает процесс перманентного снижения на протяжении уже длительного времени[24].

[1] Покровский М.Н. Противодействие коррупции в России: административно-правовые и этические аспекты // Административное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 29

[2] Земцова Ю. Основной инстинкт. Загадки и отгадки коррупции // Финансовая газета. 2012. N 5.

[3] Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Еще раз о правовом понятии коррупции // Современное право. 2010. N 6. С. 3

[4] Белова С.В., Алексеева Л.Г. Соблюдение законодательства о борьбе с коррупцией // Законность. 2011. N 8. С. 31

[5] Костенников М.В., Куракин А.В., Колчеманов Д.Н., Марьян А.В. Административно-правовые средства минимизации коррупционных рисков в служебной деятельности государственных служащих зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010. N 5. С. 6

[6] Овечко В.В. Меры противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Военно-юридический журнал. 2011. N 9. С. 17.

[7] Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 40

[8] Овечко В.В. Указ. соч. С. 17

[9] Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС "КонсультантПлюс".

[10] Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 319 - 325.

[11] Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (приняты 24 мая 1989 г. Резолюцией 1989/61 на 15-ом пленарном заседании Экономического и Социального Совета ООН) // СПС "КонсультантПлюс".

[12] Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2010. С. 128

[13] Цирин А.М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. N 2. С. 13

[14] Цирин А.М. Указ. соч. С. 13

[15] Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 25.11.2013) "О прокуратуре Российской Федерации" // "Ведомости СНД РФ и ВС РФ", 20.02.1992, N 8, ст. 366.

[16] Федеральный закон от 21.07.1997 N 114-ФЗ (ред. от 25.11.2013) "О службе в таможенных органах Российской Федерации" // "Российская газета", N 146, 31.07.1997.

[17] Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ (ред. от 25.11.2013) "О воинской обязанности и военной службе" // "Российская газета", N 63-64, 02.04.1998.

[18] Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ (ред. от 25.11.2013) "О Следственном комитете Российской Федерации" // "Парламентская газета", N 1-2, 14-20.01.2011.

[19] Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 25.11.2013) "О полиции" // "Собрание законодательства РФ", 14.02.2011, N 7, ст. 900.

[20] Постановление ВС РФ от 23.12.1992 N 4202-1 (ред. от 25.11.2013) "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации" // "Ведомости СНД и ВС РФ", 14.01.1993, N 2, ст. 70.

[21] Астанин В.В. Об эффективных механизмах взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2011. N 4. С. 5

[22] Гриб В.В. Правовые вопросы институционализации взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти // Российская юстиция. 2011. N 3. С. 10

[23] Цирин А.М. Указ. соч. С. 14

[24] Покровский М.Н. Указ. соч. С. 30