После принятия новой Конституции Российской Федерации возникла необходимость создания нового закона о референдуме. С одной стороны, Конституция требует, чтобы порядок назначения референдума определялся федеральным конституционным законом. С другой стороны, Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г. не мог действовать уже в силу того, что не существовали органы, уполномоченные этим законом назначать референдум.

В процессе подготовки законопроекта выявились два подхода. Большая часть участников работы над проектом считала, что федеральный конституционный закон должен регулировать все вопросы, связанные с референдумом Российской Федерации. По мнению же фракции «Яблоко», большинство вопросов, касающихся референдума Российской Федерации, должно регулироваться Избирательным кодексом, а федеральный конституционный закон должен определять лишь порядок его назначения.

1 ноября 1994 г. Президент внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», который был разработан совместной комиссией, созданной председателями обеих палат парламента и Центризбиркома. 13 ноября депутаты фракции «Яблоко» внесли проект Федерального конституционного закона «О порядке назначения федерального референдума Российской Федерации».

Оба проекта рассматривались на заседании 23 ноября. Поскольку большинство депутатских объединений не поддержали предложение о принятии Избирательного кодекса, «яблочный» проект федерального конституционного закона также не был поддержан – за него проголосовали лишь 123 депутата.

Что касается президентского проекта, то Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе предложил принять его сразу с поправками. Однако за проект было подано только 282 голоса при необходимых 300.

Наиболее острые дискуссии велись по двум вопросам. Первый вопрос касался круга возможных инициаторов референдума. В президентском проекте были предусмотрены 6 субъектов инициативы: 2 миллиона граждан Российской Федерации, законодательные органы государственной власти не менее 15 субъектов Федерации, Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Конституционное Собрание. Второй дискуссионный момент был связан с ограничением круга вопросов, которые можно выносить на референдум.

После доработки проект согласительной комиссии был 22 декабря вынесен на первое чтение и поддержан 372 депутатами.

Ко второму чтению большинство разногласий удалось преодолеть. Однако на заседании 19 мая 1995 г. представители фракций «Выбор России» и КПРФ продолжали отстаивать свои позиции, и в результате проект был отправлен на доработку.

К следующему рассмотрению законопроекта разногласия были улажены: в законе был установлен запрет выносить на референдум не только вопрос о досрочном прекращении полномочий, но и об их продлении. В результате проект был принят 21 июня во втором чтении 325 голосами.

В третьем чтении закон был принят 7 июля 337 голосами. Совет Федерации одобрил его только 3 октября – до этого момента на его заседаниях присутствовало менее 3/4 членов, необходимых для одобрения конституционного закона. 10 октября закон был подписан Президентом Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. предусматривал достаточно простую процедуру инициирования референдума. Необходимо было создать инициативную группу численностью не менее 100 граждан. Эта группа регистрировалась в избирательной комиссии субъекта Федерации, на территории которого проживало большинство членов группы. На сбор подписей отводилось 3 месяца, после чего группа должна была представить подписи в избирательные комиссии тех субъектов Федерации, где эти подписи собирались. Всего необходимо было собрать не менее 2 миллионов подписей. Подписи проверялись сначала комиссиями субъектов Федерации, а затем – Центризбиркомом Российской Федерации.

18 сентября в первом чтении был принят проект федерального конституционного закона о внесении изменений в закон о референдуме Российской Федерации. 20 сентября он был принят во втором и третьем чтениях. В тот же день во всех трех чтениях был принят и второй закон, разрешающий обратную силу первого. Оба закона были одобрены Советом Федерации 25 сентября, подписаны Президентом 27 сентября и опубликованы в «Российской газете» 28 сентября 2002 г.

Суть федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 г. состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Более того, закон запретил выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, «если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

Получилось, с учетом сложившихся сроков проведения федеральных выборов, что период, в течение которого закон разрешает проведение референдума, составляет менее двух лет в пределах одного четырехлетнего избирательного цикла. Если же выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации окажутся разделенными периодом в два года, то проведение референдума Российской Федерации, инициированного гражданами Российской Федерации, окажется просто невозможным.

Кроме того, приведенная выше формулировка закона страдает существенной неопределенностью. Дело в том, что сроки прохождения всех этапов референдумного процесса зависят от многих участников данного процесса. Поэтому в момент выдвижения инициативы референдума невозможно точно определить, придется ли проведение референдума на последний год полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или нет. Это позволяет (точнее, вынуждает) толковать данную норму закона совершенно произвольно.

Еще одна неопределенность связана с тем, что в законе нет ответа на вопрос, что должен делать президент в случае, если в поддержку инициативы проведения референдума собрано необходимое количество подписей и инициатива проведения референдума признана соответствующей Конституции, но срок, в течение которого должно быть проведено голосование, попадает на период, во время которого проведение референдума запрещено. Такая неопределенность позволяет вообще отказаться от назначения референдума и тем самым нарушить права граждан на участие в референдуме.

Группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный суд с запросом о соответствии этого закона Конституции Российской Федерации. 11 июня 2003 г. Конституционный суд в своем Постановлении №10-П признал закон соответствующим Конституции Российской Федерации. При этом, как отмечается в постановлении, «период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов».

Эта формулировка составлена весьма двусмысленно. Действительно, «период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем» в совокупности составляет более двух лет в пределах четырехлетнего цикла. Однако порознь как период, в течение которого можно выступать с инициативой, так и период, в течение которого можно непосредственно участвовать в референдуме, составляют менее двух лет. На наш взгляд, важен именно такой подход, поскольку речь идет о разных правах граждан. Что касается возможности проведения в течение четырехлетнего периода двух референдумов, то такая возможность обеспечивается только в том случае, если два референдумных процесса развиваются параллельно.

К сожалению, в новом федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. эти нормы воспроизведены практически в том же виде.

Практика показала, что Федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации и привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» за период своего существования не раз кардинально обновлялся. В Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.

В связи с этим возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме.

11 июня 2004 года Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» был принят сразу во втором и третьем чтениях.

23 июня закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня подписан Президентом.

Данный закон закрепил правовые нормы, которые более подробно регулируют проведение референдума в нашей стране, но вместе с тем делают проведение референдума практически неосуществимым.

Эти нормы направлены на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума. К ним можно отнести:

требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;

требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;

требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;

требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;

запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;

ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;

предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;

требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;

сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;

возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

Таким образом, законодательство о референдуме идет не по пути кардинального изменения содержащихся в нем правовых норм, а по пути детализации норм, регулирующих реализацию права на референдум. Большинство поправок в законодательство о референдуме содержат ограничения и запреты по поводу его проведения, что делает его проведение практически невозможным.