Противодействие коррупции в системе размещения государственных и муниципальных заказов везде и во все времена было темой актуальной и злободневной. И это очевидно – коррупция в государственных закупках приводит к колоссальным потерям для любой страны, причем потери эти не только финансовые. Подходов и методов противодействия коррупции много, но в основе любой успешной антикоррупционной компании изначально лежит эффективная система нормативного регулирования. В декабре 2008 г. в России был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции». Рассмотрим, что же наряду с указанным законом представляет из себя современная российская нормативная база противодействия коррупции в госзакупках и можно ли на ее основе победить этого страшного зверя, имя которому коррупция.

Прежде всего необходимо отметить, что в России существует довольно обширная нормативная база противодействия коррупции и принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» стало центральной частью этой системы. Нормативная база формируется из нескольких взаимосвязанных блоков:

– Блок антикоррупционных законов;

– Антимонопольное регулирование;

– Регулирование размещения государственных и муниципальных заказов;

– Кодекс об административных нарушениях;

– Уголовный кодекс;

– Отраслевые нормативные акты;

– Ведомственные программы и регламенты.

Основными документами, формирующими блок антикоррупционных законов, являются Национальный план противодействия коррупции, Федеральный закон «О противодействии коррупции» № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. и Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» № 274-ФЗ от 25 декабря 2008 г. Кроме этого частично уже приняты и продолжают выходить подзаконные акты, которые прописывают конкретные механизмы реализации тех или иных норм законов.

Национальный план противодействия коррупции был подписан Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. С текстом этого документа можно ознакомиться на официальном сайте Президента Российской Федерации (www.kremlin.ru). В отличие от большинства подобных программных документов, принимаемых в нашей стране раньше, Национальный план противодействия коррупции реально выполняется и значительная часть из предусмотренных им мероприятий на данный момент уже выполнена. Национальный план противодействия коррупции состоит из четырех разделов. Раздел I «Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции» предусматривает подготовку и внесение в Государственную Думу проекта федерального закона «О противодействии коррупции» и проектов законов, вносящих антикоррупционные поправки в действующие федеральные законы Российской Федерации. Раздел II «Меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции» подробно освещает планируемую деятельность по улучшению государственного управления, совершенствованию функционирования госаппарата, о создании в составе кадровых служб специальных подразделений по профилактике коррупции, разработке методики оценки эффективности антикоррупционных мер и прочие организационно-технические меры, направленные на предотвращение коррупции. Раздел III «Меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению» состоит из двух разделов, первый из которых посвящен мерам по формированию в стране значительного кадрового потенциала высокопрофессиональных юристов, а второй мерам по повышению юридической грамотности населения. Раздел IV «Первоочередные меры по реализации настоящего Национального плана» подробно регламентирует деятельность исполнительной власти по выполнению задач, поставленных Президентом Российской Федерации в рамках Национального плана противодействия коррупции.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» № 273_ФЗ от 25 декабря 2008 г. устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Принципиальным и знаковым для России является то, что именно этим законом впервые в нашей современной истории введено определение коррупции и противодействия коррупции. В соответствии с 1_й статьей этого закона под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, в том числе и выше перечисленные действия от имени и в интересах юридического лица.

Противодействием же коррупции является деятельность по: 1) профилактике, 2) борьбе с коррупцией, а также 3) минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В законе прописаны правовая основа (ст. 2) и принципы противодействия коррупции (ст. 3), а именно: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного

самоуправления; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально--экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. В части общепризнанных мер по противодействию коррупции, в законе также предусмотрены: обязанность государственных и муниципальных служащих и членов их семей представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 8), уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9). Законом регламентирован порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (ст. 11) и указаны ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заклюю

К блоку антимонопольного регулирования предотвращения коррупции в госзакупках относится ряд статей и пунктов Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». В первую очередь это ст. 17 «Антимонопольные требования к торгам» и ст. 18

«Особенности отбора финансовых организаций». Эти статьи устанавливают запреты и ограничения, налагаемые на действия должностных лиц, отвечающих за закупки в целях недопущения ограничения или устранения конкуренции при размещении заказов через торги. Нарушение указанных запретов приводит к признанию заключенных контрактов недействительными по решению суда. К сожалению, из-под антимонопольного регулирования полностью выпадает самая распространенная конкурентная процедура размещения государственных и муниципальных заказов – запрос котировок.

Блок регулирования размещения государственных и муниципальных заказов состоит из большого числа федеральных законов и подзаконных нормативных актов. Фактически, каждый нормативный документ, регламентирующий размещение государственных и муниципальных заказов, содержит в себе те или иные нормы, которые смело можно отнести к инструментам предотвращения коррупции. Это вполне объяснимо: сама регламентация государственных закупок исторически возникла как мера борьбы с коррупцией и злоупотреблениями. Ключевым нормативным актом в этом блоке является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94_ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В ст. 1 «Предмет и цели регулирования настоящего Федерального закона» прямо прописано, что одной из целей этого закона является предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Закон № 94_ФЗ является нормативным актом прямого действия и в части противодействия коррупции решает задачи обеспечения эффективности и экономичности размещения заказов, открытости и прозрачности принятия решений о выборе поставщика, непредвзятого и равного отношения ко всем претендентам на государственный контракт, подконтрольности процедур размещения заказа.

Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195_ФЗ) установлена административная ответственность за нарушения правил и процедур размещения государственных и муниципальных заказов, а также нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 7.29–7.32, 19.5 (ч. 7), 19.7.2 и 19.7.4). За нарушение госзакупочного законодательства установлена ответственность в виде штрафов: от 3 до 50 тыс. рублей на физических лиц (должностное лицо, ответственное за размещение заказа организации и каждого члена комиссии, проголосовавшего за неправомерное решение) и от 10 до 500 тыс. рублей на организацию, в которой нарушения были допущены. Дела рассматривают соответствующие уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов органы федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне такими органами являются Федеральная антимонопольная служба и Рособоронзаказ, на уровне субъектов РФ такие органы исполнительной власти устанавливаются нормативными актами каждого субъекта самостоятельно.

Также дела об административных правонарушениях могут быть возбуждены прокуратурой.

В последний год руководителями различных ведомств часто говорится о необходимости включения в Уголовный кодекс Российской Федерации специальных норм, касающихся преступлений, связанных с размещением государственных и муниципальных заказов. Тем не менее и в действующей редакции этого нормативного акта имеется достаточное количество статей, применяемых к различным нарушениям, возникающим в сфере госзакупок, или связанных с этим процессом. В частности, это уголовная ответственность за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2), превышение должностных полномочий (ст. 286), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), получение взятки (ст. 290), дача взятки (ст. 291), служебный подлог (ст. 292) и халатность (ст. 293).

К настоящему времени ряд федеральных ведомств уже принял свои собственные ведомственные документы и регламенты, направленные на противодействие коррупции, остальные готовят или начинают готовить подобные документы. Анализ принятых ведомственных документов позволяет дать краткий обзор некоторых общих рекомендаций в части подходов к формированию и реализации ведомственных программ противодействия коррупции и основных механизмов противодействия коррупции на уровне конкретной организации. В части основных подходов рекомендуется предусмотреть выполнение комплекса экспертно-аналитических работ, направленных на:

– идентификацию ведомственных коррупциогенных прав и полномочий;

– выявление типичных факторов коррупционного риска;

– анализ должностей на коррупциогенность на основе документов, регламентирующих их полномочия;

– выработку механизмов противодействия коррупции, в том числе разработка и утверждение Этического кодекса государственного служащего;

– разработку методических рекомендаций по созданию системы

мониторинга коррупционных рисков.

В отечественной и международной практике нашли применение следующие основные механизмы противодействия коррупции на ведомственном уровне:

– деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями (система «одного окна», система электронного обмена информацией, документооборота);

– деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;

– ротация должностных лиц;

– уменьшение дефицита ресурсов, направленных на реализацию функций, предполагающих взаимодействие с организациями (рассмотрение ходатайств, жалоб);

– обеспечение специального режима работы офисов по приему граждан (информирование о правах граждан, обязанностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу);

– детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования;

– совершенствование системы защиты информации.

Сформированная в России нормативно-правовая база потенциально позволяет проводить очень эффективную и комплексную политику противодействия коррупции. Насколько действенной и решительной будет эта политика, какие будут достигнуты результаты, заранее оценить сложно. Как ни банально это звучит, но мировой опыт борьбы с коррупцией и наша собственная история показывают – успех любой антикоррупционной кампании всегда зависит от политической воли руководства.