ЕС присоединился к целому ряду договоров СЕ правозащитной направленности, а также отдельным частичным соглашениям, участвует в различных программах и проектах СЕ. Специальные соглашения, заключённые СЕ и ЕС направлены на координацию взаимодействия двух партнёрских организаций в области прав человека. Например, Соглашение о взаимодействии Агентства ЕС по фундаментальным правам и Совета Европы 2008 г. Однако, безусловно, самый значительный шаг на пути к созданию общеевропейского пространства прав человека в XXI веке – присоединение ЕС к ЕКПЧ.

Преимущества присоединения ЕС к основополагающему договору СЕ в области прав человека можно сформулировать следующим образом. Участие ЕС в ЕКПЧ:

позволит повысить уровень и эффективность защиты прав человека в Европе за счет осуществления независимого внешнего контроля над правовой системой ЕС;

даст возможность каждому человеку при условии исчерпания средств правовой защиты согласно праву ЕС подать жалобу в ЕСПЧ на нарушение прав и свобод человека, гарантируемых ЕКПЧ, актами ЕС, а также на нарушения, связанные с национальными мерами по применению или имплементации права ЕС государствами-членами ЕС;

будет способствовать гармонизации правовых позиций Суда ЕС и ЕСПЧ относительно объёма и содержания прав и свобод человека.

После вступления в силу в 2009 г. Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора, а в 2010 г. – новой редакции ЕКПЧ, вопрос о правовом обеспечении реализации намерения ЕС присоединиться к ЕКПЧ был решён. Стороны приступили к разработке договора о присоединении ЕС к ЕКПЧ.

Изучение всех аспектов, связанных с присоединением ЕС к ЕКПЧ было поручено Руководящему комитету по правам человека СЕ, который ещё в 2002 г. выпустил Меморандум по техническим и правовым аспектам присоединения.

26 мая 2010 г. Комитет министров СЕ определил срок завершения работы над текстом проекта Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ (далее – проект Соглашения) – 30 июня 2011 г. Рабочая группа, разрабатывавшая документ, справилась с поставленной задачей и представила проект Соглашения на своём шестом заседании (13–18 марта 2011 г.).

Проект Соглашения состоит из преамбулы и 13 статей. В соответствии со ст. 2 этого документа, которая вносит изменения в ч. 2 ст. 59 ЕКПЧ, ЕС становится стороной ЕКПЧ и получает право присоединиться не только к самой ЕКПЧ, но и к Протоколам к ней.

Согласно проекту Соглашения изменения вносятся в ч. 5 ст. 59 ЕКПЧ: термины «государство», «сторона-государство», «государства» и «стороны-государства» должны применяться после присоединения и к ЕС как Высокой Договаривающейся Стороне – участнику ЕКПЧ. Термины «национальная безопасность», «национальное право», «национальное законодательство», «национальные власти», «страна», «территориальная неприкосновенность» и «внутренний» после присоединения будут mutatis mutandis применяться и к ЕС как к участнику ЕКПЧ.

Ст. 3 проекта Соглашения предоставляет ЕС право наравне с другими участниками ЕКПЧ делать оговорки и использовать право на дерогацию, как в отношении норм ЕКПЧ, так и Протоколов к ней (которые уже вступили в силу или вступят в силу в будущем), к которым присоединится ЕС.

Один из самых интересных и инновационных разделов проекта Соглашения посвящён процедуре участия ЕС и его государств-членов в судебном разбирательстве в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ) в качестве соответчика.

Раздел B проекта Соглашения «Процедура в Европейском суде по правам человека» (ст. ст. 4-6) предусматривает введение нового механизма – механизма участия в деле в статусе соответчика.

Процедура была разработана преимущественно для обеспечения ЕС возможности участвовать в деле в качестве стороны и (или) при необходимости – в качестве соответчика по жалобе, поданной против одного или более государств-членов ЕС. Внедрение нового механизма обусловлено особенностью правовой системы ЕС: правовые акты, принятые его институтами, применяются органами государств-членов ЕС, и наоборот, положения договоров, учреждающих ЕС, которые были приняты государствами-членами, применяются органами ЕС.

После присоединения ЕС к ЕКПЧ может возникнуть уникальная для механизма ЕКПЧ ситуация, когда сторона этого договора, принявшая правовой акт, и Высокая Договаривающаяся Сторона ЕКПЧ, применившая этот правовой акт, не совпадут. Механизм соответчика должен помочь приспособить ЕСПЧ к такой уникальной ситуации и дать возможность Высокой Договаривающейся Стороне, которая приняла нормативно-правовой акт, участвовать в судебном разбирательстве в ЕСПЧ в качестве соответчика стороны, его применившей.

Предлагаемая процедура должна применяться к случаям, когда нормы ЕКПЧ нарушаются предположительно совместно ЕС и одним или несколькими его государствами-членами. В случае если истец в одной жалобе указывает на множественные нарушения норм ЕКПЧ в отношении ЕС отдельно и в отношении государства-участника отдельно, механизм соответчика применяться не должен.

Если ЕСПЧ установит факт нарушения ЕКПЧ, соответчик, также как и ответчик по делу, будет обязан исполнить постановление ЕСПЧ, в том числе, принять меры общего и индивидуального характера. В проекте Соглашения особо подчеркивается, что для применения механизма соответчика к ЕС ЕСПЧ должен усмотреть причинно-следственную связь между нарушением права, гарантированного ЕКПЧ, и нормативно-правовым актом ЕС или действиями (бездействием) органа или института ЕС.

Механизм соответчика должен применяться только к жалобам, признанным приемлемыми и рассматриваемым по существу обращения: если жалоба подана против ЕС и одного или нескольких государств-членов ЕС, ЕСПЧ будет считать ответчиком государство-член ЕС, применившее правовой акт, а соответчиком – ЕС, который принял этот акт;

если жалоба подается против одного или нескольких государств-членов ЕС, но не против самого ЕС, или если жалоба подается против самого ЕС, но не его государств-членов, соответчиком может стать государство-участник ЕКПЧ, которое не указано в жалобе в качестве ответчика, но приглашено ЕСПЧ выступить соответчиком по делу. Высокая Договаривающаяся Сторона может просить ЕСПЧ дать ей разрешение участвовать в деле в статусе соответчика. Решение принимается ЕСПЧ по собственному усмотрению с последующим уведомлением истца и первоначального ответчика по жалобе в течение четырех недель.

Как и любая другая Высокая Договаривающаяся Сторона ЕКПЧ, ни ЕС, ни его государства-члены не обязаны принимать участие в судебном процессе, который не был изначально инициирован против них. Сторона ЕКПЧ, которой ЕСПЧ предложил воспользоваться возможностью стать соответчиком, должен дать ответ на приглашение ЕСПЧ в течение восьми недель. Получив ответ приглашённой стороны, ЕСПЧ доводит его до сведения участников процесса.

ЕС или его государства-члены могут подать ходатайство о его (их) привлечении в качестве соответчика по делу. В таком случае ЕСПЧ уведомляет первоначальные стороны по делу о поступившем ходатайстве и предоставляет им право в течение восьми недель предоставить свои комментарии. ЕСПЧ рассматривает данное ходатайство и принимает решение о привлечении (или не привлечении) участника ЕКПЧ в качестве соответчика по делу.

ЕСПЧ имеет право отозвать соответчика из участия в процессе на любой стадии судебного процесса. В случае достижения мирового соглашения на основании ст. 39 ЕКПЧ соглашение должно быть достигнуто совместно ответчиком и соответчиком.

Как ответчик, так и соответчик должны иметь возможность выражать свою совместную позицию по делу в рамках судебного разбирательства. При вынесении постановления по делу с участием соответчиков ЕСПЧ может выносить решение об ответственности сторон по делу, а также привлечь ответчика и соответчика к совместной ответственности, если это необходимо.

В случае если такое решение повлияет на распределение компетенции между ЕС и его государствами-членами, стороны должны сообщить об этом Суду, чтобы он принял это во внимание. Согласно проекту Соглашения ЕСПЧ полномочен выносить решение только в отношении факта нарушения норм ЕКПЧ, не касаясь вопроса о законности акта или его отдельных положений, а также распределения компетенции между ЕС и его государствами-членами. Таким образом, четко определяются пределы компетенции ЕСПЧ по делам с участием ЕС: ЕСПЧ не может посягать на правовой порядок или компетенцию самого ЕС.

Инициировать процедуру рассмотрения дела Большой палатой ЕСПЧ в соответствии со ст. 43 ЕКПЧ имеет право любая сторона в деле, в том числе и соответчик, который может подать соответствующее ходатайство без предварительного согласия ответчика по делу.

В проекте Соглашения указывается на то, что ЕС должен издать внутренние акты, связанные с эффективным функционированием механизма соответчика. Такие акты могли бы, например, регламентировать круг оснований для подачи ходатайств о вступлении в процесс в качестве соответчика со стороны ЕС или его государств-членов, процедуры согласования общей позиций по делу или текста мирового соглашения, порядка исполнения постановлений ЕСПЧ и другие вопросы.

В соответствии с положениями учредительных договоров ЕС, в случае сомнения в правильности применения какого-либо акта ЕС его государством-членом истец имеет право обратиться в суд государства-члена ЕС.

В свою очередь суд государства-члена ЕС, в случае возникновения сомнений в толковании какого-либо акта ЕС может обратиться за разъяснениями в Суд ЕС в рамках преюдициальной процедуры. Если суд государства-члена ЕС не воспользовался правом обратиться в Суд ЕС за разъяснениями, то это не лишает ЕСПЧ возможности рассмотреть жалобу, поскольку обращение к преюдициальной процедуре – это право, но не обязанность национального суда.

Положения же ст. 267 Договора о ЕС не могут рассматриваться как условие исчерпания внутренних средств правовой защиты до обращения в ЕСПЧ. Возможно, в целях соблюдения принципа субсидиарности ЕС было бы целесообразным разработать внутреннюю процедуру, которая обеспечивала бы Суду ЕС возможность рассмотреть вопрос о соответствии оспариваемого акта ЕС принципу уважения прав человека.

Процедура присоединения, которой должен руководствоваться ЕС, регламентирована в ст. 218 Договора о функционировании ЕС. П. 8 ст. 218 этого Договора устанавливает, что Совет ЕС должен действовать единолично при заключении договора о присоединении, имея при этом согласие на это со стороны Европейского парламента на основе п. 6 ст. 218 Договора о функционировании ЕС. В дополнение к этому Договор о присоединении должны одобрить государства – члены ЕС в соответствии с их конституционными процедурами. В этой связи возникает вопрос: могут ли государства – члены ЕС воспользоваться правом вето в отношении присоединения ЕС к ЕКПЧ? Ст. 6 (2) Договора о ЕС не содержит ответа на этот вопрос. Данная статья также не проясняет вопрос о взаимоотношениях между двумя судами – ЕСПЧ и Судом ЕС. В рамках единого европейского правового пространства сосуществует два договора по правам человека – ЕСПЧ и Хартия, нормы которых толкуются в первом случае ЕСПЧ, а во втором – Судом ЕС. Если речь идёт о правах и свободах человека, гарантируемых и Хартией, и ЕКПЧ, то их объём и содержание определяются в соответствии с практикой ЕСПЧ.

Однако Хартия включает ряд прав человека, которые не гарантируются ЕКПЧ или гарантируются в меньшем объёме, чем Хартией. Например, запрет рабства и принудительных работ (ст. 5 Хартии) сопровождается запретом совершения сделок, объектом которых является человек. Ст. 8 Хартии посвящена праву каждого на защиту касающихся его персональных данных. В ст. 13 Хартии закреплена свобода искусства и науки. В случае с такими правами человека, Суд ЕС будет давать им собственное толкование.

При этом нельзя исключать возможность последующего толкования ЕСПЧ объёма и содержания прав и свобод человека, отличного от ранее данного Судом ЕС. В практике двух судов есть целый ряд дел, свидетельствующих о том, что Суд ЕС и ЕСПЧ, хотя и стремятся следовать принципу гармонизации правовых позиций, не всегда ему следуют. Например, в деле «Orkem против Комиссии»14. Суд ЕС указал, что право не свидетельствовать против себя не закреплено в ЕКПЧ и не рассматривалось ЕСПЧ, а в международных и национальных актах, гарантирующих данное право, оно распространяется только на физических лиц в рамках уголовного процесса, но не затрагивает положения юридических лиц при спорах экономического характера. ЕСПЧ, напротив указал, что, несмотря на отсутствие данного положения в тексте ЕКПЧ, он признает существование такого права, поскольку ст. 6 ЕКПЧ (право на справедливое судебное разбирательство) подразумевает существование права не свидетельствовать против себя. Кроме того, ЕСПЧ дает расширительное толкование этого права.

Таким образом, нельзя исключать риск формирования различных правовых позиций Судом ЕС и ЕСПЧ. Подобная ситуация, в случае её возникновения, негативно отразится на формировании единой европейской системы защиты прав человека.

Наконец, нельзя исключать и возможность повторного обращения одного или нескольких государств-членов к Суду ЕС за заключением на основе п. 11 ст. 218 Договора о функционировании ЕС по поводу соответствия Договора о присоединении учредительным актам ЕС.

По состоянию на 1 декабря 2012 г. проект Соглашения не одобрен Комитетом министров СЕ, хотя стороны декларируют свою заинтересованность в скорейшем завершении процесса согласования окончательного текста Соглашения. 27 апреля 2012 г. об этом заявил Совет ЕС по делам юстиции и внутренних дел, поддержав соответствующий призыв Комитета министров СЕ. Аналогичную позицию сформулировали в своём совместном заявлении, принятом 27 июня 2012 г., Европейский парламент и ПАСЕ. 13 июня 2012 года Комитет министров СЕ поручил принял решение о том, что дальнейшие переговоры с ЕС относительно присоединения к ЕКПЧ будет вестись в рамках группы ad hoc «47 +1», с тем чтобы как можно скорее устранить все препятствия на пути к участию ЕС в ЕКПЧ. Группа ad hoc «47 +1» уже провела три заседания в Страсбурге – в июне, сентябре и ноябре 2012 года. Очередная встреча намечена на 21-23 января 2013 года.

Представляется, что несмотря на существование определённых сложностей на пути ЕС к участию в ЕСПЧ, работа над окончательным текстом Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ входит в свою завершающую стадию. Значение присоединения ЕС к ЕКПЧ сложно переоценить. Как отметил Генеральный секретарь СЕ Турбьерном Ягландом, выступая 16 февраля 2010 г. с речью на тему «Укрепление прав человека в Европе»: «Присоединение Европейского Союза к Европейской конвенции о правах человека является исторической вехой в области демократической безопасности и стабильности на континенте. На наших глазах формируется новое пространство диалога, сотрудничества и взаимодействия в масштабе континента в области демократии, прав человека и верховенства права».