Государственно-частное партнерство (ГЧП) достаточно быстрыми темпами развивается в российской экономике. Теоретические и методологические принципы ГЧП заложены в федеральной «Стратегии 2020» и в других документах, регламентирующих направление социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В последние годы правительством России осуществлен ряд важных шагов по реализации указанных планов по развитию ГЧП, в частности, создание Банка Развития, Российской венчурной компании, усиление роли государственных корпораций, а также нескольких институтов развития в части внедрения принципов ГЧП; наблюдаются определенные положительные сдвиги в развитии теоретического и нормативного аппарата ГЧП.
При этом представители практически всех научных школ поддерживают тезис о необходимости реализации протекционистской инвестиционной политики, одним из инструментов которой традиционно считается реализация различных форм и механизмов взаимодействия государства и бизнеса[1].
Нормативно-правовую базу инвестиционной деятельности в Российской Федерации составляют Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», Федеральный Закон от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Общие показатели инвестиционной деятельности в Российской Федерации в 2012-2013 гг. представлены в табл. 6.
Таблица 6.
Основные показатели инвестиционной деятельности в Российской Федерации в 2012-2013 гг. [2]
Формы инвестиций
2012 год
Справочно 2011 г., в % к итогу
1-ое полугодие 2013 г.
млрд.
рублей
в % к
итогу
млрд.
рублей
в % к
итогу
Инвестиции в нефинансовые активы
(без субъектов малого бизнеса), в том числе:
9740,6
100
100
3416,0
100
инвестиции в основной капитал
9567,9
98,2
98,4
3356,1
98,2
инвестиции в объекты
интеллектуальной собственности
48,0
0,5
0,5
22,2
0,7
инвестиции в другие
нефинансовые активы
71,4
0,7
0,7
22,9
0,7
затраты на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы
53,3
0,6
0,4
14,8
0,4
Финансовые вложения организаций (без субъектов малого предпринимательства), в том числе:
67725
100
100
32988
100
долгосрочные
7013
10,4
10,8
4578
13,9
краткосрочные
60712
89,6
89,2
28410
86,1
По данным на начало 2014 года региональные законы об участии субъекта в государственно-частном партнерстве приняты в 65 субъектах РФ. Еще в 4 субъектах РФ законы находятся на стадии рассмотрения органами законодательной власти (см. Приложение 1).
В настоящее время в целях стимулирования инвестиций в Российской Федерации и отдельных ее субъектах практикуется разработка и утверждение федеральных и региональных инвестиционных программ, перечней объектов нового строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения предприятий; предложение на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации; создание фондов поддержки инвестиций при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Государственно-частное партнерство рассматривается как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах федеральной, региональной и муниципальной собственности.
Основными формами государственно-частного партнерства в Российской Федерации являются механизм концессионных соглашений, деятельность Инвестиционного фонда Российской Федерации, создание кластеров и особых экономических зон, в которых государством обеспечивается создание необходимой для привлечения частных инвестиций инфраструктуры.
На территории Российской Федерации в различных стадиях реализации в 2014 г. находился 131 ГЧП-проект, отвечающий представленным требованиям. партнерстве. По формам реализации проектов – 70 концессионных соглашений, 46 соглашений о ГЧП на основе регионального законодательства и 15 соглашений на основе форм, близких к ГЧП (рис. 2).
Рис. 2. Структура проектов ГЧП в России в 2014 г. по формам, %
Общая заявленная стоимость ГЧП-проектов (на различных стадиях реализации) составляет более 1 трлн. рублей. Оцениваемый объем инвестиций со стороны частного партнера – 913 млрд. рублей.
Данные относительно практики реализации проектов по сферам и федеральным округам приведен ниже (см. табл. 7). На рис. 3 представлен анализ структуры действующих проектов государственно-частного партнерства в России в территориальном и отраслевом разрезе.
Таблица 7.
Сравнительная таблица реализации проектов по сферам и федеральным округам Российской Федерации
Федеральный округ / сфера
Коммунальная
Социальная
Транспортная
Энергетическая
Итого
ДВФО
0
0
2
2
4
ПФО
9
17
5
3
34
СЗФО
4
8
7
4
23
СКФО
0
3
0
1
4
СФО
1
10
6
7
24
УФО
2
6
2
1
11
ЦФО
5
7
5
4
21
ЮФО
2
5
3
0
10
Итого
23
56
30
22
131
по федеральным округам по отраслям
Рис. 3. Структура проектов государственно-частного партнерства в России в 2014 г. по федеральным округам и отраслям, %
Распределение проектов государственно-частного партнерства по стадии реализации приведено на рис. 4. Средний срок реализации указанных проектов составляет 12,7 лет.
Рис. 4. Структура проектов ГЧП в России в 2014 г. по стадиям реализации, %
Центром развития ГЧП ежегодно публикуется Рейтинг регионов государственно-частного партнерства, основанный на разработанной Центром методике оценки факторов, влияющих на развитие механизмов ГЧП при определении уровня потенциала региона. Цель рейтинга – комплексная оценка потенциала субъекта РФ для привлечения частных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства. Рейтинг регионов по состоянию на 2014 г. (первая «десятка») представлен в табл. 8.
Таблица 8.
Рейтинг регионов ГЧП-2014 (топ-10)[3]
Регион
Рейтинг, %
Санкт-Петербург
73,9
Республика Татарстан
70,6
Новосибирская область
65,5
Свердловская область
63,9
Нижегородская область
62,3
Воронежская область
60,4
Ленинградская область
55,0
Самарская область
54,3
Ярославская область
52,7
Москва
52,3
Результаты рейтинга с одной стороны упрощают для частного инвестора процедуру выбора потенциального публичного партнера для реализации того или иного проекта ГЧП, с другой – стимулируют региональные администрации совершенствовать институциональную среду в сфере ГЧП и накапливать опыт реализации ГЧП-проектов.
Результаты рейтинга за 2014 год позволяют классифицировать субъекты Российской Федерации по следующим категориям:
1. Регионы-лидеры (показатель 60%–75%). Опыт регионов по развитию ГЧП, представленных в ТОП-6 рейтинга, предлагается транслировать для представителей частного и публичного партнеров при подготовке проектов государственно-частного партнёрства. В первую очередь стоит выделить лидеров рейтинга: Санкт-Петербург и Республику Татарстан, которые обладают наивысшей инвестиционной привлекательностью и имеют большой опыт реализации региональных ГЧП-проектов и развитую институциональную среду.
Регионы, представленные в первой пятерке, обладают наибольшим опытом при реализации ГЧП-проектов. Лидером по количеству проектов является Новосибирская область. Также значительный опыт накоплен в Свердловской и Нижегородской областях. Нижегородская область стала лидером по развитости практики применения концессионных соглашений на территории РФ4, а Свердловская область обладает значительной инвестиционной привлекательностью (9 баллов). Также в лидеры рейтинга вошла и Воронежская область, которая выделяется наивысшим показателем по развитости нормативно-правовой базы для реализации ГЧП-проектов на территории субъекта. Примером может служить детальная проработка отдельных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок реализации проектов на территории области. (Постановление Правительства Воронежской области «О порядке принятия решений о заключении концессионных соглашений» от 18.02.2011, где утвержден порядок принятия решений о заключении концессионных соглашений и определен уполномоченный орган власти, являющийся концендентом).
2. Регионы с высоким потенциалом (показатель 45%–60%). Представленные в данном сегменте регионы характеризуются наличием относительно небольшого опыта реализации ГЧП-проектов (1-2 проекта), стабильной инвестиционной привлекательностью и наличием нормативно-правовой базы в сфере ГЧП, находящейся в стадии становления. В данной группе представлены в том числе и ведущие российские регионы (Москва и Краснодарский край), на территории которых в настоящий момент государственно-частное партнерство можно охарактеризовать как находящееся в стадии формирования, но при этом уровень инвестиционной привлекательности максимально возможный.
Также стоит отметить регионы, которые активно внедряют практику реализации проектов ГЧП и обладают уже сложившимся опытом в данной сфере, это Пермский край, Ярославская область, Липецкая область, Самарская область и Ханты-Мансийский автономный округ. Регионы, представленные в данном сегменте рейтинга, в настоящий момент характеризуются высоким потенциалом для привлечения частных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства.
3. Регионы со средним потенциалом (показатель 35%–45%). В данном сегменте рейтинга находятся регионы, в которых государственно-частное партнерство характеризуется стадией формирования первичного опыта, но при этом создаются условия для гармоничного развития механизмов ГЧП. В основном здесь представлены регионы, в которых проекты ГЧП находятся еще на прединвестиционной стадии (в частности проект «Строительство западного обхода г. Волгограда»), а также регионы, в которых усилиями администраций создаются условия для привлечения частного инвестора.
Характерна позиция Московской области, которая обладает самым высоким инвестиционным потенциалом, но при этом, пока еще не имеет ни одного регионального проекта, который находился бы в стадии реализации. Также стоит отметить, что в данном сегменте находятся регионы с высоким уровнем экономического развития (Омская область, Красноярский край, Калининградская область), которые при определенной политической воле руководства субъекта могут иметь все шансы занять лидирующую позицию в рейтинге.
4. Регионы с низким потенциалом (показатель 25%–35%). Регионы, находящиеся в данном сегменте рейтинга, характеризуются низким уровнем развития нормативно-правовой базы, влияющей на реализацию проектов государственно-частного партнерства и не самой высокой инвестиционной привлекательностью.
Также стоит отметить, что в данной группе регионов только Мурманская область и Республика Тыва имеют существенный опыт реализации проектов государственно-частного партнёрства, но в связи с невысоким рейтингом инвестиционной привлекательности не вошли в перечень регионов со средним потенциалом. Представленные регионы обладают широкими возможностями для роста, при грамотном позиционировании перспективных инфраструктурных проектов для частного инвестора.
5. Регионы с очень низким потенциалом (показатель 5%–25%). Данный сегмент характеризуется наиболее низкими показателями по факторам «Опыт региона по реализации проектов ГЧП» и «Инвестиционная привлекательность». Исходя из показателей, которыми характеризуется положение четверти субъектов РФ, можно говорить о том, что государственно-частное партнерство на территории страны развито не в полной мере. Тем не менее, в данном сегменте также есть положительная динамика – многие регионы, в частности Ямало-Ненецкий АО, Камчатский край, Забайкальский край, приступили к реализации пилотных проектов государственно-частного партнерства и при их успешной реализации могут рассчитывать на повышение в рейтинге.
В настоящее время в целях стимулирования инвестиционного процесса в субъектах Российской Федерации практикуется разработка и утверждение региональных инвестиционных программ, перечней объектов нового строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения предприятий; предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации; создание фондов поддержки инвестиций при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 179.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, порядок формирования и реализации которой устанавливается Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 16 Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 716, объекты капитального строительства, находящиеся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, в отношении которых разработка и утверждение проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации являются обязательными, включаются в проект федеральной адресной инвестиционной программы при условии, что разработка проектной документации осуществляется без использования средств федерального бюджета.
При этом согласно пункту 6 Правил в ФАИП включаются объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и (или) муниципальной собственности строительство, реконструкция, техническое перевооружение которых предусмотрено в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации или Председателя Правительства Российской Федерации.
Кроме того, в соответствии с пунктом 10.1 порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594, субсидии, предоставляемые из федерального бюджета, не могут направляться на проведение проектных и изыскательских работ и (или) подготовку проектной документации по объектам, включенным в целевые программы.
В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» инвестиционные проекты, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, подлежат проверке на предмет эффективности использования, направляемых на капитальные вложения средств федерального бюджета и достоверности определения сметной стоимости.
В отношении инвестиционных проектов, сметная стоимость которых превышает 8 млрд. рублей, Минэкономразвития России проводится проверка эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. № 590.
При этом согласно пункту 8 Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 № 427, проектная документация на объект капитального строительства, представляемая для проведения проверки его сметной стоимости, должна быть согласована руководителем главного распорядителя бюджетных средств.
Согласно пункту 10.1 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594, в целевые программы не включаются объекты капитального строительства, не прошедшие интегральную оценку эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, проведенную государственным заказчиком целевой программы.
Субсидии на софинансирование капитальных расходов, предоставляемые из федерального бюджета, подразделяются на программные (предоставляемые в рамках федеральных целевых программ) и непрограммные (предоставляемые на основании отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации). И те, и другие субсидии, в свою очередь, включаются в Федеральную адресную инвестиционную программу.
Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) и федеральные целевые программы (ФЦП), – это важнейшие инструменты государственной инвестиционной политики. Представленная ниже диаграмма (рис. 5) иллюстрирует динамику бюджетного финансирования ФАИП по годам, исходя из которой можно сделать вывод, о преобладающей программной части в составе ФАИП.
Рис. 5. Динамика бюджетного финансирования ФАИП по годам
В то же время в общей сумме расходов федерального бюджета на предоставление межбюджетных субсидий субъектам РФ субсидии на софинансирование капитальных вложений составляют около 30 %. Объекты капитальных вложений финансируются из бюджетов субъектов по остаточному принципу, в связи с чем им оказывается финансовая помощь из федерального бюджета на софинансирование расходов на капитальные вложения. На диаграмме ниже отображено, какую часть расходов субъекта на капитальные вложения составляет финансовая помощь из федерального бюджета (рис. 6).
Рис. 6. Финансовая помощь из федерального бюджета на софинансирование капитальных расходов субъектов
В 2014 году 27 из 85 утвержденных субсидий носили капитальный характер. Общая сумма расходов федерального бюджета на предоставление межбюджетных субсидий на софинансирование капитальных расходов составила в 2013 году 151 185 млн. рублей.[4] Это эквивалентно 30% от общей суммы расходов на предоставление межбюджетных субсидий в 2013 году. Следовательно, субсидии на софинансирование капитальных расходов, предоставляемые из федерального бюджета, являются важной статьей расходов государства.
В целом, институциональное развитие ГЧП на начало 2014 года можно характеризовать как прошедшее стадию апробации и становления в регионах РФ и требующее дальнейшего стимулирования и нормативного закрепления со стороны государства.
[1] Балацкий Е.В. Закон Вагнера, кривая Арми–Рана и парадокс богатства// «Общество и экономика», №9, 2010.
[2] Данные Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.gks.ru/
[3] Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. – М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014. – 12 с.
[4] Информация о распределении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на 2014 год (Приложение к Федеральному закону от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов")
| 
0%