Экспертами ЕБРР было проведено исследование законодательства в 29 странах Центральной и Восточной Европы, включая страны СНГ, по сравнению с рекомендациями ЮНСИТРАЛ относительно норм государственно-частного партнерства (см. рис. 10-11).
Рис. 10. Степень соответствия концессионного законодательства передовым международным стандартам[1]
Как наглядно демонстрирует рис. 10, российскому концессионному законодательству еще предстоит долгий путь совершенствования, особенно, в части правил, регулирующих обеспечение финансирования и мер государственной поддержки, а также соблюдение норм проектной документации. Таким образом, в настоящее время несогласованность и пробелы законодательства России являются наиболее барьерами развитию федерально-частного партнерства в России.
Для условного сравнения, рис. 11 приводит оценку законодательства стран с установившимся законодательным режимом концессии (Англии, Франции) и стран, где применение частного финансирования инфраструктурных проектов только зарождается.
Рис. 11. Сравнение Российского концессионного законодательства с законодательствами других стран[2]
Итак, несмотря на очевидный прогресс и динамику развития государственно-частного партнерства в развитии объектов транспортной инфраструктуры и других инфраструктурных проектов, необходимо признать, что для полноценного и эффективного применения механизма ГЧП в рамках реализации инвестиционных проектов в России нужно еще преодолеть ряд проблем, наиболее важными из которых являются:
Отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для полноценного внедрения ГЧП, комплексного подхода к ее формированию и единого регулирующего органа по реализации ГЧП.
Отсутствие принципов практического осуществления партнерства между государством и бизнесом.
Отсутствие институционального подхода к организации системы подготовки кадров по реализации и совершенствования механизма ГЧП.
Наличие общих сдерживающих факторов в развитии ГЧП.
Также недостаточно распространена практика заключения договоров о федерально-индивидуальном партнерстве в целях создания и эксплуатации объектов инфраструктуры, в том числе в части выплаты индивидуальному инвестору регулярного вознаграждения (например, в формате платы за доступность и техническое состояние объекта транспортной инфраструктуры), вопрос возврата индивидуальному инвестору средств, инвестированных в создание общественной инфраструктуры на стадии ее эксплуатации в ряде случаев отрегулирован не достаточно. При этом целевые показатели инвестиционного проекта (в том числе стратегического характера, например, повышение производительности труда и создание высокопроизводительных рабочих мест) достигаются преимущественно на стадии эксплуатации созданного объекта за пределами инвестиционной стадии проекта через несколько лет после начала его использования.
Применение инструментария государственно-частного и муниципально-частного партнерства в общественной сфере для привлечения внебюджетных источников финансирования проектов по развитию общественной инфраструктуры также в настоящее время сдерживается недостаточным законодательно-нормативным администрированием. В первую очередь, в силу преимущественного использования для реализации инвестиционных проектов бюджетных учреждений и федеральных унитарных предприятий и связанных с этим ограничений.
Кроме того, применение вышеназванных инструментов федерально-частного партнерства в общественной сфере не может быть реализовано по общим для коммерческих проектов правилам, поскольку результатом эффективной реализации таких проектов для органов федеральной власти должно являться решение задач общественно-экономического развития, а также достижение высоких финансовых показателей инвестиционных проектов. Соответственно, для расширения спектра инструментария федерально-частного партнерства в общественной сфере необходимо создать систему оценки таких проектов, в т.ч. условия заключения контрактов федерально-частного партнерства и критерии их эффективности[3].
Таким образом, ключевыми действиями, которые необходимо предпринять для преодоления указанных барьеров, являются:
закрепление в федеральном законодательстве понятия федерально-частного партнерства; внесение изменений в бюджетное и земельное законодательство России, законодательство России об инвестиционной деятельности, снимающих барьеры при осуществлении проектов федерально-частного партнерства;
определение условий, критериев отбора инвестиционных проектов и форм федеральной финансовой поддержки, способствующих реализации проектов федерально-частного партнерства;
закрепление того факта, что финансовое участие государства в реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов федерально-частного партнерства возможно только в случаях, если такое участие способствует получению населением выгоды в части затрат на выпуск товаров, работ, услуг, их цены, качества, количества, сроков или комбинации этих факторов по сравнению с реализацией тех же функций государством, предоставлением им тех же услуг посредством закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных и муниципальных нужд;
определение и юридическое закрепление процедуры принятия долгосрочных финансовых обязательств публично-правового образования в рамках соглашений федерально-частного партнерства;
формирование рекомендаций, определяющих условия, целевые критерии, типовые взаимные обязательства и типовые контракты о федерально-частном партнерстве.
Для обеспечения эффективной реализации проектов федерально-частного партнерства в сфере инвестиционной деятельности следует обратить внимание на создание ряда обязательных общих предпосылок:
1) создание единой системы управления проектами ГЧП, включающей нормативно-правовое обеспечение и соответствующую инфраструктуру;
2) разработка механизмов финансирования для различных вариантов взаимодействия государства и частного капитала, в том числе предоставление федеральных гарантий и налоговых льгот частным инвесторам, принимающих участие в реализации важнейших проектов;
3) обеспечение макроэкономической стабильности и стимулирование развития рыночной среды;
4) решительная борьба с проявлениями коррупции в органах власти;
5) заимствования федеральными структурами мирового опыта и знаний для подготовки специалистов в госструктуры для работы в области ГЧП;
6) продуманный подход при распределении рисков между участниками проекта ГЧП;
7) обеспечение серьезной федеральной экспертизы документации, предоставляемой потенциальными частными партнерами, на предмет соответствия ее реальной ситуации (с целью предупреждения мошенничества с федеральными средствами или неверной оценки спроса и ожидаемых расходов).
В табл. 12 представлены формы государственно-частного партнерства, по которым рекомендуется реализация инвестиционных проектов в Российской Федерации. К ним относится создание экономических зон со специальным статусом, формирование инвестиционных фондов, применения инструментов концессии, осуществления целевой и адресной поддержки приоритетных направлений развития и создания интегрированных структур в виде холдингов.
Таблица 12.
Рекомендуемые формы государственно-частного партнерства
Инструменты
Особенности использования
1. Особые экономические зоны: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые
формирование точек роста на специально выделенных территориях за счет привлечения инвестиций на льготных условиях
2. Инвестиционный фонд Российской Федерации
для реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства на конкурсной основе
3. Концессия
передача объекта государственной или муниципальной собственности для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т.д. коммерческой организации на закрепленных в договоре условиях
4. Национальные проекты
целевая и адресная поддержка развития ключевых направлений. Были выбраны следующие направления: обеспечение жильем, здравоохранение, образование, агропромышленный комплекс
5. Формирование интегрированных структур
создания или расширения холдингов и других интегрированных структур, включающих несколько предприятий из одной или смежных отраслей
Учитывая успешный опыт стран ЕС, важно предусмотреть возможность создания не только договорных, но и институциональных форм государственно-частного партнерства, стимулирования развития кластерных производственных сетевых форм сотрудничества с отражением в соответствующих программных и нормативно - распорядительных документах (Концепции создания кластеров в Российской Федерации, изменениях и дополнениях к стратегиям развития субъектов Российской Федерации и государственных программ развития отраслей и секторов народного хозяйства).
Для реализации кластерных инициатив нужно обеспечить доверие между участниками, открытость власти, равный доступ субъектов государственно-частного партнерства к необходимой информации и ресурсам, используя оптимальные формы сотрудничества между органами власти, представителями государственных и частных предприятий, гражданского общества.
Участие государства, как партнера в проектах ГЧП, связано с определенными рисками для бизнеса, характерными в целом для работы с органами государственной власти (см. табл. 13). В течение всего срока договора ГЧП государство, фактически, оказывает - прямо или косвенно - существенное воздействие на деятельность частного сектора и как партнер, и как регулятор.
Таблица 13.
Наиболее существенные риски для бизнеса, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП[4]
Угроза
Оценка (% от общего числа респондентов)
1
2
Отсутствие реальной ответственности государственных структур за реализацию проекта
44,9
Длительный процесс согласования различных аспектов проекта
40,9
Отсутствие единой программы, координации действий и различие интересов между министерствами и ведомствами в сфере ГЧП
40,3
Риск сокращения или прекращения финансирования проекта в случае изменения приоритетов бюджетных расходов
26,7
Недостаточность опыта и отсутствие квалифицированных специалистов у бизнеса и государственных органов по разработке, реализации и управлению проектами ГЧП
24,4
Сложность разрешения конфликтных ситуаций/споров с государственными структурами
22,1
Противоположные интересы федеральных, региональных и муниципальных властей
18,7
Ненадлежащее выполнение условий контракта со стороны органов власти
17,6
Сложность выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций
13,1
Стремление к излишнему контролю со стороны государственных структур за реализацией проект
7,9
Еще одним существенным фактором в замедленном развитии ГЧП в России является фактическое отсутствие квалифицированных специалистов, способных обеспечить решение поставленных задач в рамках реализации ГЧП проектов. Примером может служить идея создания центров подготовки инновационных менеджеров (например, подготовка и постоянное повышение квалификации государственных служащих, привлеченных к реализации ГЧП). Идея перспективная, но эффективность ее практической реализации вряд ли можно оценить в краткосрочном, а возможно и в среднесрочном периоде. Действительно, на фоне определенных направлений социально-экономического развития страны (модернизация, инновационный подход) в университетах появляются факультеты инноваций (инноватики), стратегических инвестиций и т.п., однако в условиях отсутствия эффективной системы подготовки кадров, подобные меры выглядят сомнительными.
Необходимо признать, что в России сохраняется проблема неприменимости полученных в университетах знаний на практике (особенно по гуманитарным направлениям). Это связано в основном с тем, что процесс обучения в лучшем случае сводится к заучиванию определенного набора знаний, не связанного с навыками реализации тех или иных бизнес-процессов на практике, а методология подготовки молодых специалистов остается во многом устаревшей. При этом наиболее целесообразно организовать систему обучения таким образом, чтобы молодые люди получали комплексные знания о внутренней организации компаний различных форм собственности, о важности самостоятельной аналитической работы и имели необходимый для этого инструментарий, умели работать с документами (в том числе при организации договорной работы) и четко понимали обязанности сторон при моделировании тех или иных бизнес-процессов.
А для этого необходимо максимально привлекать к процессу обучения профильных практических специалистов, увеличивать удельный вес практических занятий на фоне теоретической подготовки (например, моделировать бизнес-процессы), компилировать методы обучения студентов. Частично эти задачи могут решить на местном уровне администрация вузов, частично - общественные организации, представляющие интересы бизнеса (например, союзы предпринимателей России и Ассоциации банков) путем направления соответствующих предложений по формированию учебных программ в профильные государственные структуры.
На практике качество подготовки принятых сотрудников с каждым годом ухудшается (нередко молодые сотрудники не готовы к выполнению элементарных «механических» функций, не говоря уже о выполнении глубоких аналитических задач и понимание корпоративной этики и культуры), при этом амбиции молодых сотрудников - необоснованно растут. К сожалению, как исследователями, так и бизнес-сообществом в целом признается, что для исправления сложившейся ситуации, практически ничего не делается.
В настоящее время реально действующими программами подготовки специалистов по направлению ГЧП являются только специализированные программы обучения, проводящиеся Внешэкономбанком РФ (ВЭБ), который единолично осуществляет услуги по инвестиционному консультированию для государственных нужд субъектов Российской Федерации по формированию инвестиционных проектов, реализуемых в форме ГЧП. Важно также, что ВЭБ на постоянной основе проводятся мероприятия, которые имеют влияние на формирование и развитие нормативной и учебно-методической базы по ГЧП.
Определенный вклад в развитие учебно-методической базы по ГЧП вносят также и материалы, подготовленные Институтом экономики РАН и отдельными специализированными консалтинговыми компаниями (например, Vegas Lex, Tenzor Consulting Group, Capital Legal Services), а также наработки, полученные в ходе реализации инвестиционных проектов в партнерстве с ЕБРР и Всемирным банком. Но в целом, конечно, существующий объем выполняемых мероприятий пока не обеспечивает решения данной проблемы (в основном из-за ограниченности участников рынка, связанных с реализацией инвестиционных ГЧП-проектов) и недостаточнен для изменения текущего состояния дел в плане создания и развития институциональной системы подготовки квалифицированных специалистов.
Соответственно, для решения указанной проблемы, необходимо обратить внимание на:
повышение мотивации (с использованием материальных и нематериальных стимулов) госслужащих к подготовке и реализации проектов государственно-частного партнерства, что предусматривает премирование, дополнительное обучение, карьерный рост как стимул при содействии активному развитию государственно-частного партнерства и ряд санкций за недостаточно активную деятельность по анонсированию, заключению и некачественную реализацию условий договоров государственно-частного партнерства.
реализацию исследовательских, образовательных, информационных и консультационных проектов освещения перспектив государственно-частного партнерства, возможных их форм, преимуществ для частных партнеров; ,введение бесплатного повышения квалификации и переквалификации специалистов (представителей органов власти, бизнеса, общественных организаций) в рамках системы постоянного обучения и контроля качества полученных знаний, привлечения ученых, представителей общественных объединений, ассоциативных организаций предпринимателей к сотрудничеству с представителями органов власти для формирования оптимальной модели государственно-частного партнерства в сфере инвестиционной деятельности.
[1] Зверев А.А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / под общей ред. А.А. Зверева. – М., 2009. – С. 37-48.
[2] Зверев А.А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / под общей ред. А.А. Зверева. – М., 2009. – С. 37-48.
[3] Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р.
[4] Литовченко С.Е. Развитие государственно-частного партнерства и снижение предпринимательских и инвестиционных рисков // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / под общей ред. А.А. Зверева. – М., 2009. – С. 105-109.
|