Проведенный анализ действующего бюджетного, налогового, концессионного и иного законодательства показал, что в настоящее время имеется ряд неурегулированных вопросов, препятствующих успешному внедрению в российскую практику концессий и контрактов жизненного цикла, как наиболее перспективных форм финансирования проектов в сфере развития транспортной инфраструктуры.

Основными направлениями развития законодательства для обеспечения широкого применения государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов в России являются:

1. Законопроект «Об участии органов государственного или муниципального управления в контрактах, имеющих признаки государственно-частного партнерства». Предметом регулирования такого закона могут стать следующие вопросы:

Организация специальной процедуры выбора частного партнера для заключения контракта ГЧП. Процедура должна быть привязана к заключению контрактов, имеющих долгосрочный характер (более 3 лет) и распределяющих риски сторон по его выполнению. Детальная привязка к типу контракта нецелесообразна. Процедура должна обеспечивать развитие конкуренции за право заключать контракт на реализацию проекта ГЧП, исходя из оптимизации рисков сторонами контракта.

Обеспечение исполнения обязательств органов государственного или муниципального управления, принимаемых в рамках контракта ГЧП, в сфере экономического регулирования.

Приоритет обязательств органов государственного или муниципального управления, принятых по контракту ГЧП в рамках соответствующей процедуры, для использования в качестве расходных обязательств в бюджете при наступлении случаев, предусмотренных контрактом.

2. Развитие регионального законодательства позволяет идти в направлении снятия ограничений на способность органов государственного или муниципального управления отвечать по своим обязательствам в рамках контракта ГЧП, в том числе в рамках региональных специализированных законов, например, «Об участии региона в проектах ГЧП».

3. Дополнительным инструментом решения проблем, указанных выше, может стать развитие инструментов страхования ответственности органов государственного или муниципального управления, принимаемой в рамках контрактов ГЧП, иных инструментов обеспечения рисков публичной стороны

Законодательная практика показывает, что развитие ГЧП в каждом отдельно взятом субъекте Федерации должно опираться, прежде всего, на определенную нормативную базу, позволяющую участникам проектов, как властям, так и инвесторам, при реализации совместных проектов взаимодействовать в рамках правового поля и «играть» по общим правилам.

Исходя из этого, в целях дальнейшего успешного внедрения в российскую практику контрактов жизненного цикла представляется целесообразным следующее.

1) Необходимо ввести в бюджетное законодательство нормы, регламентирующие особенности планирования и выделения бюджетных ассигнований на реализацию концессионных соглашений и КЖЦ, в том числе в части нормативного определения бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих видов контрактов, а также в части установления особенностей их выделения юридическим лицам.

2) Необходимо внести изменения в бюджетное законодательство и принятые в его развитие нормативные правовые акты, определяющие особенности финансирования КЖЦ в рамках государственных (муниципальных) программ, в части возможности принятия расходных обязательств на срок, выходящий за пределы планового периода, а также с учетом необходимости увязки реализации проектов ГЧП и программно-целевых методов бюджетирования.

3) Необходимо внести изменения в законодательство о концессионных соглашениях, направленные на упрощение процедуры заключения КЖЦ на основе данных соглашений в целях их массового внедрения в практику финансирования объектов дорожного хозяйства. При этом, с нашей точки зрения, возможно разделение процедуры заключения контракта исходя из масштаба и стоимости проекта.

4) С целью снижения строительных рисков проекта, и соответственно, повышения его финансовой эффективности, при реализации проектов строительства автомобильных дорог предлагается законодательно предусмотреть возможность выделения процесса подготовки территории строительства в отдельный этап, что позволит обеспечить его финансирование за счет средств соответствующих бюджетов (в настоящее время такая возможность, отсутствует, например, для включения в федеральную адресную целевую программу).

5) Реализация концессионных проектов предусматривает ряд особенностей налогообложения концессионера, в частности, при определении налоговой базы по налогу на добавленную стоимость (далее – НДС). Иные элементы налогообложения (налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога) являются общими для концессионных проектов и проектов, реализуемых на основе государственного заказа.

6) Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о распространении норм, касающихся заключения КЖЦ в отношении объектов дорожного хозяйства, на иные объекты транспортной инфраструктуры, в том числе объекты гражданской авиации (аэродромная инфраструктура), морского и речного транспорта (морские и речные порты, гидротехнические сооружения), железнодорожного транспорта (особенно в части создания высокоскоростных магистралей), объекты метрополитена и пр.

Необходимо разработать и ввести в законодательство Российской Федерации такие механизмы обеспечения исполнения обязательств, как страхование соответствующих рисков, залог прав требования по концессионному соглашению, залог прав требования поступлений от пользователей объектом и ряд других. Требует проработки и расширения практика применения фондов целевого капитала, особенно в сферах науки, образования, культуры.

Законодательная база функционирования механизмов федерально-частного партнерства должна обеспечивать не только конкуренцию между проектами, но и открытый доступ к информации на всех стадиях проекта, в том числе в части оценки кредитоспособности проекта и проведения его технологического и ценового аудита.

Предлагаемые изменения, направленные на совершенствование нормативного регулирования бюджетного финансирования проектов ГЧП в сфере транспортной инфраструктуры, будут способствовать успешному внедрению в российскую практику концессий и контрактов жизненного цикла как наиболее перспективных форм финансирования проектов развития транспортной инфраструктуры.

При разработке регионального законодательства в сфере государственно-частного партнерства важно учитывать следующие моменты:

– работа по разработке регионального закона должна носить комплексный характер и учитывать, как особенности самого региона, так и политику его развития;

– региональный закон должен опираться на концепцию (стратегию) социально-экономического развития региона, с тем, чтобы поставленные в ней задачи коррелировались с механизмами их реализации через процедуры и формы ГЧП, предусмотренные законом;

– при разработке нормативной базы необходимо провести аудит существующих актов и определить необходимость внесения изменений или отмены каких-либо из них;

– региональная нормативная база не должна противоречить федеральному законодательству, но при этом может не ограничиваться только прямо прописанными в федеральных законах инструментами ГЧП, и в комплексе обеспечивать достаточное и конкретное нормативное регулирование всему процессу организации партнерства;

– формы и механизмы ГЧП, предусмотренные законом, должны учитывать баланс интересов региона и партнеров, в том числе в отношении распределения прав, рисков и гарантий;

– организация ГЧП должна строиться на принципах конкуренции, с тем, чтобы обеспечивалась возможность достижения максимально положительного эффекта для региона от участия в каждом отдельном проекте ГЧП;

– процедуры, предусмотренные законом и принятые на реализацию, должны быть понятны, прозрачны, и обеспечивать равные возможности доступа партнерам для участия в ГЧП.

В общем виде иерархическая структура нормативной базы по ГЧП должна выглядеть следующим образом (рис. 12).

Системообразующий нормативный акт в области ГЧП должен быть принят в форме закона, поскольку именно такая форма позволит обеспечить максимальную легитимность действий органов власти в области ГЧП, в частности, по вопросам, неурегулированным федеральным законодательством и открытым для нормативного регулирования или практической реализации субъектами федерации, а также судебную защиту соглашениям, заключенным на его основе.

Рис. 12. Структура нормативной базы по государственно-частному партнерству в Российской Федерации

Нормативное закрепление общих принципов и условий государственно-частного партнерства во всех субъектах Российской Федерации позволит:

а) повысить инвестиционную привлекательность региона для потенциальных региональных и национальных инвесторов;

б) установить четкие и понятные для всех правила участия органов власти в реализации совместных проектов, а также порядка участия партнеров в таких проектах;

в) придать легитимность заключаемым соглашениям и нормативно защитить интересы органов власти в случае возникновения споров;

г) повысить качество и количество реализуемых проектов;

д) повысить контроль за целевым и эффективным распоряжением государственным имуществом;

е) повысить эффективность управления и финансовую отдачу от использования государственного и муниципального имущества;

ж) избежать потенциальных системных ошибок при принятии решений об участии в проектах;

з) участвовать в проектах на максимально выгодных для региона условиях, в том числе обеспечивающих минимизацию рисков;

и) реализовывать проекты с заданными параметрами рентабельности и иных финансовых показателей;

к) разделить риски реализации проектов с частными партнерами;

л) придать полномочий органам власти по реализации отдельных функций в проекте (кто заключает, кто дает заключение, кто разрабатывает акты по реализации закона и т.д.).

Кроме того, по моему мнению, необходимо совершенствование процедуры подготовки и реализации проектов государственно-частного партнерства путем институционализации такой ее последовательности:

Определение специализированных органов управления развитием государственно-частного партнерства на региональном и местном уровнях с четким определением их полномочий, обязанностей и ответственности;

Обоснование органами государственного управления согласованных с общественностью, представителями научно-исследовательских учреждений, экспертами перспективных направлений и форм привлечения инвестиций в процессе государственно-частного партнерства с конкретизацией потенциальных объектов получения инвестиций;

Технико-экономическое обоснование оптимальных форм реализации проектов государственно-частного партнерства договорные, институциональные);

Декларация обязательств органов власти относительно участия в проектах;

Анонсирование предпочтений партнеров;

Объявления конкурсов о реализации государственно-частного партнерства и предоставление необходимой информации об участии в конкурсе в официальных изданиях органов власти, а также адресной рассылкой приглашений потенциальным партнерам;

Максимальное освобождение частного партнера от регламентных процедур участия в конкурсе и заключении договоров переносом технических вопросов заключения государственно-частного партнерства на соответствующие подразделения органов власти;

Совместная реализация проектов и оперативный мониторинг соблюдения обязательств участниками государственно-частного партнерства, общественностью.

Важная роль государства как регулятора социально-экономических процессов может способствовать стимулированию социальных инвестиций через предоставление налоговых льгот при работе компании с неключевыми заинтересованными сторонами. Вследствие того, что бизнес достаточно хорошо может оценивать рискованность инвестиций, то такие инвестиции не будут высокорискованными, а сотрудничество с неключевыми заинтересованными лицами, способными увеличивать финансовый результат компании вполне сможет обеспечить приемлемую отдачу от этих инвестиций. Также государству необходимо взять на себя работу по созданию инфраструктуры и системы коммуникаций между бизнесом и заинтересованными лицами, особенно неключевыми.

Нельзя не отметить большое влияние на общее развитие социальной ответственности бизнеса таких организаций, как Торгово-промышленная палата, Российский союз промышленников и предпринимателей, Ассоциация менеджеров России и других объединений бизнесменов. Эти организации являются интегрирующими в себе разных бизнесменов, разный бизнес, разные мнения; они помогают создать мощный фронт представителей одной из форм организации общества, помогают решить проблемы, свойственные всему бизнесу. Эти организации являются площадками для обмена опытом и легальной лоббирующей инстанцией. Кроме того, эти организации имеют стандарты ведения бизнеса, которых должны придерживаться все члены данных организаций. Учитывая, что в одиночку бизнес не выживет, особенно при экспансии зарубежных компаний на российский рынок, эти организации могут значительно помочь в деле построения социально ответственного бизнеса в России.