Последнее десятилетие проходит для нашей страны под знаком административной реформы. Одним из ее значимых элементов стало изменение принципов построения системы федеральных органов исполнительной власти. К ликвидированному недавно министерству по делам Крыма на днях прибавилось упразднение указом Президента РФ Федеральной службы по тарифам [35, c.18].

Упор согласно Указу Президента РФ № 314 был сделан на функциональность. Ее практическим воплощением стало создание трехзвенной структуры (министерство – служба – агентство) с определением для каждого вида федеральных органов круга выполняемых задач. Следование функциональному принципу подтвердили и нормы Указа главы государства от 21 мая 2012 года № 636.

Но реальность, как всегда, вносит свои коррективы.

Образованное Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН) вопреки Указу № 314 наделено не только функциями по управлению госимуществом и оказанию госуслуг в сфере государственной национальной политики, но и функциями по ее выработке, реализации, а также нормативно-правовому регулированию. Еще более ярким примером служит создание органов "территориально-отраслевого" управления [4].

В отличие от других министерств, решающих стратегически целеполагающие задачи, они призваны координировать работу по реализации на территории "своих" федеральных округов госпрограмм и ФЦП. Это и есть их специфика. Оправдана ли она с точки зрения решения экономических, социальных и иных актуальных проблем.

Во-первых, миграция.

Во-вторых, охрана окружающей среды.

В-третьих, приграничное сотрудничество.

Как ни странно, никакой роли в решении всех этих проблем ныне не просматривается. Что противоречит парадигме госрегулирования, отраженной в нормах вышеупомянутого Указа № 314, и самому смыслу создания на центральном уровне специальных органов управления определенными регионами, который заключается в ликвидации диспропорций территориального развития государства.

Такой подход не соответствует и зарубежной практике, откуда можно почерпнуть ценный опыт. Специальные органы управления определенными территориями, потенциально уязвимыми с точки зрения территориальной целостности государства, действуют в целом ряде государств. В Канаде это агентство экономического развития регионов Квебека и агентство развития атлантических провинций (Новой Шотландии, Нью-Брансуика, Ньюфаундленда и Лабрадора) [27], во Франции – министерство заморских территорий.

Получается, что одной из значимых тенденций развития системы федеральных органов исполнительной власти является постепенное "размывание" функционального принципа ее построения.

Не менее важна вторая тенденция – нестабильность системы федеральных органов исполнительной власти. 13-кратная корректировка за прошедшие три года Указа №636 (Рисунок 2). Причины понятны. Нет критериев, позволяющих заключить, какие именно отрасли экономики и социальной сферы достойны представлять свои интересы в госвласти.

Рисунок 2. 13-кратная корректировка за прошедшие три года

Отсюда невозможность однозначно определить круг (перечень, номенклатуру) федеральных органов исполнительной власти, которые составляют соответствующее звено системы госуправления. И данная ситуация нуждается в срочном разрешении.

Функциональный принцип выделения иерархических уровней системы федеральных органов исполнительной власти сам по себе неплох. Но недостаточен и должен дополняться иными принципами увязки задач государства и его сфер ведения с набором структур и наделением их соответствующей компетенцией.

Вполне уместно вспомнить о хорошо известном и преждевременно забытом отраслевом принципе формирования оргструктур управления. Это бы заставило при определении "номенклатуры" федеральных органов исполнительной власти учитывать сложившееся разделение труда в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах. И в частности, такие параметры, как:

- наличие материальной отрасли как реальной базы для учреждения министерства (службы, агентства);

- социально полезная и государственная значимость отрасли;

- однородность объединенных общим профилем деятельности материально-правовых отношений (промышленное и сельскохозяйственное производство, образование, культура, здравоохранение и так далее) [34].

Нельзя обойти и территориальный аспект. Никто не оспаривает необходимость учета региональных особенностей. Но все эти принципы и специфика их сочетания применительно к каждой сфере госуправления нуждаются в нормативно-правовом закреплении. Или в виде законодательного акта (например, ФЗ об органах исполнительной власти). Или в виде "новой редакции" президентского Указа №314. Разумеется, после проведения серьезных правовых исследований и разработки модели преобразований, обеспечивающей правовую преемственность и сохранение ценных традиций с современными правовыми новациями.

Третья тенденция – сокращение зоны собственно государственной деятельности в сфере госуправления. Появляются новые субъекты действия – саморегулируемые организации, институты гражданского общества, граждане, взаимодействующие с органами исполнительной власти в рамках реализации технологий краудсорсинга, юридические лица, привлекаемые в рамках процедур аутсорсинга. Они берут на себя функции, ранее являвшиеся прерогативой государства. Последнее в том числе передает выполнение ряда властных полномочий бизнес-структурам, учреждениям и организациям.

Такие процессы чреваты качественными изменениями, поскольку в ходе их происходит не просто преобразование, но и упразднение отдельных органов исполнительной власти. В частности, Министерство РФ по атомной энергии сначала было преобразовано в Федеральное агентство, а затем его функции, включая нормотворческие, передали Госкорпорации "Росатом".

Отсюда еще один вывод. Принципы взаимодействия органов госвласти с негосударственными субъектами, а самое главное – критерии принятия решения о возможности или невозможности передачи им выполнения тех или иных госфункций, оказания тех или иных госуслуг также требуют нормативного закрепления.

Обсуждаемая тема – частный случай другой, более глобальной проблемы, а именно: отсутствие у общества образа желаемого будущего. У Россиян нет представления о том, какой мы хотим видеть нашу страну через 20, 50, 100 лет. Это следствие того, что государство не имеет действительно долгосрочной стратегии. Концепция социально-экономического развития-2020 не отражает даже сегодняшних реалий, не говоря уже о завтрашнем дне [41].

Утвержденные стратегии развития отдельных отраслей не скреплены единым замыслом и потому нередко конфликтуют между собой. Без четкого представления о том, к чему мы стремимся, как достичь желаемого, чем это может обернуться и как действовать в пути, нельзя получить хороший результат. При реорганизации Минздравсоцразвития России в 2012 году было создано два ведомства Минздрав и Минтруда, и соцзащиты. Упоминание о социальном развитии из названия пропало. И нельзя однозначно понять, хорошо это или плохо, потому что ориентиров нет.

Первый шаг для преодоления такой ситуации сделан, принят закон о стратегическом планировании в РФ. Но это лишь начало. Нужны и другие шаги.

Таким образом, главным является то, чтобы все ветви власти существовали в прочном соотношении друг с другом и механизм государства действовал слаженно, не склоняясь от одной стороны к другой. При реализации своих функций ветвям власти необходимо пытаться находиться в рамках действующей Конституции, не претендуя на принятие новой. Необходимо в процессе доработки существующей на сегодняшний день Конституции РФ дополнить ее ст. 77 понятием президентской государственной власти, чтобы полномочия Президента не "прибивались" к исполнительной власти, а действовали самостоятельно, регулируя систему сдержек противовесов, распределяясь по дисбалансу ветвей. Так же необходимо усилить законодательную ветвь власти путем наделения парламента большими полномочиями, создать широкую базу законодательных актов, облегчающих вынесение судебных решений и усилить судебную власть путем комплектации судов грамотными судьями, а также обеспечивать их беспристрастность и независимость [42].

Посредством названного необходимо попытаться добиться баланса трех самостоятельных ветвей власти, которые бы могли действовать слаженно и бесперебойно, не подавляя одна другую и используя механизм разделения властей как средство гармонии в реализации полномочий между ними.