Как отмечает Титор С.Е., «среди государственных органов, в той или иной степени осуществляющих надзорно-контрольные функции по соблюдению законодательства о труде - органов прокуратуры, экологического, технологического, атомного и санитарно-эпидемиологического надзоров в Российской Федерации, других государственных и муниципальных органов - ведущая роль по обеспечению соблюдения трудового законодательства, защите трудовых прав граждан должна быть отведена инспекции труда, поскольку ее полномочия охватывают всю совокупность трудовых отношений, и она реально может исполнять роль центрального звена в системе»1. Как успешно это у нее получается?

По мнению Михъайлова А.В., в деятельности этой инспекции имеются перекосы, не позволяющие этому органу максимально предупреждать правонарушения в области охраны труда. Дело в том, что одним из видов проверок государственных инспекций труда являются целевые проверки по обращениям граждан. В силу огромного количества обращений граждан инспекторы не в состоянии реализовать свои полномочия по проведению комплексных проверок и тематических проверок по охране труда. В 2009-2010 годах количество таких обращений и жалоб сильно увеличилось. Государственная инспекция труда, рассматривая обращения работников и проводя целевые проверки по обращениям работников (а эти обращения менее всего касаются состояния охраны труда), в определенной мере становится органом рассмотрения и разрешения трудового разногласия. За этими проверками по целевым обращениям граждан утратилось основное предназначение государственной инспекции труда - надзор за соблюдением законодательства в виде полноценной, всесторонней проверки работодателя, в том числе по организации охраны труда и соблюдения техники безопасности. Например, по статистике Роструда, в ходе проведенных в 2009 г. всех видов проверок госинспекторами труда было выявлено около 1,4 млн. нарушений, связанных с охраной труда, при общем числе нарушений 1,85 млн. Нарушения в области охраны труда выявлены по следующим вопросам:

- обучения и инструктирования работников по охране труда - в среднем 13,4 нарушения в ходе одной проверки;

- обеспечения работников средствами индивидуальной защиты - в среднем 8,2 нарушения в ходе одной проверки;

- проведения медицинских осмотров работников - в среднем 5,46 нарушения в ходе одной проверки;

- проведения аттестации рабочих мест по условиям труда - в среднем 4,8 нарушения в ходе одной проверки;

- расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве - в среднем 2,83 нарушения в ходе одной проверки.

Если во времена СССР инспекторы труда 75% времени проводили на предприятиях, а 25% времени тратили на оформление документов, то сейчас данное соотношение меняется в противоположную сторону. Сейчас государственный инспектор труда должен по факту административного правонарушения в области охраны труда оформлять 10 листов бумаги1.

По мнению Курушина А.А., в сфере правового регулирования защиты трудовых прав органами федеральной инспекции труда в последнее время наблюдаются весьма тревожные тенденции, поскольку законодатель демонстрирует явную непоследовательность в определении круга полномочий этих органов2.

В частности, не так давно федеральная инспекция труда в очередной раз была наделена правом осуществлять надзор и контроль за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей (Федеральный закон от 22 июля 2008 г. №157-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс РФ и статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Другой тревожной тенденцией стало снижение эффективности деятельности федеральной инспекции труда, обусловленное наличием в трудовом законодательстве противоречий и пробелов.

Так, до 6 октября 2006 г. обоснованность заключения срочных трудовых договоров могла устанавливаться не только судом, но и органом, осуществляющим надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (ч. 5 ст. 58 ТК РФ (в ред. от 09.05.2005)). После вступления в силу Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ указанное полномочие было сохранено исключительно за судами (ч. 5 ст. 58 ТК РФ (в ред. от 30.12.2008)).

В результате получилось, что государственные инспекции труда, их должностные лица лишились права непосредственно контролировать правомерность заключения работодателями срочных трудовых договоров. Кроме того, трудовые инспекторы в настоящее время не имеют возможности привлечь работодателя к ответственности за неправомерное заключение с работниками трудовых договоров на определенный срок при отсутствии вступившего в законную силу решения суда, которое бы подтвердило данный юридический факт.

В то же время законодатель сохранил за государственными инспекциями труда полномочия по восстановлению на работе незаконно уволенных работников. Поэтому неизбежно возникает вопрос, вправе ли государственный инспектор труда разрешить жалобу уволенного в связи с истечением срока трудового договора работника, который требует восстановления на работе, ссылаясь на необоснованность заключения с ним трудового договора на определенный срок.

В описанной ситуации жалобу уволенного работника следовало бы признавать неподведомственной федеральной инспекции труда, поскольку входящие в ее структуру государственные органы в настоящее время не имеют полномочий устанавливать, что срочный трудовой договор заключался незаконно (при отсутствии достаточных к тому оснований). Однако действующее законодательство прямого ответа на данный вопрос не дает.

В литературе отмечается также, что «законодательство не имеет в своем содержании правил проверки достижения цели государственного надзора и контроля, которая заключается в обеспечении реализации трудовых прав работников....Более того, в нем не регламентирован порядок вступления в законную силу актов органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права»1.

Не урегулированным признается и вопрос «о сроках исполнения предписания государственного инспектора труда, в том числе и в случае требования отмены незаконных приказов работодателя об увольнении работника» 2.

К тому же «ни Трудовой кодекс Российской Федерации, ни Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержат нормы, отражающей правовую природу такого акта, как предписание» 3.

Однако одной из наиболее острых проблем последнего времени, которая существенным образом влияет на формирование рассматриваемой негативной тенденции, стало отсутствие четкого разграничения полномочий между органами федеральной инспекции труда и судами в области защиты трудовых прав работников.

В результате на практике все чаще приходится сталкиваться с различными отрицательными проявлениями конкуренции между административной и судебной защитой трудовых прав. Это, в свою очередь, приводит к тому, что цели защиты вообще не достигаются, а уровень правопорядка в сфере труда падает.

Рассмотрим данный тезис на конкретном примере.

Как известно, законодатель не включил федеральную инспекцию труда в число органов, рассматривающих индивидуальные трудовые споры. Такое право предоставлено комиссиям по трудовым спорам и судам (ст. 382 ТК РФ). Любые другие субъекты могут быть наделены подобными полномочиями лишь федеральными законами, и только в связи с особенностями рассмотрения индивидуальных трудовых споров отдельных категорий работников (ч. 2 ст. 383 ТК РФ).

Более того, индивидуальные трудовые споры о восстановлении на работе (независимо от оснований прекращения трудового договора или перевода на другую работу) должны рассматриваться только в судах (ч. 2 ст. 391 ТК РФ). Иными словами, исключительно судебная подведомственность данной категории споров, казалось бы, весьма четко закреплена в законе.

Формулируя понятие индивидуального трудового спора, законодатель в настоящее время опирается на «процессуальную» концепцию сущности споров о праве.

Тем не менее, как уже было ранее отмечено, в сферу полномочий государственной инспекции труда включено право восстанавливать работников на работе. В частности, в числе оснований прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, указаны:

— восстановление на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, по решению государственной инспекции труда (п. 2 ч. 1 ст. 83 ТК РФ);

— отмена (признание незаконным) решения государственной инспекции труда о восстановлении работника на работе (п. 11 ч. 1 ст. 83 ТК РФ).

При отказе исполнить решение государственного правового инспектора труда о восстановлении работника на прежней работе (а равно при просрочке его исполнения), на работодателя законом возложена обязанность возместить работнику не полученный в результате этого заработок (ст. 234 ТК РФ).

И, наконец, если работодатель после проведения дополнительных консультаций с выборным органом первичной профсоюзной организации все-таки принял окончательное решение об увольнении являющегося членом профсоюза работника, которое в дальнейшем было обжаловано в соответствующую государственную инспекцию труда, то последняя в течение десяти дней со дня получения жалобы (заявления) рассматривает вопрос об увольнении и в случае признания его незаконным выдает работодателю обязательное для исполнения предписание о восстановлении работника на работе с оплатой вынужденного прогула (ч. 3 ст. 373 ТК РФ)

В сфере правового регулирования защиты трудовых прав органами федеральной инспекции труда в последнее время наблюдаются весьма тревожные тенденции.

Столь очевидная на первый взгляд непоследовательность законодателя активно критикуется в юридической литературе. «С правовой точки зрения такое правовое регулирование вопроса о полномочиях государственной инспекции труда представляется абсолютно недопустимым. Если законодатель планировал наделить государственную инспекцию правом восстанавливать на работе незаконно уволенных или переведенных работников, то ему следовало четко описать данное полномочие и закрепить его в виде отдельной нормы...

Однако, по нашему мнению... должен быть поставлен вопрос о том, правильно ли наделять административный орган правами по рассмотрению трудового спора и разрешению его по существу»1.

Попытки ответить на данный вопрос предпринимаются далеко не только в теории, но и в правоприменительной практике, в том числе судебной. А ведь именно там не в последнюю очередь формируются тенденции развития российского трудового права.

В качестве примера приведем одно из дел, которое рассматривалось различными судебными инстанциями.

7 апреля 2003 г. гражданка Ц. была уволена из одного из государственных унитарных предприятий Республики Татарстан (далее — ГУП, работодатель), а 14 июля 2003 г. — восстановлена на работе в соответствии с предписанием главного государственного инспектора труда по правовым вопросам в Республике Татарстан от 23 мая 2003 г.

19 ноября 2004 г. главный государственный инспектор труда по правовым вопросам в Республике Татарстан вынес еще одно предписание, которым обязал работодателя произвести Ц. оплату вынужденного прогула, но ГУП обратилось в суд с заявлением о признании данного предписания незаконным и не подлежащим исполнению. В обоснование своих требований работодатель указал, что государственный инспектор труда не вправе давать предписания по трудовым спорам, касающимся оплаты времени вынужденного прогула, поскольку такие индивидуальные трудовые споры рассматриваются только судом.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления ГУП было отказано, но затем судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Татарстан указанное решение отменила, в результате чего заявление работодателя удовлетворили.

Гражданка Ц., в свою очередь, попыталась оспорить определение судебной коллегии в порядке надзора, для чего обратилась в Верховный Суд РФ. Однако судья Верховного Суда РФ не нашел оснований для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора, указав в числе прочего следующее:

«В соответствии с Конвенцией МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» от 11 июля 1947 г., ратифицированной Россией 11 апреля 1998 г., инспектору труда не предоставлено право давать обязательные для исполнения работодателем предписания по трудовым спорам.

Вопрос о выплате заработной платы за время вынужденного прогула является в силу ст. 391 Трудового кодекса Российской Федерации индивидуальным трудовым спором, подлежащим рассмотрению непосредственно в судах.

Кроме того, предписания по трудовым спорам инспектор труда выдает с целью защиты нарушенного права работника. Для защиты этого права самим работником Трудовым кодексом Российской Федерации установлен трехмесячный срок. Таким образом, действуя в интересах работника, инспектор труда, так же как и сам работник, должен соблюдать установленные сроки для рассмотрения трудового спора. Оспариваемое предписание вынесено по истечении установленного Трудовым кодексом Российской Федерации трехмесячного срока, в течение которого Ц. имела возможность обратиться в суд за разрешением спора о взыскании заработной платы за время вынужденного прогула. При таких обстоятельствах судебная коллегия правильно удовлетворила заявление ГУП...»1.

Государственная инспекция труда не отнесена законом к числу органов, рассматривающих индивидуальные трудовые споры. Поэтому обращение работника с заявлением в инспекцию не порождает индивидуальный трудовой спор и не свидетельствует о его возникновении.

Как видим, в данном случае суд прямо квалифицировал выдачу государственной инспекцией труда предписания о выплате сотруднице заработной платы за время вынужденного прогула как разрешение административным органом подведомственного суду индивидуального трудового спора. Именно поэтому свое решение инспектору труда следовало выносить с учетом порядка, установленного законом для судебного разрешения этих споров.

Такой подход, конечно, не может не радовать работодателей. Ведь фактически он позволяет если и не ограничить полномочия государственных инспекций труда, то хотя бы ввести их деятельность по восстановлению нарушенных трудовых прав работников в строгие процессуальные рамки. Но согласуется ли данный подход с действующим законодательством?

Формулируя понятие индивидуального трудового спора, законодатель в настоящее время опирается на «процессуальную» концепцию сущности споров о праве. Иными словами, индивидуальный трудовой спор определяется как неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов о труде, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров (ч. 1 ст. 381 ТК РФ). Следовательно, до того момента, пока о возникших разногласиях не заявлено в указанный орган, индивидуальный трудовой спор нельзя признать существующим.

Государственная инспекция труда, как уже было ранее отмечено, не отнесена законом к числу органов, рассматривающих индивидуальные трудовые споры. Поэтому обращение работника с заявлением в инспекцию не порождает индивидуальный трудовой спор и не свидетельствует о его возникновении. Обращаясь в трудовую инспекцию (в том числе по вопросу, который мог бы стать предметом подведомственного только суду трудового спора о восстановлении на работе или о выплате заработной платы за время вынужденного прогула), работник вообще не возбуждает индивидуальный трудовой спор, а всего лишь использует один из установленных законом способов защиты своих трудовых прав. А раз нет речи об индивидуальном трудовом споре, то нельзя говорить и об административном вмешательстве в его разрешение. В самом деле, едва ли можно вмешаться в рассмотрение несуществующего спора.

По мнению Курушина А.А., все это позволяет ставить под сомнение аргументацию, содержащуюся в приведенном выше судебном определении.

Во-первых, едва ли можно согласиться с тезисом о том, что с целью защиты нарушенного права работника инспектор труда в данном случае выдал работодателю обязательное для исполнения предписание по трудовому спору, так как de jure такой спор в данном случае не возник. Кроме того, не следует забывать, что полномочия трудовых инспекторов на восстановление прав работников, нарушенных незаконными увольнениями, прямо предусмотрены законом.

Во-вторых, ошибочно утверждение, что в Трудовом кодексе РФ установлен трехмесячный срок для зашиты нарушенного права сотрудника. Как из названия, так и из содержания статьи 392 Трудового кодекса РФ следует, что в ней закреплены сроки обращения в суд за разрешением индивидуального трудового спора. Поэтому их едва ли можно применять в ситуации, когда работник не обращается в орган по рассмотрению индивидуального трудового спора и не имеет целью разрешить этот спор1.

Мнение Сапфировой А.А. по поводу того, почему так было сделано, следующее: «Не думается, что законодатель пребывает в неведении относительно необходимости закрепления срока давности обращения в федеральную инспекцию труда. Скорее он намеренно сохраняет данный пробел в законодательстве и не отражает данный срок в нормах Кодекса, с тем чтобы нарушенные субъективные трудовые права были восстановлены в любых случаях» 2.

Позиция Верховного Суда аналогична: Определение Верховного Суда РФ от 28.06.2006 № И-В06-8 закрепляет нормы об отсутствии срока давности для обращений в федеральную инспекцию труда.

Нужно особо отметить, что государственная инспекция труда нормативно не ограничена какими-либо сроками для вынесения предписания об устранении нарушения трудового законодательства (восстановления нарушенных трудовых прав работника) и может выдать таковое и по истечении срока давности привлечения работодателя к административной ответственности.

Таким образом, законодатель осознанно или нет, но создал еще одну предпосылку для превосходства государственной инспекции труда над судами: если защищать свои интересы в суде уволенный работник может только в течение месяца со дня увольнения, то в государственной инспекции труда - в течение сколь угодно длительного времени1.

По мнению, Щур-Трухановича Л.В., наделив государственную инспекцию труда правом принимать решение о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного работника, законодатель фактически определил ее как "резервный" орган по рассмотрению трудовых споров, который не связан никакими процессуальными нормами, правилами и сроками. По его мнению, такое решение причиняет ущерб авторитету правосудия, формирует негативные представления о правильности и компетентности принимаемых судом решений, принижает значение суда как высшей правосудной инстанции в системе органов государственной власти2.

Позицию, сформулированную в приведенном определении Верховного Суда РФ, можно было бы безоговорочно поддержать лишь при условии, если законодатель откажется от использования процессуального подхода, то есть не будет связывать возникновение индивидуального трудового спора с фактом обращения в компетентный орган с заявлением о неурегулированных разногласиях. Такая перспектива имеется, ведь определяя, к примеру, коллективный трудовой спор, законодатель не использует процессуальный подход. Понятие коллективного трудового спора ограничивается указанием на неурегулированные по характеру разногласия между сторонами (ч. 1 ст. 398 ТК РФ), а момент его начала не связывается с обращением в какие-либо органы (ч. 3 ст. 398 ТК РФ).

Если отказ от процессуального подхода будет последовательно реализован на уровне закона в отношении не только коллективных, но и индивидуальных трудовых споров, то окажется, что для признания последних возникшими (существующими) достаточно будет установить наличие между работником и работодателем неурегулированных разногласий. В результате трудовая инспекция, как и прежде, будет обеспечивать административную защиту нарушенных, а не оспоренных трудовых прав работников (то есть при отсутствии между сторонами индивидуального трудового спора).

Если же из-за возникшего индивидуального трудового спора субъективное право работника оказывается не просто нарушенным, а оспоренным (то есть неопределенным), то защита такого права должна обеспечиваться уже не в административном, а в ином порядке — посредством разрешения индивидуального трудового спора специально уполномоченными на это органами (а не государственной инспекцией труда).

Таким образом, отмеченные негативные тенденции в сфере обеспечения защиты трудовых прав органами федеральной инспекции труда не в последнюю очередь обусловлены теми проблемами, которые существуют как в российском трудовом законодательстве, так и в теории трудового права.

Что же предлагается делать? Титор С.Е. считает:

- необходима узкая специализация инспекторов труда (как правовых, так и по охране труда) по отраслям производства, что обусловлено высоким уровнем технологий, децентрализацией и развитием локального нормативного регулирования трудовых отношений: принятием межотраслевых, отраслевых соглашений, трехсторонних соглашений на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, коллективных договоров. Подобный опыт имелся в истории советского периода.

- малочисленность состава инспекции труда, недостаточное внимание к данному институту со стороны государства, как показывает исторический опыт, является одной из причин неэффективной деятельности этого органа по обеспечению соблюдения трудового законодательства. Малочисленность состава инспекции труда является одной из причин неэффективной защиты трудовых прав работника. В дореволюционной России инспектировалось ежегодно в среднем до 70% поднадзорных предприятий, в советское время - около 25%. Имеющейся численностью инспекторского состава предприятия Саратовской области могут проверяться не чаще, чем один раз в 14 лет.

- В целях надлежащей досудебной защиты необходимо предусмотреть на законодательном уровне меры по обеспечению исполнения работодателями требований инспекторов труда о восстановлении нарушенных трудовых прав работников.

- необходимо распространение надзорно-контрольных функций инспекции труда на всю совокупность трудовых отношений. Актуален вопрос о применении положительного опыта советского периода в части распространения функций инспекции труда на все без исключения предприятия, учреждения и организации. Существующее на сегодняшний день исключение государственной службы из-под контроля инспекции труда неминуемо приведет к ограничению трудовых прав государственных служащих.

- имеющихся в арсенале инспекции труда средств и способов недостаточно для защиты слабой стороны трудового договора - работника, восстановления его нарушенных трудовых прав. Это обусловливает самозащиту прав самими работниками, в том числе посредством крайних форм: демонстраций протеста и забастовок, что в период экономических кризисов может приобрести политическую окраску. В этой связи необходимо развивать и модернизировать накопленный исторический опыт по предупреждению нарушений в сфере трудовых отношений1.

ГИТ направлено по результатам проверок по оплате труда в органы прокуратуры материалов для привлечения к уголовной ответственности работодателей и должностных лиц -562, по ним возбуждено 16 уголовных дел, осуждено по статье 145-1 – 3 человека.

Направлено в суды 1296 протоколов для привлечения к административной ответственности лиц, виновных в допущенных правонарушениях в сфере оплаты труда (подпункт 16 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ). Принято судами 647 решений о наложении административных наказаний на лиц, виновных в допущенных правонарушениях в сфере оплаты труда, на основании протоколов, оформленных должностными лицами госинспекции труда. Направлено от имени госинспекции труда в суды 105 гражданских исков по трудовым делам по вопросам оплаты труда, из них судом удовлетворены 6. Оказана правовая помощь 1700 гражданам при подготовке их исков по трудовым делам в связи с нарушением законодательства об оплате труда, из них судом удовлетворено 60. Рассмотрено 120 исковых заявлений по трудовым делам об оплате труда в судах с участием госинспекторов труда, из них судом удовлетворено 452.

Пока что такая работа суда в глазах граждан неудовлетворительна. Может быть, поэтому и справедливо не ограничивать исковой давностью административные решения федеральной инспекции труда?

1 Титор С. Е. Органы контроля и надзора за соблюдением законодательства о труде в России: Историко-правовое исследование: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Саратов, 2009, с. 11.

1 Михайлов А.В. Государственный контроль и надзор в области охраны труда: реальность и перспектива // Трудовое право. 2011. N 2. С. 68-69

2 Курушин А.А. Защита трудовых прав органами федеральной инспекции труда // http://www.psj.ru/saver_magazins/detail.php?ID=51307

1 Барбашова Т.П., Миронов В.И. Защита трудовых прав работников // Трудовое право. 2007. № 7. С. 17.

2 Сапфирова А.А. Федеральная инспекция труда: орган по рассмотрению и разрешению трудовых споров или орган по урегулированию трудовых разногласий? // Трудовое право. 2008. № 2. С. 12.

3 Там же. С. 13.

1 Щур-Труханович Л.В. Восстановление работника на работе государственной инспекцией труда: недостатки правового регулирования // Кадры предприятия, 2007. № 9. С. 29.

1 Определение Верховного Суда РФ от 28.06.2006 № И-В06-8. В передаче дела по заявлению о признании незаконным предписания главного государственного инспектора труда для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции отказано, поскольку оспариваемое предписание вынесено по истечении установленного ТК РФ трехмесячного срока, в течение которого работник имел возможность обратиться в суд за разрешением спора о взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, суд правомерно удовлетворил заявление // документ опубликован не был

1 Курушин А.А. Защита трудовых прав органами федеральной инспекции труда // http://www.psj.ru/saver_magazins/detail.php?ID=51307

2 Сапфирова А.А. Проблемы участия федеральной инспекции труда в урегулировании разногласий в сфере труда // Российский ежегодник трудового права. 2007. N 3 / под ред. Е.Б. Хохлова. СПб: Юридическая книга, 2008. С. 218.

1 Щур-Труханович Л.В. Восстановление работника на работе государственной инспекцией труда: недостатки правового регулирования // Кадры предприятия. 2007. № 9. С. 37.

2 Там же. С. 37.

1 Титор С. Е. Указ.соч. с. 11.

2 Сведения о работе государственных инспекций труда по осуществлению надзора и контроля за соблюдением законодательства об оплате труда (сравнительная таблица за 6 мес. 2010 и 6 мес. 2011 г.) // http://www.rostrud.ru/activities/28/19909/