В современных условиях развития Российской Федерации огромное значение обретает функционирование институтов контроля и надзора в различных сферах развития общества. Определение терминов «контроль» и «надзор» в законодательстве отсутствует и не различается четкостью и понятностью в этом вопросе. Часто они употребляются в виде равносильных понятий, которые применяются вместе друг с другом, и объяснения их общих черт и различий не приводится. В нормативно-правовых актах нет унифицированного понимания анализирующих терминов, в одних применяется исключительно термин «контроль», а в других – «надзор».[1]

В пример можно привести основополагающий документ в сфере контроля и надзора, это Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[2]. Законодатель отождествляет указанные выше понятия. «Государственный контроль (надзор) – это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом»[3].

Оба термина имеют юридическое значение, поэтому правильнее было бы рассматривать и употреблять их самостоятельно.

Для того чтобы определить точное понятие терминов «контроль» и «надзор» следует обратиться к анализу рассматриваемых терминов.

Толковый словарь русского языка Ожегова С. И. под контролем трактует «проверку, а также систематическое наблюдение в целях проверки или надзора».[4]

Афанасьев В. Г. под контролем понимает «труд по наблюдению и проверке соотношения процесса функционирования объекта установленным управленческим заключениям, правилам, планам, нормам, стандартам; по обнаружению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования».[5]

По мнению же Тарасова А. М. «контроль не является первичной деятельностью, так как он касается действий, осуществляемых независимо от контроля, но вместе с тем контроль представляет собой самостоятельный вид деятельности.»[6] Его сущность заключается в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем инструкциям, которые объект получил от должностного лица.

Следовательно, из этого определения делаем вывод о том, что целью контроля является наблюдение, который включает в себя сбор и передачу данных об итогах контрольных мероприятий определенным компетентным органам. Контрольные процедуры направлены на выявление нарушений и определение путей их решения, для эффективного функционирования государственных органов.

Контроль представляет собой тип управленческой деятельности. Ключевая его цель состоит в обеспечении более эффективного, результативного, целесообразного функционирования всей системы в интересах любого гражданина и населения в общем.[7]

Контроль ведется в процессе сбора, анализа, проверки и оценки всей информации на подконтрольном объекте. Чем быстрее станут известны отклонения от установленных характеристик и выполнены мероприятия по их устранению, тем проще будут достигнуты положительные результаты.

В случаях, когда при контроле выявляются отступления от федеральных государственных стандартов, принятых лицензией условий, нарушений закона, проверяющий орган имеет все основания встрять в деятельность подконтрольных органов в рамках своей компетенции.

Проблема соотношения контроля и надзора не остается без внимания почти ни в одном из проведенных исследований, посвященных государственному управлению.[8] В многих положениях, устанавливающих структуру и полномочия разнообразных федеральных служб, показано, что надлежащие органы имеют, наряду с контрольными, и надзорные полномочия. Именно это обстоятельство и приводит к частым спорам о полномочиях органов исполнительной власти, выступающих в качестве субъекта контроля и надзора.

Принято выделять следующие главные свойства надзора как способа осуществления государственной деятельности. Первое — распространение на поднадзорные субъекты функций и полномочий органов, исполняющих надзор, независимо от их ведомственной принадлежности, формы собственности и иных условий (т. е. надведомственный надзор). Второе — это проверка законности деятельности поднадзорных субъектов, выполнение ими специальных норм, установленных в законах или подзаконных актах, регулирующих различные общественные отношения в сфере управления. Третье — проверка деятельности поднадзорных лиц по конкретным вопросам, которые закреплены нормативными правовыми актами, находящимися в компетенции проверяющего органа. Четвертое свойство — использование органом надзора в пределах существующих юрисдикционных полномочий мер административного принуждения к поднадзорному субъекту.[9]

Некоторые ученые в качестве характерной особенности надзора определяют систематичность его исполнения, в то время как контроль может и не обладать данным свойством. Многие исследователи с этой позицией не согласны.

Зачастую специалисты в сфере административного права в противоположение надзору называют такой признак контроля, как осуществление вмешательства в оперативно хозяйственную деятельность подконтрольных субъектов. Исследователи, применяющие эту формулировку, до конца не раскрывают его суть и не приводят конкретных примеров. Под вмешательством принято воспринимать выполнение органом, исполняющим управленческую деятельность, операций либо принятие решений в установленной компетенции, в следствии которых останавливается обращение товара и выполняется изъятие необходимых в процессе деятельности документов, оборудования или ограничивается доступ к ним.[10] Возможны и другие последствия, которые влекут за собой преобразование условий осуществления деятельности против воли, субъекта, подлежащего проверке.

Отталкиваясь от предложенного определения, следует, что осуществление надзора тоже приводит к вмешательству в оперативно хозяйственную деятельность.

С точки зрения ученых, цель которых – решение проблем административного права, контроль выступает в качестве метода правоохранительной деятельности, состоящего из трех компонентов:

проверку фактического исполнения закона, другого нормативного или персонального предписания, распоряжения, поручения, норматива, т.е. всей деятельности, которую осуществляют подконтрольные лица и организации;

проверку путей и средств исполнения закона, иных правововых предписаний, заданий и поручний, позволяющих оценить работу определенных лиц, обсудить, как добились полученных результатов;

принятие мер в ходе контроля для оценки, изменения положения, ликвидации недостатков, наказания или поощрения.[11]

Кокорин Е. В. предлагает «различать надведомственный контроль и надзор по следующим основаниям».[12] Первое — по субъектам, которые их осуществляют; второе — по субъектам, в отношении которых они исполняются; третье — надзор, обычно, сопряжен с употреблением мер административного принуждения. Надзорные органы вправе применять в своей деятельности административно предупредительные меры, меры административно-процессуального обеспечения, а также привлечение к административной ответственности и установление административных наказаний. Когда органы контроля не так широки в своих полномочиях — в соответствии со случаями, предусмотренными законом, они вправе применять только меры пресечения.

Имеется возможность сделать вывод о том, что надзор намного шире по своему содержанию, чем контроль. Надзор осуществляет наибольшее количество государственных органов и в отношении большого круга поднадзорных субъектов, чем это характерно для надведомственного контроля. Помимо этого, органы надзора располагают более широким кругом полномочий в отношении контролируемых субъектов,[13] чем органы, исполняющие контроль. Привлечение к административной ответственности и назначение административных санкций подконтрольным субъектам, свершившим административные правонарушения, не входит в компетенцию органов, исполняющих контроль.[14]

Мнение Беляева В. П. напротив, говорит об обратном. Он отмечает, что «надзор - это форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически важных действий по разрешению на поднадзорных объектах юридических дел, которые возникают в связи с несоблюдением либо ненадлежащим исполнением норм, предусмотренных законодательством, государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений» [15]. По его мнению, надзорными функциями в чистом виде обладает только прокуратура.

А роль контроля состоит в проверке соответствия результатов установленным характеристикам, его целям,[16] а содержание – в том, что компетентные органы и лица узнают, отвечает ли деятельность подконтрольных объектов нормативным установкам и нормативным правовым актам, установленными перед ними задачам, и соответственно предпринимаются меры по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности.[17]

Таким образов, делая вывод из вышесказанного, говорим, что авторы указывает на то, что контроль является более широким понятием, нежели надзор. Помимо этого, считают, что все федеральные службы имеют компетенцию контрольных органов, поэтому в их содержании не должно содержаться такого слова как «надзор».

М. С. Нетесова к общим чертам контроля и надзора относит следующее : [18]

1.они представляют собой государственные функции;

2.они проводятся субъектом — государственным органом (организацией);

3.они осуществляются путем проверок;

4.при проверке исследуются наборы характеристик объекта и его деятельности;

5.они распространяются из прежде установленных целевых параметров проверяемого объекта и его деятельности;

6.по результатам исполняются некоторые управленческие действия, касающиеся проверяемого объекта.

Главная черта, по которой различаются рассматриваемые нами понятия, заключается в том, что в случае выполнения контроля обязательна подчиненность проверяемого объекта проверяющему; при надзоре же, обязательным является независимость и самостоятельность проверяемого объекта по отношению к проверяющему.

Кроме этого, к значительным отличиям между контролем и надзором Нетесова относит следующие :

«Функция контроля представляется более обширной, чем надзора, так как кроме проверки выполнения закона, требований и правил безопасности, свойственной равным образом обеим функциям, при контроле в силу подчиненности объекта проверяется еще и реализация текущих руководящих постановлений;

При исполнении процедуры контроля присутствует возможность прямого оперативного вмешательства в деятельность подконтрольного объекта (при надзоре такого не возможно);

У контроля цель – это выявление соответствия исполняемой деятельности предписаниям норм права, разумность, эффективность осуществляемой деятельности; а надзор же исполняется с целью выявления нарушений в деятельности поднадзорных объектов;

Для контроля свойственна плановость проверочных событий. Контрольные процедуры выполняются без перерыва, а также выборочно, в процессе специальных контрольных мероприятий. Надзор исполняется выборочно и текущим быть не может;

При проведении контрольных мероприятий по результатам проверки осуществляются как прямые, так и косвенные меры влияния на объект проверки, при надзорных — только лишь косвенные» [19].

Подытоживая вышесказанное, делаем вывод о том, что в научной литературе до сих пор не сформулировано точное и единое понимание контроля и надзора, что затрудняет их правоприменение. Причиной этого является широкий смысл рассматриваемых понятий, достаточное количество их сходств и различий.

Для устранения данной проблемы необходимо приведение к единой системе характеристик и самих понятий, которые ведутся и в науке, и в законодательной деятельности. Для этого необходимо исключить противоречия действующего законодательства, которые препятствуют эффективному осуществлению деятельности контроля и надзора.

[1] Гусейнова, С. Ф. Юридическое различие государственного контроля и надзор, их функции / С. Ф. Гусейнова // Символ науки. – 2015. – № 5. – С. 170.

[2] О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // СЗ РФ. – 2008. – № 52. – Ст. 6249; СЗ РФ. – 2016. – № 11. – Ст. 1495.

[3] О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // СЗ РФ. – 2008. – № 52. – Ст. 6249; СЗ РФ. – 2016. – № 11. – Ст. 1495.

[4] Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. – 22-е издание, 1949 г. – С. 708

[5] Афанасьев, В.Г. Человек. Общество, управление, информация. Опыт системного подхода/ В.Г. Афанасьев. – Москва: Либроком. – 2013. – С. 241.

[6] Тарасов, А. М. государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние / В. Г. Тарасов // Журнал российского права. – 2011. – № 1. – С.27.

[7] Костров, А. В., Гражданская защита: что означают термины «контроль» и «надзор»? / А. В. Костров, С. А. Титов // Технологии гражданской безопасности. – 2009. – № 3-4 (6). – С. 167.

[8] Кокорин, Е. В. Проблематика толкования понятий «надзор» и «контроль» в современной юридической литературе / Е. В. Кокорин // Власть. – 2012. – № 2. – С. 121.

[9] Кокорин, Е. В. Проблематика толкования понятий «надзор» и «контроль» в современной юридической литературе / Е. В. Кокорин // Власть. – 2012. – № 2. – С. 121.

[10] Там же. С. 122.

[11] Манохин, В. М. Административное право России: учебник / В. М. Манохин - Саратов: Ай Пи Эр Медиа. – 2010. – С. 189.

[12] Кокорин, Е. В. Проблематика толкования понятий «надзор» и «контроль» в современной юридической литературе / Е. В. Кокорин // Власть. – 2012. – № 2. – С. 122.

[13] Осипов, Д. А. О понятиях «государственный контроль», «государственный надзор» и «тотальный контроль над личностью» / Д. А. Осипов, В. М. Большакова // Власть. – 2015. – №5. – С. 139.

[14] Смородинова, Ю. С. Методы осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации / Ю. С. Смородинова // Общество и право. – 2015. – №2 (52). – С. 305.

[15] Беляев, В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: автореф. дис. док. юрид. наук: 12.00.01 / В. П. Беляев. – Саратов. – 2006. – С. 45.

[16] Поляков, А. А. Соотношение понятий контроля и надзора в России / А. А. Поляков // Евразийский научный журнал. – 2015. – № 6. – С. 66.

[17] Садохина, Н. Е. Формы взаимодействия государственного и общественного контроля / Н. Е. Садохина, А. В. Липунцова // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. – 2012. – № 8 (112). – С. 296.

[18] Нетесова, М. С. О разграничении функций контроля и надзора в государственном управлении / М. С. Нетесова //Журнал Власть. – 2007. – № 2. – С. 99.

[19] Нетесова, М. С. О разграничении функций контроля и надзора в государственном управлении / М. С. Нетесова // Власть. – 2007. – № 2. – С. 100.