Контроль (надзор), осуществляемый органами исполнительной власти А.Б. Яблонская определяет как «совокупность действий по наблюдению за функционированием соответствующего объекта контроля (надзора) с целью: получения объективной и достоверной информации о состоянии дел на нем, применения мер по предупреждению правонарушений (с правом прямого вмешательства в оперативную деятельность объекта контроля), предоставления помощи подконтрольной структуре в восстановлении законности и дисциплины, установления причин и условий, способствующих нарушению требований правовых норм, принятия мер по привлечению к правовой ответственности виновных лиц»[1].

В настоящее время на федеральном уровне законодательную базу государственного контроля (надзора) составляют Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ) и около 90 отраслевых федеральных законов, регламентирующих отдельные виды государственного контроля (надзора).

Подзаконная нормативно-правовая база государственного контроля (надзора) также имеет общую и специальную (отраслевую) часть.

Общую часть образуют:

– 6 базовых постановлений Правительства Российской Федерации (постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности»; от 20 августа 2009 г. № 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю»; от 5 апреля 2010 г. № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)»; от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; от 27 декабря 2012 г. № 1443 «Об утверждении Правил формирования и ведения федеральной государственной информационной системы «Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов»; от 15 декабря 2012 г. № 1311 «О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю»);

– приказ Минэкономразвития России (приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», утвердивший типовые формы документов, используемых в рамках контроля (надзора));

– 2 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации (приказы Генпрокуратуры России от 11 августа 2010 г. № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Отраслевая часть состоит из более 40 постановлений Правительства Российской Федерации, изданных в развитие Закона № 294-ФЗ и утверждающих Положения об осуществлении отдельных видов контроля либо закрепляющие в случаях установленных законами какие-либо особенности осуществления отдельных видов контроля (например, постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью»), а также нескольких десятков различных ведомственных актов, среди которых можно особо выделить административные регламенты исполнения контрольно-надзорных функций.

Следует отметить, что в течение последних 2-х лет нормативно-правовая база государственного контроля (надзора) и муниципального контроля претерпела довольно сильные изменения. Их анализ позволяет выделить следующие основные направления корректировки соответствующих нормативных правовых актов.

1. Расширение перечня видов контроля (надзора), полностью или частично изъятых из сферы действия Закона № 294-ФЗ. Так, в частях 3 и 3.1. статьи 1 Закона № 294-ФЗ содержится перечень случаев, в которых положения указанного закона не применяются к проверкам, проводимым государственными органами и органами местного самоуправления. В части 4 данной статьи приведен перечень видов контроля (надзора), в отношении которых другими федеральными законами могут быть установлены особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры. Оба перечня присутствуют в статье 1 Закона № 294-ФЗ, начиная с самой первой его редакции. Однако на протяжении действия рассматриваемого закона они претерпевают постоянное расширение (рис.1).

Рис. 1. Количество видов контроля (надзора), исключенных из сферы действия Закона № 294-ФЗ[2]

Изменения, произошедшие в отношении перечней видов контроля, полностью или частично исключенных из сферы действия Закона № 294-ФЗ, можно разделить на несколько групп.

I группа – виды контроля, которые ранее в законодательстве отсутствовали и сразу после нормативного установления были исключены из сферы действия Закона № 294-ФЗ: надзор в национальной платежной системе; государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов.

II группа – виды контроля, на которые ранее в полной мере формально распространялся Закон № 294-ФЗ и которые в настоящее полностью выведены из-под действия данного закона: государственный портовый контроль; контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов.

III группа – виды контроля, которые были переведены из разряда контроля, частично исключенного из общих правил, в категорию контроля, полностью выведенного из сферы Закона № 294-ФЗ: таможенный контроль.

IV группа – виды контроля, на которые ранее в полном объеме распространялся Закон № 294-ФЗ и которые в настоящее время частично изъяты из общих правил: федеральный государственный пожарный надзор; государственный контроль на территории особой экономической зоны; государственный контроль в сферах естественных монополий; государственный надзор в области организации и проведения азартных игр; государственный надзор за проведением лотерей; федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций.

V группа – виды контроля, переведенные из перечня видов контроля, частично изъятых из общих правил, в категорию видов контроля, на которые в полном объеме распространяется Закон № 294-ФЗ: контроль в области обращения и защиты информации; контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса; контроль за оборотом оружия, боеприпасов и патронов к нему; контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Наличие перечня отдельных видов контроля, полностью или частично исключенных из правил Закона № 294-ФЗ, является обоснованным, т.к. за термином «государственный контроль (надзор)» скрываются разнообразные по своему содержанию правовые институты. Попытка придать им полное единообразие может лишить отдельные виды контроля смысловой нагрузки (например, виды контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации) либо неоправданно повысить риск наступления опасных последствий из-за нарушения обязательных требований (к примеру, надзор в области промышленной безопасности).

Вместе с тем, по мнению М.В. Опимах, «постоянное расширение данных перечней снижает уровень гарантий подконтрольных лиц. Как правило, отраслевыми федеральными законами сокращается периодичность проверок, увеличиваются сроки их проведения, исключается необходимость уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения таких проверок с органами прокуратуры»[3]. В связи с этим представляется желательным сокращение перечня видов контроля, полностью или частично исключенных из сферы действия Закона № 294-ФЗ, или хотя бы сохранение данных перечней в существующем объеме в будущем. Сокращение перечня видов контроля, полностью или частично исключенных из общих правил, можно осуществлять следующим образом: постепенно распространять на отдельные виды контроля в полном объеме правила, предусмотренные Законом № 294-ФЗ, с постоянным сбором и анализом статистики о количестве случаев причинения вреда в соответствующей сфере. При наблюдении роста случаев причинения вреда в отношении вида контроля могут быть возвращены особые правила.

К настоящему времени действуют более 30 постановлений Правительства Российской Федерации, которыми утверждены положения об отдельных видах государственного контроля (надзора). Указанные акты Правительства Российской Федерации определяют порядок осуществления видов государственного контроля (надзора), как подпадающих под действие Закона № 294-ФЗ, так и частично выведенных из сферы действия данного закона. Также в настоящий момент действуют более 70 административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению контроля (надзора), полностью или частично подпадающих под действие Закона № 294-ФЗ, а также 2 административных регламента взаимодействия при исполнении контрольно-надзорных функций и 3 административных регламента предоставления государственных услуг по приему уведомлений о начале осуществления отдельных видов деятельности.

Вместе с тем данная работа не завершена. Например, административные регламенты предоставления государственных услуг по приему уведомлений о начале осуществления отдельных видов деятельности приняты только в 3 уполномоченных федеральных органах (Роспотребнадзоре, Роструде и ФМБА России) и отсутствуют в 3 ведомствах (Ространснадзоре, МЧС России и Росстандарте).

В течение 2011-2012 годов в КоАП РФ был внесен ряд изменений, серьезным образом развивших систему составов административных правонарушений и увеличивших административные наказания в описываемой сфере.

С одной стороны, детализирована и ужесточена административная ответственность подконтрольных субъектов за нарушение порядка проведения проверок:

1. Статья 19.4.1. КоАП РФ дополнена нормой, устанавливающей ответственность за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), в том числе за воспрепятствование, повлекшее невозможность проведения или завершения проверки, и за повторное совершение указанного деяния. Административное наказание за данное деяние составляет: для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей – от 2 тысяч рублей до 20 тысяч рублей или дисквалификация от 6 месяцев до 1 года, для юридических лиц – от 5 тысяч рублей до 100 тысяч рублей.

2. Статья 19.5 КоАП РФ дополнена нормами, устанавливающими квалифицированные составы такого правонарушения, как невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный контроль (надзор). Уточнено наказание за невыполнение предписания органа государственного пожарного надзора, органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, органа государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, органа по контролю (надзору) в сфере безопасности при использовании атомной энергии.

3. Десятикратно увеличена ответственность за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 19.6 КоАП РФ). Штраф за данное правонарушение, налагаемый на должностных лиц, увеличен до 4-5 тысяч рублей.

С другой стороны, усилена ответственность за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре). Так, внесены изменения в статью 19.6.1. КоАП РФ, в соответствии с которыми предусмотрено наложение административного штрафа на должностное лицо в размере от 5 тысяч до 10 тысяч рублей либо дисквалификация должностного лица на срок от 6 месяцев до 1 года за повторное нарушение законодательства о контроле[4].

[1] Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Автореф. дисс. ... канд. юр. наук. – М., 2010. – С. 8.

[2] Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). – М.: Минэкономразвития России, 2013. – С.7.

[3] Опимах М.В. Законодательное упорядочение правил государственного контроля (надзора) и порядка оказания государственных услуг: основные новеллы // Вестник Росздравнадзора. – 2012. – № 4. – С. 6.

[4] Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). – М.: Минэкономразвития России, 2013. – С. 13.