Информационные и технологические и составляющие на современном этапе развития человеческой цивилизации приводят к глобализации и утверждению надгосударственных форм информационного, экономического контроля. Общественная мысль во многих странах пытается осознать воздействие процессов глобализации на механизм принятия решения, адаптировать к новым реалиям принципы суверенитета, таким образом, формулируются подходы, нашедшие выражение в нашей стране в концепции «суверенной демократии».

На роль универсальной методики оценки качества государственного управления претендуют разработки Института Всемирного банка, эксперты которого сыграли большую роль в научном осмыслении проблем реализации административной реформы в России.

Так, в 2004 г. представительством Института Всемирного банка был подготовлен материал для Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации под названием «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления»[1], предлагавший, в частности, следующие показатели:

1. Показатель государственного управления. В настоящее время методика Всемирного банка основывается на критериях качества государственного управления, предложенных Д. Кауфманом. Эти критерии, в свою очередь, включают шесть индексов, характеризующих государственное управление, т.н. индекс GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) - индекс, оценивающий эффективность государственного управления[2]:

– право голоса и подотчетность, с помощью которых измеряются различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Оценке подвергаются: степень возможности участия граждан в выборе правительства, уровень независимости прессы;

– учет мнения населения и подотчетность государственных органов (Voice and Accountability) - индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства и других органы власти, степень независимости прессы, оценку уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод;

– политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) - индекс включает показатели, измеряющие стабильность государственных институтов, вероятность резких перемен, смену политического курса, дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия;

– эффективность работы правительства (Government Effectiveness) - индекс включает показатели, измеряющие качество государственных услуг, качество разработки и реализации внутренней государственной политики, уровень доверия к внутренней политике, проводимой правительством, качество функционирования государственного аппарата и работы государственных служащих, их компетенцию, степень их независимости от политического давления и так далее;

– качество законодательства (Regulatory Quality) - индекс включает показатели, измеряющие способность правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию. С его помощью фиксируются меры, противоречащие рыночной экономике, такие как неадекватный контроль уровня цен и банковской сферы, чрезмерное регулирование развития бизнеса, торговых отношений и так далее;

– верховенство закона (Rule of Law) - индекс включает показатели, измеряющие степень уверенности различных субъектов в установленных законодательных нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективность и предсказуемость законодательной системы, уровень преступности и отношение граждан к преступлению, отношение к исполнению контрактных обязательств, эффективность работы полиции, судов и так далее;

– сдерживание коррупции (Control of Corruption) - индекс включает показатели, измеряющие восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды), степень использования государственной власти в корыстных целях, существование коррупции на высоком политическом уровне, степень участия элит в коррупции, влияние коррупции на развитие экономики и так далее.

Индексы GRICS рассчитываются Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями (Институтом европейского университета, высшими учебными заведениями, агентствами по изучению общественного мнения и т. д.).

Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, пока находится в нижней части рейтинга (рис. 4, табл. 4)[3].

Таблица 4. Индексы GRICS для России[4]

Показатель

1996 год

2000 год

2004 год

2008 год

2011 год

Право голоса и подотчётность

41

37

30

23

23

Политическая стабильность и отсутствие насилия

12

11

8

20

21

Эффективность правительства

33

23

44

43

42

Качество законодательства

39

28

50

38

39

Верховенство закона

23

13

19

20

25

Контроль коррупции

16

17

25

12

13

Рис. 4. Значение индексов GRICS для России[5]

Методика позволяет вести расчеты качества, эффективности и результативности деятельности органов государственной власти, в том числе и контрольно-надзорных органов. Но в связи с тем, что используемая методика позволяет выполнять как оценку отдельных компонентов, так и комплексную оценку, можно выборочно отслеживать лишь отдельные аспекты государственного управления в зависимости от потребностей и назначения оценки. А главный недостаток этого способа оценки государственного управления состоит в том, что он разработан для осуществления межстрановой оценки путем сопоставления практики, сложившейся в разных странах, а не для отслеживания динамики изменений в данной сфере в какой-либо одной стране. Данная система предназначена для сравнительной оценки ситуации, сложившейся в государственном управлении разных стран в определенный промежуток времени.

2. Показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий, позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством.

3. Показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой, позволили сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой

4. Индекс восприятия коррупции организации составляется организацией Transparency International с 1995 г. Это составной индекс, основанный на данных 17 различных исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, а также опросов жителей конкретной страны - как ее граждан, так и иностранцев. Индекс восприятия коррупции позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах. Для России индекс восприятия коррупции в 2012 году составил 28 (133 место в списке из 174 стран). Среди стран с самым минимальным показателем оказались Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия и Сингапур[6].

5. Барометр мировой коррупции организации также составляется Transparency International. Если целью создания индекса восприятия коррупции является оценка уровня коррупции в мире, то барометр мировой коррупции организации исходит из сведений, как средний человек оценивает данный уровень коррупции. По данным индекса, 48,7 % опрошенных в России считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду (в то время как в Канаде такое мнение высказали 16,6 % в США - 7,4 %; в Великобритании - 34,7 %), 21,8 % респондентов высказали мнение, что коррупция оказывает влияние на личную жизнь и жизнь семьи (42,5 % - в Канаде; 26,5 % - в США; 10,9 % - в Великобритании)[7].

6. Индекс экономической свободы был разработан Фондом наследия (Heritage Foundation) совместно с изданием «Wall Street Journal» в 1995 г. Информационной основой формирования индекса экономической свободы являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. Этот индекс рассчитывается на основе 50 характеристик, объединенных в 10 основных факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, заработная плата и цены, имущественные права, государственное регулирование, черный рынок.

По каждому показателю странам выставляется оценка в баллах - от 0 до 100. Чем больше баллов, тем более высоко оценивается уровень экономической свободы в стране по данному критерию. При итоговом расчете Индекса показатели суммируются. Таким образом, в «абсолютно свободной» экономике в итоге должно получиться 100 баллов, а там, где свободы нет в принципе, соответственно, 0. Все страны мира, представленные в итоговом отчете, разделены на пять условных групп в соответствии со своим рейтингом:

страны со свободной экономикой (набравшие более 80 баллов из 100 возможных);

страны с преимущественно свободной экономикой (набравшие от 70 до 80 баллов);

страны с умеренно свободной экономикой (набравшие от 60 до 70 баллов);

страны с преимущественно несвободной экономикой (набравшие от 50 до 60 баллов);

страны с несвободной экономикой (набравшие менее 50 баллов).

В 2012 г. Россия с индексом 51,1 причислена к странам с преимущественно несвободной экономикой[8].

7. Индекс непрозрачности разработан компанией «Pricewaterhouse-Coopers» и представлен в виде интегрального фактора непрозрачности. Этот фактор основан на комбинации из пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности. Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) oбразует слово «CLEAR». Чем выше значение коэффициента – тем выше непрозрачность страны. Значение индекса непрозрачности по России составило 84, что значительно выше показателей как стран Организации экономического сотрудничества и развития, так и стран Центральной и Восточной Европы[9].

8. Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе исследований мнения государственных служащих и населения. Среди таких показателей - индекс институциональной среды, который рассчитан на основе исследований мнения государственных служащих в 15 странах по методологии Всемирного Банка. Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, к правилам, адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.

Можно перечислить следующие показатели эффективности реализации реформы государственного управления: восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг, оценка престижа государственной службы, соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям, влияние мер по дерегулированию российской экономики.

Данная группа показателей включает широкий круг планируемых и проводимых обследований предприятий и организаций, опросов населения, а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти. Хотя единовременные обследования подобного рода представляют интерес для выявления наиболее актуальных задач, требующих немедленного решения, для оценки эффективности реформы необходимо осуществить ряд таких мероприятий на основе единой методологической базы.

По методике Всемирного банка ежегодно проводится глобальное исследование и сопровождающий его рейтинг стран мира по показателю качества и эффективности государственного управления Governance Matters (качество государственного управления). В 2012 году исследование охватывало 215 государств и территорий. Подводя итоги, эксперты Всемирного банка сделали вывод о том, что качество государственного управления в России за этот период мало изменилось. Россия в рейтинге соседствует с африканскими странами и государствами таких неоднозначно воспринимаемых международным сообществом политических режимов, как Венесуэла и Иран[10].

Экспертами Института Всемирного банка не было зафиксировано сколь-нибудь заметного прогресса в России ни по одному из показателей.

В России в настоящее время систематические оценки качества государственного и муниципального управления отсутствуют. Именно поэтому при подготовке Концепции административной реформы приходилось пользоваться различными международными индексами, которые, с одной стороны, как уже отмечалось, базируются на не вполне пригодной для нас методологии, а с другой – не позволяют сформулировать программу действий. В то же время для современной России, где проходит ряд реформ исполнительной власти, крайне важно оценить их результативность, чтобы своевременно скорректировать принимаемые решения, сравнить успехи различных администраций и стимулировать следование единому вектору модернизации. Для этих целей необходимо разрабатывать национальную методику оценки.

С. Кнак, М. Куглер и Н. Мэннинг предлагают использовать показатели государственного управления «второго поколения»[11].

Исследователи выделяют следующие ограничения исполнительной власти:

1) формальные по горизонтали: подотчетность перед законодательной властью (может измеряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показателями проявления «большой» коррупции, включая «купленное» законодательство); подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти, включая органы правопорядка за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);

2) неформальные по горизонтали: свобода средств массовой информации; профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государственной гражданской службе, показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу); конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ; бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доходов, налоговых поступлений), вертикальный контроль от электората; образование и грамотность; величина налоговой базы.

3) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в процентном соотношении к ВВП).

4) внешние вертикальные (уровень грамотности населения).

По мнению исследователей, можно выделить следующие характеристики, по которым можно оценить уровень деятельности:

1) исполнительной власти: бюджетное планирование и формирование бюджета; нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе (например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном аппарате к ВВП); исполнение бюджета; материальное стимулирование на государственной службе (например, компрессия заработной платы по вертикали и горизонтали); межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов); администрирование доходов (например, механизмы участия налогоплательщиков в формировании политики доходов);

2) отдельных категорий населения: предпринимателей (бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть, экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования денежных средств, издержки на открытие нового дела, определенное число процедур, необходимых для открытия бизнеса); налогоплательщиков (справедливость налогового законодательства, его определенность, издержки, связанные с его соблюдением); тяжущихся в суде; граждан (уважение, которым пользуются в обществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе государственной службы, процент граждан, страшащихся роста преступности); получателей услуг (качество предоставления услуг, среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).

К указанным показателям могут добавляться дополнительные критерии, например, такой, как измерение временных характеристик законодательного процесса[12].

Очевидно, что приведенные показатели достаточно объективны и в принципе могут дать реальную картину. При том условии, что будут соответствующим образом скорректированы методы их оценки, да и сама оценка будет осуществляться с привлечением всех экспертов, представляющих оцениваемые страны. Ведь дело не только в самих критериях, но и в способе их выработки и трактовки.

При разработке показателей необходимо в большей степени использовать подходы, разработанные в рамках программы по совершенствованию государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы, осуществляемой Организацией экономического сотрудничества и развития SIGMA, а также общую схему оценки (Common Assessment Framework). Обе методики применяются для измерения административного потенциала и позволяют отслеживать развитие этого потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия стандартам Европейского Союза уровня государственного управления в странах – кандидатах в члены ЕС. Их главное достоинство заключается в том, что дается оценка изменений, произошедших в следующих областях (на национальном уровне): государственная служба; управление разработкой и реализацией политики; управление государственными расходами; контроль за международными финансовыми операциями; внешний аудит; государственные закупки.

Набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного управления, окончательно не сформирован. В большинстве случаев такая ситуация объясняется отсутствием обширных и достоверных фактов по достаточно большой совокупности стран. Уже проводились экспериментальные оценки по ряду показателей, разработанных в рамках реализации «Целей развития в новом тысячелетии». Результаты таких оценок позволяют определить, насколько актуально использование подобных исходных ориентиров для проведения оценок в России. Если можно будет собрать данные для построения системы показателей для России и ряда других стран в рамках сравнительного анализа, то станет возможным измерение относительного уровня качества государственного управления независимо от возможности применения полученных результатов.

Эксперты ООН оценивают уровень государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В основу методики расчета ИРЧП заложены данные о продолжительности жизни, уровне грамотности, доле ВВП на душу населения и другие факторы. Отдельные элементы этой методики активно применяются для оценки потенциала эффективности государственной службы.

Проблема универсализации подходов в сфере государственного управления обусловливает необходимость продвижения позиции, что универсальные нормы могут вырабатываться только и исключительно в рамках процедур международного права, а не посредством неких норм, которые будут лоббировать страны, обладающие, на их взгляд, большими основаниями объявить свои национальные модели демократии, политического режима и государственного устройства эталонными.

Так, Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 г. № 1021-р утверждена Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и План мероприятий по реализации указанной Концепции, где используются методики по оценке качества государственных услуг Всемирного Банка (GRICS).

В рамках правительственного проекта «Электронная Россия» Минэкономразвития России была разработана информационная система по мониторингу контрольно-надзорной деятельности. Информационная система (ИС «Мониторинг») предназначена для автоматизации процесса мониторинга и оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти всех уровней в сфере проведения проверок субъектов предпринимательства (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).

Система позволяет осуществлять сбор данных о проводимых проверках с дальнейшей классификацией результатов деятельности контрольно-надзорных органов по заданным критериям и показателям. Отслеживаются различные виды проверок: плановые, внеплановые, выездные, документарные. Фиксируются административные расследования. По результатам проверок автоматически формируются аналитические отчеты.

Начиная с IV квартала 2010 г., органы государственного и муниципального контроля будут представлять квартальную форму федерального статистического наблюдения № 1-контроль «Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предусмотрены основные направления совершенствования системы государственного управления и определены показатели, которые необходимо достичь. Так, в 2018 г. удовлетворенность граждан качеством государственных и муниципальных услуг должна составить 90%. При этом доля лиц, получающих их в электронном виде, должна достигнуть 70%. Кроме того, к 2014 г. время ожидания в очереди за получением услуги должна сократиться до 15 минут.

Предусмотрены мероприятия, которые должны быть проведены в указанных целях. В частности, до 1 сентября 2012 г. Правительство РФ должно утвердить концепцию «российской общественной инициативы». Она будет предусматривать следующее. Во-первых, должны быть созданы технические и организационные условия для публичного представления предложений граждан в Интернете (с 15 апреля 2013 г.). Во-вторых, инициативы, набравшие более 100 тыс. голосов в течение года, должны быть рассмотрены Правительством РФ.

Однако в заключение следует сказать, что по справедливому мнению И.Н. Барцица, «управленческая жизнь богаче юридических формулировок. Вхождение России в мировое сообщество предполагает следование общему курсу тех новаций и изменений, которые составляют вектор развития современных демократических государств. В числе подобных новаций - и административная реформа, осуществляемая на протяжении вот уже двадцати лет практически во всех странах мира. Формулируя свой ответ на давление глобализационных процессов, вызовы рынка, утверждение принципов нового эффективного менеджмента, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем политического, социально-экономического и нравственного развития»[13].

[1] Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт. – М.: Весь Мир, 2003. – С. 158-160.

[2] Кауфманн Д., Край A., Маструцци М. Показатели эффективности государственного управления: методология и выводы аналитиков. – Институт Всемирного Банка, 2010. – URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1682130

[3] Значение индексов GRICS для России. The Worldwide Governance Indicators (WGI) project // Всемирный Банк. - URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_chart.asp

[4] Показатели эффективности государственного управления (РГО) проекта URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp

[5] Там же.

[6] Индекс восприятия коррупции за 2012 год (Corruption Perceptions Index 2012). – URL: http://gtmarket.ru/news/2012/12/05/5198.

[7] Барциц И.Н. Международные методики оценки эффективности государственного управления // Управленческое консультирование. - 2009. - № 4. - С. 16.

[8] Рейтинг стран мира по уровню экономической свободы по версии Heritage Foundation – URL: http://gtmarket.ru/ratings/index-of-economic-freedom/index-of-economic-freedom-info

[9] Индекс непрозрачности некоторых стран. – URL: http://expert.ru/ratings/table_43115/

[10] Качество государственного управления (Governance Matters). – URL: http://gtmarket.ru/ratings/ governance-matters/governance-matters-info

[11] Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт. – М.: Весь Мир, 2003. – С. 345-364.

[12] Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт. – М.: Весь Мир, 2003. – С.358-360.

[13] Барциц И.Н. Показатели эффективности государственного управления (субъективный взгляд на международные стандарты) // Представительная власть. – 2008. – № 2-3. – С.82.