Дееспособность в общем смысле подразумевает возможность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности.

Статья 125 ГК РФ, а именно пункт 2, определяет, что органы местного самоуправления в рамках своей компетенции, установленной соответствующими актами, определяющими статус данных органов, могут приобретать и осуществлять права и обязанности от имени муниципальных образований. Данные положения соответствуют Конституции РФ ( ст. 130 ч.2 и ст.132 ч.1). А Федеральный закон от 06.10.2003 года №131 наделяет органы местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения, перечень которых закреплён в статьях 14-16. Выступление органов местного самоуправления от имени муниципального образования имеет аналогичность с нормой, запечатлённой в п. 1 ст. 53 ГК РФ, которая определяет реализацию правоспособности юридических лиц путём выступления действующими от их имени органами. В связи с этим, невозможно согласиться с мнением П. Виткявичюса, который выявил своеобразную особенность публично- правовых образований , которая заключалась в том, что «государство вне своих органов не может ни действовать, ни существовать»[1].

Несмотря на то, что органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия как органы муниципального образования от имени последних, органы местного самоуправления могут признаваться юридическими лицами. В соответствии со ст. 37 ч.7 Федерального закона от 06.10.2003 года №131 местная администрация наделена правами юридического лица. Некоторые органы местного самоуправления могут не наделяться данными правами. Как и любое юридическое лицо вправе выбирать правовую форму организации своей структуры, так и муниципальное образование вправе наделять или не наделять свои органы статусом юридического лица[2].

Организационно-правовой формой органа местного самоуправления как юридического лица является финансируемое собственником учреждение[3] - некоммерческая организация, создаваемая собственником в соответствии со ст. 120 ГК РФ для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Орган местного самоуправления как учреждение признается юридическим лицом, обладает гражданской правоспособностью и дееспособностью последнего, при этом являясь органом другого субъекта - муниципального образования.

Нельзя не отметить, что в настоящее время утверждение об отнесении органов местного самоуправления к организационно-правовой форме учреждения подвержено критике. Кудреватых С.А. полагает - «имеет смысл «внедрить» в отечественную цивилистическую доктрину понятие юридического лица публичного права как некоммерческой организации»[4], одним из видов которой вполне могли бы стать государственные и муниципальные органы.

Более того, в современной литературе встречаются факты, подвергающие сомнению оправданность «имплантации» одного субъекта гражданских правоотношений в другой[5]. Выделяется, что «законодатель создал некорректную конструкцию, в которой в единой соподчиненной и взаимозависимой системе представительный орган как юридическое лицо имеет внутри себя множество других юридических лиц осуществляющих правомочия одного и того же собственника. Такой двух- и более звенный состав юридических лиц противоречит его современной концепции»[6]. Для разрешения указанной проблемы предлагается сохранить статус юридического лица только за исполнительными органами муниципальных образований, потому что «представительный орган может обеспечить свои функции ..., действуя только в силу своей компетенции»[7]. И в связи с тем, что имущественное обеспечение организационной деятельности представительного органа могут осуществлять исполнительные органы, представительный орган местного самоуправления не должен признаваться юридическим лицом[8].

Кроме того, некоторыми учёными гражданская правосубъектность любых органов муниципального образования отрицается полностью, и также ими даётся понятие того, что участниками гражданских правоотношений являются только муниципальные образования (система в целом), а их органы (части системы) действуют только от имени муниципального образования и не являются субъектами гражданских правоотношений ни при каких обстоятельствах. При том приводятся аргументы, что законодатель не определил организационно-правовую форму органа муниципального образования как юридического лица, и органы публичного образования не могут являться и становиться юридическими лицами в виду того, что не соблюдается процедура их государственной регистрации в качестве таковых. В отношении приведённых доводов следует возразить, потому что орган местного самоуправления, как отмечалось выше, соответствует всем признакам организационно-правовой формы учреждения. Касаемо аргумента регистрации юридического лица , то это может свидетельствовать лишь о том, насколько законодатель по-разному подходит к созданию конкретных юридических лиц. Понятие юридического лица регламентировано на своих материальных признаках, закрепленных в ГК РФ, а не на формальных признаках, которые связаны с наличием или отсутствием государственной регистрации»[9]. Сложившаяся практика показывает, что отсутствие государственной регистрации органов местного самоуправления, имеющих статус юридического лица, представляет собой лишь невыполнение требований законодательства, и не может выступать обоснованием какой-либо теории.

Существуют также мнения некоторых авторов, с которыми можно согласиться, по поводу неизбежности возникновения проблем правового характера при использовании понятия так называемых «вложенных субъектов права». В основном юридические лица не встречаются с такими проблемами, поскольку их органы не являются юридическими лицами. Касаемо органов местного самоуправления - надо отметить, что имущественное обеспечение деятельности одного структурного подразделения (представительного органа местного самоуправления) может осуществляться другими (например, исполнительными органами местного самоуправления). И, применяя на практике данную идею, можно увидеть, что один орган местного самоуправления может осуществлять имущественное обеспечение всех остальных органов местного самоуправления, которые не признаются юридическими лицами. При такой ситуации возникает зависимость органов местного самоуправления от единственного хозяйственного органа. Но данная зависимость приводит к доминированной деятельности исполнительного органа и утрате значения мнения населения конкретного муниципального образования в решении вопросов местного значения. Наличие обособления имущества на праве оперативного управления за звеньями государственного (а равно иного публично-правового) образования, вызванное требованиями экономической децентрализации, давно обосновано в науке гражданского права[10] и не отрицается законодателем в настоящее время, несмотря на критику гражданско-правового института юридических лиц - несобственников[11].

Представительство, то есть выступление одного субъекта права от имени другого, присутствует в гражданском законодательстве. В качестве представителя одного юридического лица (представляемого) может выступать другое юридическое лицо.

Юридическому лицу присущ признак организационного единства,

в силу чего оно действует в гражданских правоотношениях как единое целое, а его органы включаются в структуру юридического лица[12]. А полномочия единоличного исполнительного органа хозяйственного общества в основном выполняет гражданин - физическое лицо, являющееся самостоятельным субъектом гражданского права и в других гражданско-правовых отношениях. Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 №208-ФЗ[13] предусматривает передачу по договору полномочий исполнительного органа акционерного общества другому юридическому лицу (управляющей организации).

Выделение субъектов права с включением в их состав других субъектов однородной отрасли права получило свое теоретическое объяснение. В литературе усматривается возможность и целесообразность существования юридических лиц - «хозяйственных систем, которые ... имеют в своей организационной структуре иные организации с правами других юридических лиц». При этом также отмечается, что «признание гражданской правосубъектности за самой системой при сохранении прав юридических лиц за всеми или частью ее звеньев вызвано необходимостью самостоятельного участия в гражданском обороте всей системы по централизованным и тех или иных ее звеньев по децентрализованным хозяйственным функциям»[14]. Басин Ю.Г. предлагает считать юридическими лицами объединение и входящие в его состав предприятия[15]. По мнению Разуваева В.И. «промышленное объединение располагает гражданской правосубъектностью ... в полном объеме как юридическое лицо»[16].

Наличие гражданской правосубъектности у хозяйственных или промышленных объединений было подвержено и критике по тем причинам, что осуществление разными субъектами одних и тех же правомочий привело бы к появлению «двойного» оперативного управления одним и тем же имуществом, что не согласуется с самостоятельностью юридического лица[17]. Но следует подчеркнуть, что муниципальные образования в целом, с одной стороны, и органы местного самоуправления , с другой, обладают различными субъективными правами по своему содержанию. Например, орган местного самоуправления, действующий от имени муниципального образования, реализует субъективное право собственности самого муниципального образования. И в то же время, выступая от собственного имени, орган местного самоуправления как и юридическое лицо в форме учреждения реализует другое субъективное право - право оперативного управления на закрепленное за ним имущество. Это обеспечивается тем, что гражданско-правовые отношения с третьими лицами, в которые вступают муниципальное образование и орган местного самоуправления, являются различными. В связи с этим, правоотношение, субъектом которого является орган местного самоуправления, и правоотношение, субъектом которого является муниципальное образование в лице того же органа, не совпадают.

При этом нельзя считать верным суждение о том, что «орган ... местного самоуправления, выступая в гражданском обороте от имени ... муниципального образования, сам является субъектом гражданского права»[18]. Орган местного самоуправления, выступая от имени муниципального образования, одновременно и в том же самом правоотношении не может являться субъектом гражданского права, выступающим от своего имени, и также наоборот - выступая от своего имени, учреждению невозможно одновременно приобретать или осуществлять права и обязанности от имени муниципального образования.

Также представляется возможным выделить критерии разграничения по выступлению органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях в двух вариантах - выступление как органов и как учреждений. С изложенным ранее отрицательным мнением в отношении признания прав юридического лица только за представительными органами муниципальных образований[19] можно согласиться наполовину. Непризнание прав юридического лица за представительным органом местного самоуправления и сохранение их за исполнительными органами не утрачивает существование проблемы разграничения правосубъектности муниципального образования и его исполнительных органов .Как приводит пример Пятков Д.В. : «Комитет по управлению и распоряжению имуществом, действующий при исполнительно-распорядительном органе соответствующего муниципального образования, заключает договор аренды помещения, которое составляет соответствующую казну. В данном обязательстве о Комитете следует говорить как об органе публично-правового образования. А в случае же заключения договора аренды для нужд органа, когда Комитет будет выступать в качестве арендатора, стороной по договору становится учреждение как самостоятельный субъект гражданского права»[20].

Однако и этот способ нельзя назвать всесторонне полным, потому как в соответствии с принятой в цивилистической доктрине трехэлементной структурой гражданского правоотношения[21] предлагается изучить критерии разграничения правосубъектности муниципального образования и его органов:

1. Правосубъектный критерий – определён в объёме полномочий органа местного самоуправления. Полномочия, реализуемые в пределах компетенции, совершаются от имени муниципального образования. В соответствии с п. 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут приобретать и осуществлять гражданские права.

Вопрос о соотношении компетенции и правоспособности остается одним из наиболее острых в правовой науке. Например, Мамутов В.К. излагал , что правоспособность является возможностью правообладания, а компетенция реализуется в конкретных правах и обязанностях. Пушкин А.А. и Яковлев В.Ф. определяли компетенцию как административно-хозяйственную правосубъектность, не обнаруживая при этом общего характера между компетенцией и правоспособностью. А с точки зрения Якушева В.С. - «о компетенции можно говорить в области «вертикальных» связей», в рамках которых реализуются властные полномочия должностных лиц[22]. Учитывая мнение Венедиктова А.В. и Иоффе О.С., компетенция – это собирательное понятие для гражданской, административной и иных видов правосубъектности[23].

Сам термин «компетенция» касаемо участия государства и муниципальных образований в гражданских правоотношениях появился только в первой части ГК РФ. Использование данного термина в п. 2 ст. 125 ГК РФ предусматривает отождествление компетенции с административной правосубъектностью. Следовательно, компетенция - это административные полномочия, в рамках которых орган местного самоуправления действует как орган муниципального образования.

Применение правосубъектного критерия отражается на следующем примере : районный отдел образования при администрации приобретает мебель для дальнейшей ее передачи школам и детским садам – здесь налицо действия органа местного самоуправления в пределах своей компетенции, в которую включается обеспечение нужд образования. А если мебель закупается для обеспечения деятельности самого районного отдела образования, то это расценивается как действия некоммерческой организации в форме учреждения по реализации собственной гражданской правосубъектности.

2.Содержательно-правовой критерий выражен в содержании вещных и обязательственных субъективных прав органа как учреждения. В качестве признака ,определяющего разграничение интересов при вступлении органа местного самоуправления в гражданско-правовые отношения, можно выделить абсолютный характер права собственности[24].

Например, районный отдел земельно-имущественных отношений (Отдел) обладает на праве оперативного управления помещением, в котором он расположен. В соответствии со ст. 296 ГК РФ в содержание права оперативного управления Отдела как учреждения не включается правомочие по распоряжению. Поэтому при заключении договора аренды какого-либо другого муниципального нежилого помещения Отдел не может реализовать свою правосубъектность как учреждение. В данном случае он может только своими действиями осуществить права другого лица, в содержание правосубъектности которого правомочие по распоряжению включается, а именно право собственности муниципального образования в отношении имущества, которое входит в состав муниципальной казны.

3.Объектный критерий - основан на определении объектов вещных прав органа местного самоуправления как учреждения. При распоряжении муниципальным органом имуществом, которым его наделили на праве оперативного управления, реализуется правосубъектность учреждения. Так, муниципальное управление по социальным вопросам, являясь учреждением, вправе владеть и пользоваться имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления (помещением, офисным оборудованием…). Заключение договора на ремонт помещения будет являться реализацией субъективных гражданских прав учреждения. А если этот же орган заключит договор на ремонт помещений или оборудования, находящегося в Доме культуры или больнице, то материальные объекты этого договора не будут совпадать с объектами вещных прав учреждения, поскольку имеет место реализация субъективного права собственника – учредителя этих муниципальных учреждений.

Выше исследованный механизм по выступлению муниципальных образований в гражданских правоотношениях при осуществлении действий своими органами предполагает наличие определённой специфики структуры гражданской правосубъектности муниципального образования и органов местного самоуправления.

В общем смысле субъекты права приобретают гражданские права и обязанности, а также осуществляют их путём реализации самостоятельных действий, что позволяет сделать вывод об обладании данными субъектами дееспособностью. Но как отмечено в науке - «для гражданского права характерен и другой способ реализации предоставленных субъекту возможностей правоосуществления: они могут реализоваться действиями иных управомоченных на это лиц. Также в пределах дееспособности выделяют такие «разновидности возможностей по способу их реализации, как собственно дееспособность и «субсидиарную» (по терминологии, предлагаемой O.A. Красавчиковым, - «трансдееспособность»)».[25]

Под субсидиарной дееспособностью понимается способность управомоченного лица реализовывать возможности правоосуществления, принадлежащие другому субъекту, в интересах последнего[26]. Более обширно данное определение даётся O.A. Красавчиковым, который в качестве трансдееспособности рассматривал не только способность субъекта своими действиями создавать для других лиц права и обязанности, но и его способность принимать на себя права и обязанности, возникающие в результате действий других лиц[27].

На основании вышеизложенного предусматривается, что субсидиарная дееспособность (трансдееспособность) является элементом гражданской дееспособности органов местного самоуправления. Соответственно органы местного самоуправления, являясь юридическими лицами, обладают субсидиарной дееспособностью в отношении муниципального образования, реализовывая возможность своими действиями осуществлять и приобретать права муниципального образования. Законодатель при этом подчёркивает определённые условия реализации данной трансдееспособности, а именно - действия органов местного самоуправления должны совершаться в пределах их компетенции. Поэтому субсидиарная дееспособность органов местного самоуправления возмещает неполноценность собственной дееспособности муниципального образования, что и позволяет признать муниципальное образование полноценным участником гражданских правоотношений. Также в структуре гражданской правосубъектности муниципального образования трансдееспособность представлена и в пассивной форме - способность принимать на себя права и обязанности, которые возникают в результате совершения действий органами местного самоуправления.

А в случае, когда орган местного самоуправления не наделён статусом юридического лица, то его действия по приобретению и осуществлению субъективных гражданских прав и обязанностей муниципального образования признаются действиями самого муниципального образования, которое тем самым реализует собственную дееспособность.

Совместно с этим дееспособность органов местного самоуправления не ограничивается одним понятием субсидиарной дееспособности. Как было изложено ранее, в некоторых ситуациях орган местного самоуправления самостоятельно реализует свои субъективные гражданские права и обязанности, выступая при этом к в качестве некоммерческой организации в форме финансируемого собственником учреждения.

Подводя итог анализируемого вопроса, следует подчеркнуть, что система «вложенных субъектов права» является одной из специфических особенностей муниципальных образований как субъектов гражданского права, что, в частности, и отличает последние от юридических лиц.

[1] Виткявичюс П. Указ. соч. - С. 132.

[2] Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. -М.: Издательство Дрофа,2013.

[3]Л. Грось. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско- правовые проблемы // Хозяйство и право. - 2010. - С.81.

[4]Кудреватых С.А. Частноправовое регулирование организации и деятельности социальных служб // Социальная защита населения в регионе: Учебное пособие с изм. и доп. на 2009г. / Под ред. Попова В.Г. - Екатеринбург: УрАГС,2009. - С. 176.

[5] Гражданское право. Учебник для вузов. Часть первая. / Под общ. ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнёва. - М.: НОРМА-ИНФРАМ,2011. - С. 111-122.

[6]Слепнёв Е.Л. Право собственности муниципальных образований: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2000. - С. 16.

[7]Там же. - С. 16.

[8]См.: Там же. - С. 17-18.

[9]Захаров В.А. Правовое регулирование создания юридических лиц: Дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2001. - С. 91-92.

[10]Венедиктов A.B. Государственная социалистическая собственность. – М.,2009 - С. 315-345; Генкин Д.М. Оперативное управление как институт гражданского права // изд.Альфа.,новое, переработанное - 2011,-с.279

[11]Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в новом Гражданском кодексе // Гражданский кодекс РФ. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. - М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. - С. 245-247.

[12]Гражданское право. Учебник для вузов. Часть первая. / Под общ. ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнёва. - М.: НОРМА-ИНФРАМ, 2012. - С. 89.

[13]Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» ( с изм. и доп. на 05.04.2013г.) // СПС «Консультант Плюс»

[14]Коняев Н.И. Указ. соч. - С. 398.

[15]Басин Ю.Г. Юридические формы хозрасчета системы объединений // Советское государство и право. - 1972. - № 3. - С. 95-100.

[16]Разуваев В.И. Содержание и границы гражданской правосубъектности государственных производственных организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Свердловск, 1978. - С. 20.

[17] Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории «хозяйственного права». - М.: Статут, 2010. - С. 313-319.

[18]Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (органов местного самоуправления) // Хозяйство и право. - 2006. - № 6. - С. 68.

[19]Слепнёв E.JI. Право собственности муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2000. - С. 29-30.

[20] Пятков Д.В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при разграничении собственности: Дис.... канд. юрид. наук. - Барнаул, 1999. - С. 96.

[21] Халфина P.O. Общее учение о правоотношении - М., 1974. - С. 208-217 , Иоффе О. С. Спорные вопросы учения о правоотношении // Очерки по гражданскому праву. - JL, 1957. - С. 42.

[22]Якушев B.C. Юридическая личность государственного производственного предприятия. - Свердловск, 1973. - С. 187-189.

[23]Обзор дискуссии приводится по изданию: Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории «хозяйственного права». - М.: Статут, 2000. - С. 322-328.

[24] Слепнёв Е.Л. Право собственности муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2000. - С. 39.

[25] Советское гражданское право: Учебник. В 2-х томах. Т. 1 / Под ред. O.A. Красавчикова. - 3- е изд. - М.: Высшая школа, 1985. - С. 72.

[26] Там же. - С. 72.

[27]Там же.-с.75