Участие муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях на равных началах с физическими и юридическими лицами означает возможность заключения гражданско-правовых договоров с данными субъектами. Правоотношения, которые возникают в связи с заключением гражданско-правового договора муниципальным образованием, регулируются нормами гражданского законодательства, относящимися к юридическим лицам, если иное не вытекает из закона или особенностей муниципальных образований.

При участии в договорных правоотношениях муниципальные образования либо наделяются правами требования как кредиторы в гражданско- правовом обязательстве либо принимают на себя обязанности в качестве должников. Таким образом, они могут являться одной из сторон договорных обязательств. Также и статья 4.1. Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»[1] предусматривает, что одним из требований, необходимых для заключения финансового договора(денежного обязательства) является то, что одной из сторон договора должна выступать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации либо муниципальные образования.

Особенности участия муниципального образования в гражданско- правовых, а именно договорных отношениях , проявляются в трёх направлениях. Во-первых, целесообразно выделить такие отношения, в которых муниципальное образование выступает в качестве специального субъекта, а возникновение таких отношений без участия муниципального образования или невозможно, или влечет другую правовую квалификацию. Во-вторых, существуют некоторые договоры, которые не допускают участия в них муниципальных образований. И, в-третьих, есть договоры, безразличные к своему субъектному составу, и в которых участие муниципальных образований допускается, но не является обязательным. В виду того, что к последнему направлению особенностей отнесены договоры, в которых специфика муниципальных образований как субъектов гражданских правоотношений не проявляется, полагается возможным указанные договоры в рамках дипломной работы не рассматривать, поскольку они не представляют интереса.

Отнесение видов гражданско-правовых договоров в одно из названных направлений осуществляется в соответствии с критериями, соответствующими элементам структуры гражданского правоотношения, а именно, определяя особенности субъектного состава договорного правоотношения, объекта правоотношения, а также специфики содержания правоотношения (прав и обязанностей сторон).

Особенности субъекта договорного правоотношения.

ГК РФ и иными федеральными законами предусмотрены отдельные договоры, специальным правом на заключение которых в числе ограниченного круга субъектов наделены муниципальные образования. Например, согласно ст. 1063 ГК РФ в качестве организаторов лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других игр, основанных на риске , могут выступать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, а также лица, получившие от уполномоченного государственного или муниципального органа право на проведение таких игр.

Особой разновидностью договорных отношений выступает муниципальный заказ - совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Более подробно о правовом регулировании отношений муниципального заказа будет рассмотрено во второй части параграфа. Немаловажная особенность муниципального образования как субъекта гражданских правоотношений проявляется в невозможности его участия в определенных видах гражданско-правовых договоров.

1) Невозможность участия муниципального образования прямо предусмотрена нормой права. Так, ст. 2 Федерального закона от 11 марта

1997 года № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе»[2] предусматривает запрет муниципальным образованиям обязываться по переводному и простому векселю, за исключением случаев, специально предусмотренных федеральным законом. Поэтому муниципальное образование не вправе выступать авалистом и акцептантом векселя, а также не вправе совершать индоссирование векселя без указания оговорки, ограничивающей ответственность индоссанта.

2) Невозможность участия муниципального образования вытекает из правовой нормы, диспозиция которой не допускает применение к муниципальным образованиям положений об упоминаемых в данной норме юридических лицах. Так, ст. 589 ГК РФ определяет, что получателями постоянной ренты могут быть только граждане, а также некоммерческие организации. Таким образом, круг субъектов ограничен и не может содержать смысл включения в него муниципальных образований.

3) Муниципальное образование не вправе выступать той стороной договора, к которой предъявляется требование об осуществлении предпринимательской деятельности.

Традиционно выделяются две группы таких предпринимательских договоров[3]. В первую группу включены гражданско-правовые договоры, сторонами которых являются предприниматели. Муниципальное образование вправе участвовать в таких договорах только если они относятся к сфере муниципального заказа. Например, от имени муниципального образования на стороне покупателя может быть заключён договор поставки. Поставщиком по договору поставки муниципальное образование выступать не вправе. Некоторые договоры исключают любое участие в них муниципального образования. К таким договорам можно отнести договор финансовой аренды (лизинга), коммерческой концессии. Второй группе договоров характерно то, что в них одной стороной может являться только предприниматель. К числу таких договоров отнесены розничная купля-продажа , где предприниматель - продавец, прокат, где предприниматель - арендодатель и другие. Муниципальное образование участвует в таких договорах только на стороне лица, которое не осуществляет предпринимательскую деятельность, с учётом соблюдения остальных условий допустимости заключения подобного договора.

4) В случае, если закон содержит требование к стороне договора о наличии лицензии на определенный вид деятельности, то муниципальное образование не вправе являться такой стороной. Муниципальное образование не может быть страховщиком по договорам страхования , лизингодателем по договору финансовой аренды (лизинга),не вправе выступать финансовым агентом по договору финансирования под уступку денежного требования (факторинга), не вправе оказывать банковские услуги.

Особенности материального объекта договорного обязательства

1) В состав объектов договорных обязательств с участием муниципального образования включено имущество, которое входит в состав казны. Безусловно, муниципальное образование вправе предоставлять имущество, составляющее казну, во временное владение и пользование по договорам, жилищного найма, аренды и ссуды. Арендодателем имущества казны является муниципальное образование в лице уполномоченного органа по управлению и распоряжению муниципальным имуществом. Если же это имущество закреплено за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, то муниципальное образование выступать арендодателем уже не вправе. В данном случае муниципальное образование обладает только правом дать согласие на передачу в пользование недвижимого имущества[4], а стороной договорного правоотношения будет выступать унитарное предприятие.

2) Муниципальное образование вправе принимать на себя обязательства по передаче имущества в отношении денежных средств или индивидуально-определенных вещей, но не вправе быть должником по товарным обязательствам, объектом которых являются вещи, определяемые родовыми признаками. Ограничения по признакам материального объекта обязательства обусловлены невозможностью осуществления предпринимате-

льской деятельности муниципальным образованием. Продажа товаров предпринимателем означает, что отчуждаемый товар определяется родовыми признаками. Соответственно, муниципальное образование может исполнять обязательства по отчуждению только индивидуально-определенного имущества, входящего в состав казны.

Возникновение и исполнение товарных обязательств муниципального образования, объектами которых выступают вещи определенного рода, действующим законодательством не предусмотрено. Но следует отметить, что в настоящее время сохранены товарные обязательства Российской Федерации, перечисленные в Федеральном законе «О государственных долговых товарных обязательствах»[5]. В соответствии с данным законом внутренним государственным долгом Российской Федерации признаются государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей. Как видно из положений , законом предусмотрено единственное исключение (только для Российской Федерации) из общего правила о невозможности принятия на себя государственным или муниципальным образованием товарных обязательств. Кроме того, статьёй 3 этого же закона в редакции от 02.06.2000 года определено, что перечисленные товарные обязательства исполняются путем денежной компенсации либо выкупа облигаций по определенным ценам, то есть в денежной форме[6]. То есть, законодателем было осуществлено преобразование товарных обязательств в денежные.

Особенности содержания обязательства, определяемого типом договора

В зависимости от направленности своего результата договоры традиционно подразделяются на договоры о передаче имущества, договоры о выполнении работ, об оказании услуг и договоры на учреждение различных образований[7].

1) Если в соответствии с договором на муниципальное образование возлагается обязанность (обязательство) по передаче муниципального имущества, то возникновение и исполнение такого обязательства должно соответствовать требованиям, установленным законодательством РФ о приватизации муниципального имущества.

Приватизация муниципального жилья производится на безвозмездных началах, что даёт основания квалифицировать возникающие отношения как договор дарения, по которому даритель безвозмездно передает одаряемому вещь в собственность[8]. В литературе нет единого мнения по вопросу о соотношении договора дарения и отношений по приватизации жилья. Одни авторы относят приватизацию к дарению[9]. По мнению иных, «только по наличию сходства в одном признаке - безвозмездном характере передачи имущества, ... не следует проводить подобные аналогии, так как в отличие от договоров дарения сделки по приватизации жилья являются правоотношениями, направленными на преобразование отношений жилищного найма в ... муниципальном жилищном фонде в правоотношения собственности его пользователей, в чем и заключается их основное своеобразие»[10]. Полагается, что договор приватизации жилья, обладая определенным своеобразием, относится к типу договоров дарения, поскольку обладает всеми родовыми признаками последнего. По этому договору происходит безвозмездная передача вещи из муниципальной собственности в собственность граждан. Признание за договором приватизации как основание для прекращения жилищного найма не влияет на квалификацию отношений по переходу вещного права на жилое помещение, потому что отношения найма и отношения собственности складываются в различных плоскостях. Таким образом, договор приватизации жилья можно отнести к разновидности договора дарения с участием муниципального образования на стороне дарителя.

2) Муниципальное образование не вправе принимать на себя договорные обязательства, предусматривающие выполнение работ или оказание услуг.

Муниципальное образование в силу своих особенностей не способно совершать действия по выполнению работ или оказанию услуг. Муниципальное образование непосредственно осуществляет деятельность по решению вопросов местного значения, но эти действия совершаются в порядке реализации его правосубъектности. Поэтому, в объём гражданской правоспособности муниципального образования возможность оказания услуг и выполнения работ не входит.

В связи с невозможностью выполнения работ, оказания услуг, а также указанной ранее передачи товаров, муниципальное образование не вправе выступать в качестве клиента по договору финансирования под уступку денежного требования (факторинга). В соответствии со ст. 824 ГК РФ по данному договору финансовому агенту передаются денежные требования клиента (кредитора) к третьему лицу (должнику), вытекающие из предоставления клиентом товаров, выполнения им работ или оказания услуг третьему лицу.

Невозможность оказания услуг муниципальным образованием создаёт ограничения на заключение данным субъектом договора ренты на условиях пожизненного содержания гражданина с иждивением. Статья 602 ГК РФ возлагает на плательщика ренты оказание некоторых услуг (обеспечение потребностей в жилище, питании и одежде, уход), которые могут быть реализованы действиями работника муниципального учреждения или работника социальной службы[11], а не муниципальным образованием. Таким образом, такие договоры могут быть заключены муниципальным предприятием или учреждением социального обеспечения.

Участвовать на стороне арендатора или ссудополучателя по договорам, которые предусматривают передачу имущества в пользование, возможно в случае, если муниципальное образование способно осуществлять пользование имуществом. Прямого запрета на участие муниципальных образований на стороне арендатора законом не определено. Но в то же время сущность арендных отношений предполагает, что арендатор непосредственно владеет и пользуется имуществом. В связи с этим необходимо разграничивать случаи, когда имуществом пользуется орган местного самоуправления для обеспечения своей деятельности (тогда арендатором должен выступать именно муниципальный орган), и когда извлечение полезных свойств имуществом осуществляется муниципальным образованием непосредственно. Так, получение имущества в аренду возможно в целях организации представительства муниципального образования на территории другого муниципального образования, субъекта РФ или иностранного государства.

Основной разновидностью договорных отношений с участием муниципального образования является муниципальный заказ.

Mуниципальный заказ формируется на основе социальных норм - показателей необходимой бюджетной обеспеченности населения жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими важными для населения услугами в натуральном и денежном выражении. Его целями являются эффективное и открытое расходование средств местных бюджетов, развитие добросовестной конкуренции, содействие обеспечению занятости населения и приоритета российского товаропроизводителя.

ГК РФ содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие при поставках товаров для государственных или муниципальных нужд (§ 4 гл. 30 ГК РФ), а также при выполнении работ для государственных или муниципальных нужд (§ 5 гл. 37 ГК РФ).

Объектом удовлетворения муниципальных потребностей выступают товары, работы и услуги. В соответствии со ст. 455 ГК РФ к товарам относятся любые вещи, кроме вещей, изъятых из гражданского оборота. Это могут быть вещи, объединённые родовыми признаками и индивидуально-определенные; движимые и недвижимые; предназначенные для личного, домашнего или семейного назначения либо приобретаемые для предпринимательской деятельности. К вещам (товарам) относятся предметы внешнего мира, находящиеся в твердом, жидком, газообразном и ином физическом состоянии. С учетом п. п. 2 и 4 ст. 454 ГК РФ под товаром следует понимать и иные объекты гражданского оборота, упомянутые в ст. 128 ГК РФ : ценные бумаги, валютные ценности, имущественные права. Товары служат объектом купли-продажи по договору купли-продажи, поставки по договору поставки, поставки для государственных или муниципальных нужд по государственному (муниципальному) контракту.

К работам относятся действия, направленные на достижение материального результата, отделимого от действия, по изготовлению или переработке вещи, проектные, изыскательские работы, научные исследования, разработка образцов нового изделия, конструкторских технологий на него или новой технологии и выполняемые на основании договора подряда (ст. ст. 702 - 729 ГК РФ,) договора бытового подряда (ст. ст. 730 - 739 ГК РФ), договора строительного подряда (ст. ст. 740 - 757 ГК РФ), договора подряда на выполнение проектных и изыскательских работ (ст. ст. 758 - 762 ГК РФ), государственных или муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд (ст. ст. 763 - 768 ГК РФ), договоров на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ (ст. ст. 769 - 778 ГК РФ).

Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[12] установлен новый порядок размещения государственных и муниципальных заказов.

Необходимо обратить внимание на следующие положения данного закона.

Mуниципальными заказчиками выступают органы местного самоуправления или уполномоченные указанными органами на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств. Новеллой вышеуказанного закона явилось то, что получатели бюджетных средств (например, бюджетные учреждения) вправе выступать муниципальными заказчиками только в случае, если они специально уполномочены на это органами местного самоуправления. А в соответствии со ст. 72 БК РФ в редакции до февраля 2006 года бюджетные учреждения могли выступать заказчиками наравне с органами местного самоуправления и специального уполномочивания не требовалось.

Или также может быть создан специальный орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков, который осуществляют функции по размещению заказа, за исключением подписания муниципального контракта, поскольку муниципальные контракты подписываются непосредственно самими муниципальными заказчиками. Порядок наделения вышеуказанными полномочиями специального органа устанавливается решением о создании такого уполномоченного органа (соответствующим муниципальным правовым актом).

Заказчик (уполномоченный орган) также вправе привлекать на основе договора юридическое лицо для осуществления функций по размещению заказа путем проведения конкурса или аукциона на право заключить муниципальный контракт (разработки конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций). Однако такой организации могут быть переданы не все функции. Заказчиком (уполномоченным органом) должны осуществляться следующие функции: создание комиссии по размещению заказа, определение начальной цены муниципального контракта, предмета и существенных условий муниципального контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение. И только заказчиком может осуществляться подписание муниципального контракта.

Таким образом, способами размещения муниципального заказа в соответствии со ст.10 Федерального закона от 21.07.2005 года №94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» являются:

1) торги в форме конкурса (открытого или закрытого);

2) торги в форме аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

3) запрос котировок;

4)размещение у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);

5) размещение заказа на товарных биржах.

Pешение о способе размещения заказа принимается заказчиком (уполномоченным органом), однако Закон о закупках устанавливает определенные требования, которые влияют на избрание той или иной формы. Например, закрытый конкурс проводится только по согласованию с уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти.

Законом о закупках подробно определяется порядок размещения заказа в каждой из указанных форм, в том числе особенности проведения аукциона в электронной форме, а также особенности размещение заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. В качестве примера спорных правоотношений по муниципальному контракту можно привести постановление ФАС Волго-Вятского округа[13], который оставил без изменения решение Арбитражного суда Ивановской области по заявлению муниципального образования (Администрации Заволжского муниципального района Ивановской области) к ООО «Строймастер» о взыскании неустойки за несвоевременное исполнение муниципального контракта. В соответствии с позициями судов нарушение срока исполнения муниципального контракта и просрочка в его оплате являются существенными основаниями для взыскания неустойки. Стороны предусмотрели начало и окончание работ при подписании контракта, на момент рассмотрения дела он не изменялся и не расторгался, что явилось основанием для признания его судом заключённым с соблюдением всех необходимых условий.

Муниципальным контрактом является договор, заключённый органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета.

Учитывая изложенные выше определения понятия «муниципальный заказ», можно выделить ряд характерных признаков муниципального контракта или их совокупности (муниципального заказа):

Стороной муниципального контракта является муниципальное образование как субъект гражданского права.

Целью заключения муниципального контракта выступает удовлетворение муниципальных нужд для обеспечения решения вопросов местного значения.

Оплата товаров, работ или услуг производится в пользу исполнителя муниципального заказа за счет средств местного бюджета. Соответственно договор, заключённый для обеспечения муниципальных нужд, оплата по которому производится из иных источников , помимо местного бюджета, к муниципальному заказу не относится.

Заключение муниципального контракта производится в особом порядке (как правило, путем проведения конкурса или аукциона).

Размещением муниципального заказа является система административно-правовых отношений между органами местного самоуправления, а также гражданско-правовых отношений между органами местного самоуправления и иными лицами, складывающихся в процессе заключения муниципального контракта. Специфика отношений по размещению муниципального заказа состоит в том, что заключение муниципальных контрактов производится на конкурсной основе, если иное не установлено законом.

[1] Федеральный закон от 26.10.2002 №127 «О несостоятельности (банкротстве)» ( в ред. от 02.07.2013г.) //СПС «Консультант Плюс»

[2]Федеральный закон от 11 марта 1997 года № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе» // СПС «Консультант Плюс»

[3] Коммерческое право: Учебник. / Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. - СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета , 2010. - С. 192.

[4]Витрянский В.В. Указ. соч. - С. 105-106.

[5] Федеральный закон от 1 июня 1995 года № 86-ФЗ «О государственных долговых товарных обязательствах» ( в ред. от 19.07.2009г.) // СПС «Консультант Плюс»

[6]Федеральный закон от 2 июня 2000 года № 80-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статью 3 Федерального закона «О государственных долговых товарных обязательствах» ( в ред. от 19.07.2013г.) // СПС «Консультант Плюс»

[7] Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. Изд. 2-е, испр. - М.: Статут,2011. - С. 399.

[8]Крашенинников П.В. Сделки с жилыми помещениями: Комментарий гражданского и жилищного законодательства и практика его применения. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Статут, 2012. - С. 9.

[9]Богданова Н.Д. Совершение нотариальных действий с квартирами, принадлежащими гражданам на праве собственности // Известия вузов. Правоведение. - 1994. - № 4. - С. 99.

[10]Исрафилов И. Возникновение права общей собственности при приватизации квартиры //Юриском. -2010.с.79.

[11] Кудреватых С. А. Частноправовое регулирование организации и деятельности социальных служб // Социальная защита населения в регионе: Учебное пособие. / Под общ. ред. Попова В.Г. - Екатеринбург: УрАГС,2007. - С. 120.

[12] Федеральный закон от 21.07.2005 года №94-ФЗ (в ред. от 02.07.2013г.) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ( в ред. от 02.07.2013г.) //СПС «Консультант Плюс»

[13] Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 01.09.2010г. по делу №А17-4742/2009//СПС «Консультант Плюс»