Участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях означает приобретение и реализацию субъективных гражданских прав , а также возникновение гражданско-правовых обязанностей. Являясь участником гражданских правоотношений, муниципальное образование выступает в том числе и как субъект гражданско-правовой ответственности за нарушение возложенных на него обязанностей. Анализ особенностей гражданско-правовой ответственности муниципального образования в настоящей дипломной работе предусматривает основания возложения ответственности, её виды и основные положения реализации мер гражданско-правовой ответственности муниципального образования.

В зависимости от основания возникновения отношений гражданско- правовой ответственности выделяют такие виды гражданско-правовой ответственности как договорная - ответственность за нарушение договорных обязательств, и внедоговорная.

Муниципальное образование выступает в качестве субъекта гражданско-правовой ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, которые вытекают из договоров, заключённых от имени муниципального образования. Так, к основанию гражданско-правовой ответственности муниципального образования можно отнести нарушение обязательств по договору, заключённому для муниципальных нужд (муниципальному контракту) - нарушение обязательств по оплате товаров (работ, услуг), поскольку стороной правоотношений по муниципальному контракту выступает муниципальное образование, а не орган местного самоуправления.

Учитывая то, что в соответствии со ст. 124 п.2 ГК РФ к участию муниципальных образований в гражданских правоотношениях применяются положения, присущие юридическим лицам, то ответственность муниципального образования наделена рядом особенностей, характерных для гражданско-правовой ответственности юридических лиц. Так, для юридического лица возможно возложение ответственности за действия его работников по исполнению обязательства. Согласно ст. 402 ГК РФ действия работников должника по исполнению его обязательства считаются действиями должника, который отвечает за эти действия, если они повлекли неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства. Эта норма может быть применена к муниципальному образованию, но с определёнными уточнениями, которые касаются круга лиц, соответственно считающимися «работниками» по отношению к муниципальному образованию.

Не может быть оснований для привлечения муниципального образования к гpажданско- правовой ответственности в порядке ст. 402 ГК РФ за действия его жителей, поскольку они не состоят с муниципальным образованием в отношениях подчинённости. Кроме этого, ст. 402 ГК РФ также предусмотрена ответственность, возложенная именно на должника, поскольку действия его работников считаются действиями самого должника. Жители муниципального образования не относятся к числу тех лиц, чьи действия считаются действиями самого муниципального образования по осуществлению субъективных прав и исполнению обязанностей.

Как было рассмотрено ранее при изучении дееспособности муниципального образования, отмечалось, что оно осуществляет субъективные гражданские права и исполняет обязанности посредством действий органов местного самоуправления, должностных лиц, а также иных лиц, которые являются работниками (служащими) органов местного самоуправления. За действия указанных лиц муниципальное образование должно нести ответственность постольку, поскольку эти действия совершаются при осуществлении субъективных гражданских прав и исполнении гражданских обязанностей муниципального образования.

Необходимо учесть, что муниципальное образование не несёт непосредственной гражданско-правовой ответственности за действия органов местного самоуправления, совершённые при вступлении последних в гражданские правоотношения в качестве учреждений от собственного имени. B данной ситуации на муниципальное образование возможно наложение субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения в порядке ст. 120 п.2 ГК РФ. При этом учитывается и различается особый режим ответственности за счёт имущества учреждения различных типов. Например, казённое учреждение отвечает по своим обязательствам не всем своим имуществом, а только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность несёт собственник его имущества (как правило, муниципальное образование).[1]

На муниципальные образования распространяются принципы надлежащего исполнения и устойчивости обязательств, находящие свою выраженность в ст. 309 и 310 ГК РФ. Односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий муниципальными образованиями не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом. Cубъективным основанием ответственности муниципального образования за нарушение гражданско-правовых обязательств является вина. В соответствии со ст. 401 п.1 ГК РФ лицо, не исполнившее обязательство либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности. Положения ст. 401 п.3 ГК РФ об ответственности без вины при осуществлении предпринимательской деятельности к муниципальным образованиям применяться не могут, поскольку они не являются субъектами предпринимательской деятельности. В арбитражной судебной практике обстоятельства, свидетельствующие о наличии или отсутствии вины муниципального образования, исследуются с достаточной тщательностью. Так, постановлением ФАС Уральского округа отказано в удовлетворении исковых требований Потребительского Кооператива «Луч» к муниципальному образованию Катайский муниципальный район Курганской области о взыскании долга. Суд применил ст.1069 ГК РФ, освободив ответчика – Катайский муниципальный район в лице администрации Катайского муниципального района Курганской области от ответственности по возмещению убытков. В качестве доказательства отсутствия вины суд счёл недоказанность факта причинения убытков, приведённого со стороны истца. Факт причинения убытков доказывается наличием трёх составляющих - наступление вреда, противоправность поведения и вина причинителя вреда, причинно-следственная связь между ними. Отсутствие одного из перечисленных условий исключает возможность удовлетворения требования о взыскании убытков. Поскольку доказательства наличия оснований для взыскания с администрации убытков, возникших из деликтных правоотношений, в материалы дела также не были представлены, суды правомерно отказали истцу в удовлетворении заявленных требований.[2]

При нарушении договорных обязательств к муниципальному образованию могут применяться любые из предусмотренных законом меры гражданско- правовой ответственности. К числу таких мер относятся возмещение убытков, взыскание неустойки, а также взыскание процентов годовых за нарушение денежного обязательства[3]. Например, судом кассационной инстанции было указано, что поскольку в установленные сроки ответчиком – муниципальным образованием, как эмитентом, денежные обязательства по погашению номинальной стоимости муниципальных инвестиционных облигаций не были исполнены, арбитражным судом первой инстанции правомерно на основании ст. 309, 807, 810, 811, 816, 395 ГК РФ удовлетворены исковые требования истца о взыскании задолженности, инвестиционного дохода, а также процентов за пользование чужими денежными средствами до полного погашения взысканных сумм задолженности и инвестиционного дохода[4].

Институт внедоговорной гражданско-правовой ответственности представляет систему обязательств, возникающих из причинения вреда и обязательств из неосновательного обогащения. Деликтные обязательства муниципального образования тоже могут подразделяться на две группы. Первую группу составляют обязательства, возникаюшие из причинения вреда не в связи с осуществлением полномочий муниципального образования по решению вопросов местного значения (общие деликтные обязательства). Гражданско-правовое регулирование данных обязательств производится по аналогии с деликтными обязательствами юридических лиц. Например, если муниципальное образование является владельцем источника повышенной опасности (с учётом того, что транспортное средство числилось в составе казны), то оно может быть обязано возместить вред, причинённый этим источником. Однако, общие деликты по большому счёту не присущи муниципальным образованиям. По общему правилу деликтное обязательство применяется к лицу, причинившее вред своими непосредственными действиями. Следовательно непосредственные действия по реализации гражданской правосубъектности муниципального образования практически всегда совершает орган местного самоуправления или должностное лицо. Если действия, причинившие вред, совершены органом или должностным лицом местного самоуправления при осуществлении властных полномочий, то явно это основание для применения специальных норм о возмещении вреда, причинённого актами власти в порядке ст. 1069 ГК РФ. Если же действия совершены органом или должностным лицом не в рамках их компетенции, то необходимо доказать, что причинитель вреда действовал от своего имени, и возлагать ответственность на учреждение или на физическое лицо. Муниципальное образование при этом может быть привлечено только к субсидиарной ответственности при недостаточности имущества учреждения. Так, если глава района нанёс телесные повреждения гражданину как посетителю, то это естественно не акт власти. В данном случае глава как гражданин лично ответственен за причинение вреда. В литературе отмечается, что в случае причинения вреда компетентными органами или должностными лицами «не в сфере властно-административных отношений, а в результате их хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина полиции причинила увечье гражданину), то ответственность наступает на общих (ст. 1064 ГК РФ) либо на других основаниях (в приведенном примере по ст. 1079 ГК РФ)»[5]. Применение ст. 1068 ГК РФ также не позволяет возложить на муниципальное образование обязательства из общего деликта. Согласно данной статье юридическое лицо несёт ответственность за вред, причинённый его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей. Но муниципальный служащий всегда является работником учреждения - органа местного самоуправления , а не муниципального образования непосредственно, и соответственно нести ответственность за причиненный служащим вред будет учреждение совместно с субсидиарной ответственностью муниципального образования.

Вторая группа деликтных обязательств включает в себя обязательства, субъектом которых муниципальное образование является в случае осуществления им публичных функций. Ст.1069 ГК РФ предусматривает возмещение внедоговорного вреда, причинённого незаконными действиями или бездействием органа местного самоуправления, соответственно за счёт казны муниципального образования. Аналогичные положения фигурируют и в ст. 16 ГК РФ, отличие лишь в том, что ответственность муниципального образования предусмотрена не только за причинение вреда органом местного самоуправления, но и за любое причинение убытков вследствие незаконных действий таких органов. В литературе также отмечается, что ответственность муниципального образования за действия своего органа наступает только в случае совершения «юридически обязательных действий во властно-обязательных формах»[6]. Это выражение может применяться к такому случаю причинения вреда, когда вред причиняется в связи с тем, что органы местного самоуправления не реализуют свою собственную гражданскую правоспособность, а осуществляют компетентные полномочия, действуя при этом от имени муниципального образования. В то же время толкование ст. 16 ГК РФ позволяет сделать вывод о том, что данная норма устанавливает общее правило о субъекте, ответственном за любые неправомерные действия органов местного самоуправления. Также обоснованным является мнение о необходимости «различать случаи, когда ... муниципальный орган действует от имени ... муниципального образования, и когда он выступает от своего имени»[7].

Соответственно, необходимо различать гражданские правоотношения, в которых орган местного самоуправления обладает самостоятельной деликтоспособностью , и гражданские правоотношения, в пределах которых в действиях органа местного самоуправления проявляется деликтоспособность самого муниципального образования. Для этого было бы целесообразно внести коррективы в текст ст. 16 ГК РФ, указав, что за счёт казны муниципального образования возмещаются убытки, причинённые вследствие издания актов органов местного самоуправления, направленных на реализацию административных или иных властных полномочий таких органов.

Иное специальное деликтное обязательство, субъектом которого является муниципальное образование, предусмотрено в ст. 1070 ГК РФ. При этом ст. 1070 п.1 ГК РФ является основанием возложения ответственности на муниципальное образование только в случаях, прямо предусмотренных законодательством. А в соответствии же с ст. 1070 п.2 ГК РФ муниципальное образование становится ответственным за вред, причинённый органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры. Необходимо отметить общее правило, имеющее отношение к возложению деликтных обязательств на муниципальное образование. В соответствии со ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом причинённый вред подлежит возмещению за счёт казны муниципального образования, ответчиком в суде выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

На основании ст. 1102 ГК РФ лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество за счёт другого лица, обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество, за исключением случаев, предусмотренных ст. 1109 ГК РФ. Положения гражданского законодательства об обязательствах из неосновательного обогащения (кондикционных обязательствах) не содержат каких-либо ограничений по отношению к муниципальным образованиям, что позволяет в полном объёме рассматривать последние в качестве и кредиторов и должников по кондикционным обязательствам. Однако в судебной арбитражной практике преобладают случаи отказа во взыскании с публично-правовых образований убытков , вызванных неосновательным обогащением. Например, первая категория дел связана с требованиями о возврате денежных средств, излишне уплаченных при приватизации муниципальных предприятий. По одному из дел Президиум ВАС РФ отметил, что муниципальный фонд имущества, являясь продавцом приватизируемых предприятий, в соответствии с действовавшими на тот период нормативными актами распределил поступившую сумму выкупа в бюджеты всех уровней по установленным нормативам, вследствие чего фонд имущества не может рассматриваться как субъект неосновательного обогащения, в связи с чем истцу отказано во взыскании процентов годовых, начисляемых на сумму денежного обогащения[8].

Другая категория дел касается требований, которые заявлены на основании неправомерного удержания излишней уплаты налогов. Например, арбитражный суд первой инстанции удовлетворил иск к Министерству Финансов РФ о взыскании процентов годовых, исходя из оснований, что у ответчика возникло денежное обязательство перед истцом по возврату излишне уплаченных сумм налога на добавленную стоимость, и в связи с ненадлежащим исполнением данного обязательства истец вправе требовать взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами. Но Президиум ВАС РФ решил иначе, указав, что исковые требования вытекали из налоговых правоотношений, и правовая природа этих отношений не менялась. А в соответствии со ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Законодательством применение ст. 395 ГК РФ при удовлетворении требований о зачете или возмещении из бюджета денежных средств не предусмотрено[9]. И факт о том, что в приведённом примере ответчиком выступает федеральный орган, а не муниципальное образование, на существо спора не влияет.

Рассмотренные выше основания возложения гражданско-правовой ответственности на муниципальное образование показали, что они могут являться субъектом двух видов ответственности: непосредственной и субсидиарной.

Непосредственная ответственность муниципального образования возникает в случаях, когда субъектом охраняемого гражданского правоотношения выступает муниципальное образование в лице своих органов, которые действуют не от своего имени, а от имени самого муниципального образования. К непосредственной гражданско-правовой ответственности следует также отнести деликтные обязательства, предусмотренные ст.1069 и 1070 ГК РФ.

Для муниципального образования характерно возложение субсидиарной ответственности в ряде следующих случаев :

А). Муниципальное образование в соответствии со ст. 120 п.2 ГК РФ несёт субсидиарную ответственность по обязательствам созданного им учреждения (как договорным, так и внедоговорным) при недостаточности находящихся в распоряжении последнего денежных средств. При реализации названной нормы следует привести ряд практических положений.

Во-первых, муниципальное образование при субсидиарной ответственности отвечает только в том объёме требований и на тех же условиях, что и основной должник - учреждение[10]. Так, частное предприятие обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с иском к городской детской муниципальной больнице и администрации города Новокузнецка о взыскании стоимости ремонтных работ и процентов за пользование чужими денежными средствами на основании того, что обязательства по договору подряда истцом выполнены, однако заказчик - муниципальная больница не может произвести оплату работ из-за отсутствия бюджетных средств. По части взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами решение суда первой инстанции было отменено по следующим основаниям. Cубсидиарный должник отвечает перед кредитором на тех же основаниях, что и основной должник, в связи с чем объём его ответственности не может превышать объём ответственности основного должника. При этом, взыскивая проценты за пользование чужими денежными средствами, суд не установил, имела ли в спорный период больница необходимое количество денежных средств, которым можно было бы рассчитаться с заказчиком, что является необходимым условием для применения ст. 395 ГК РФ[11]. Таким образом, отсутствие определённых оснований для применения меры ответственности к муниципальному учреждению предполагает невозможность применения этой меры к муниципальному образованию в порядке субсидиарной ответственности.

Bо-вторых, учреждение отвечает по своим обязательствам всеми имеющимися в его распоряжении денежными средствами, в том числе и доходами, полученными от осуществления приносящей доходы деятельности, разрешённой учредительными документами, а также приобретенным за счет этих доходов имуществом[12]. Cубсидиарная ответственность муниципального образования наступает только в случае недостаточности указанного имущества. Именно это положение не было учтено Арбитражным судом Волгоградской области при pассмотрении иска ООО к муниципальному учреждению и Комитету по управлению имуществом города Волгограда. Aрбитражный суд возложил ответственность на Комитет на основании факта отсутствия бюджетного финансирования учреждения, но не проверил наличие у учреждения средств, полученных от приносящей доходы деятельности, разрешённой уставом, и имущества, приобретённого на эти средства.

В связи с этим pешение было отменено Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации[13].

Б). На муниципальное образование возлагается субсидиарная ответственность по обязательствам созданного им муниципального унитарного предприятия в случае признания последнего банкротом (ст. 114 п.8 и ст. 56 п.3 ГК РФ, ст. 10 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

В). В соответствии с действующим законодательством РФ муниципальное образование субсидиарно по обязательствам градообразующего должника при выдаче поручительства в порядке ст. 171 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

Г) В порядке совершенствования законодательства возможно установление субсидиарной ответственности муниципального образования за вред, причинённый третьим лицам в результате ненадлежащего исполнения обязательств исполнителем муниципального заказа. Необходимость этого нововведения трактуется тем, что граждане, которым причиняется вред в результате ненадлежащего осуществления функций муниципальными предприятиями, в основном не имеют возможности получить возмещение вреда, а также определить лицо, которое ответственно за причинённый ущерб. Под причинением вреда в данном случае понимается, например, нанесение травмы вследствие схода снежной массы с неочищенной крыши дома, повреждения автомобиля из-за дефектов дорожного полотна. В этих случаях очевидно ненадлежащее осуществление функций по эксплуатации жилого фонда и благоустройству территории. Возлагая ответственность на муниципальное образование в результате действий созданных им унитарных предприятий, иссякнет пример субъекта самостоятельной ответственности, то есть унитарного предприятия.

Помимо вышеизложенного, необходимо сделать акцент на следующем положении : Муниципальные образования, как сказано в ст. 126 ГК РФ, «отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом». Как общепринято объектом права собственности как вещного права может являться только индивидуально-определенная вещь. Следовательно, на основании данных положений статьи, круг объектов взыскания по долгам муниципального образования ограничивается именно вещами , включая деньги и ценные бумаги, а не любым имуществом.

В состав муниципальной казны входят не только вещи как объекты вещных прав, но и имущественные права. Другое понимание состава казны создает проблемы пpи опpеделении пpавового режима безналичных денежных средств в составе бюджета. Принимая во внимание позицию Гонгало Б.М. и Ефимовой Л.Г. о том, что безналичные деньги являются фикцией наличных денег, вещью в разных юридических нарядах , всё- таки нельзя отбрасывать аспект рассмотрения безналичных денег как обязательственных прав требования к банку.

Поскольку ст. 128 ГК РФ oтносит к имуществу не только вещи, но и «иное имущество, в том числе имущественные пpава», законодательство об исполнительном производстве допускает обращение взыскания не только на вещи, но и на принадлежащие должнику (гражданину или юридическому лицу) права требования («дебиторскую задолженность»)[14].

При сопоставлении положений ст. 56 и 126 ГК РФ напрашивается вывод о том, что муниципальное образование не отвечает по своим обязательствам имущественными правами. Соответственно, в силу указанных положений муниципальное образование отвечает по своим обязательствам не всем объёмом казны, а только денежными средствами местного бюджета и имущественной частью казны, которая состоит из вещей. Если учитывать то, что безналичные денежные средства бюджета рассматриваются в качестве имущественных прав требования, то можно прийти к выводу о том, что муниципальное образование не будет отвечать по своим обязательствам даже средствами бюджета, поскольку они не принадлежат ему на праве собственности. Такое сужение в отношении имущественного источника ответственности муниципального образования является необоснованным.

Для устранения данной коллизии необходимо исключить слова «на праве собственности» из ст. 126 п.1 ГК РФ, что позволит удалить сужение состава казны, в том числе и ограничение деликтоспособности.

За последнее время на практике более известна ещё одна форма ограничения имущественного содержания деликтоспособности муниципального образования. А именно это то, что имущество муниципального образования предлагается передавать по договору доверительного управления коммерческим организациям, причём такая форма управления муниципальным имуществом провозглашается как наиболее перспективная[15]. На основании ст. 1018 п.2 ГК РФ обращение взыскания по долгам учредителя управления на имущество, переданное им в доверительное управление, не допускается, за исключением несостоятельности (банкротства) этого лица. Только лишь при банкротстве учредителя доверительное управление этим имуществом прекращается , и оно включается в конкурсную массу. А если учредителем управления выступает муниципальное образование, то обращение взыскания на имущество возможно только в порядке конкурсного производства в рамках дела о несостоятельности (банкротстве). Но в настоящее время действующее законодательство не предусматривает понятия несостоятельности муниципальных образований, что бесспорно исключает объекты доверительного управления из имущественного содержания деликтоспособности муниципального образования.

[1] Практика муниципального управления. Изд. ЗАО «МЦФЭР».-№3, март, 2011.-с.77

[2] Постановление ФАС Уральского округа от 17.05.2012№Ф09-3513/12 по делу №А34-2298/2011//СПС «Консультант Плюс»

[3]Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. - М.: Статут,2011.-С. 514.

[4]Постановление ФАС Уральского округа от 08.09.2000 по делу № Ф09-1256/2000ГК//СПС «Консультант Плюс»

[5] Яковлев В.Ф. Комментарий к ст. 1069 ГК РФ // Комментарий к ГК РФ, части второй (постатейный). Изд. 3-е, испр. и доп. / Руководитель авторского коллектива и отв. ред. доктор юрид. наук, профессор О.Н. Садиков - М.: Юридическая фирма Контракт; Инфра-М ,2011.

[6]Вашков В. Ответственность за вред, причиненный органами власти и должностными лицами // ЭЖ-Юрист,-2008.-№ 11.-С. 2.

[7]Латынцев А. Ограниченное равенство // ЭЖ-Юрист. -2009. - № 13. - С. 9.

[8] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 ноября 1995 года №3993/95//СПС «Консультант Плюс»

[9] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 января 2000 года № 5036/99 //СПС «Консультант Плюс»

[10] См.: п. 4 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа по вопросам, связанным с применением субсидиарной и солидарной ответственности от 6 апреля 2001 года // Информационный журнал «Федеральный арбитражный суд Уральского округа. Практика. Комментарии. Обзоры». - 2001. - № 2. - С. 7.

1 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 февраля 1997 года № 4944/96 // СПС «Консультант Плюс»

[12]См.: п. 3 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа по вопросам, связанным с применением субсидиарной и солидарной ответственности от 6 апреля 2001 года // Информационный журнал «Федеральный арбитражный суд Уральского округа. Практика. Комментарии. Обзоры». - 2001. - № 2. - С. 7.

[13]Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 мая 2000 года № 4940/99 // СПС «Консультант Плюс»

[14]Приказ Минюста РФ от 3 июля 1998 года №76 «О мерах по совершенствованию процедур обращения взыскания на имущество организаций» (зарегистрирован в Минюсте РФ 3 июля 1998 года, per. № 1549). Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 1998. - № 16. Документ утратил силу. // СПС «Консультант Плюс»

[15] Гонгало Б.М. Обеспечение исполнения обязательств. - М.: Статут,2006. - С. 107; Ефимова Л.Г. Понятие и правовая природа безналичных денег // Юрист. -2011. - № 7. - С. 15.