В условиях перехода России к рыночной экономике проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства страны существенно обострилась.

К 1992 г. отрасль ЖКХ оказалась практически полностью зависимой от бюджетных дотаций, так как ставки оплаты жилья и коммунальных услуг в этот период практически не были затронуты первым этапом либерализации цен.

В 1997 году были предприняты первые попытки проведения реформы ЖКХ в новой России. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства, одобренная Указом Президента РФ от 28 апреля 1997г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации»[1] предполагала ряд важнейших изменений в совершенствовании системы управления, учета и контроля на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства, затрагивающих интересы не только хозяйствующих субъектов, но и гражданина. К этому времени только - только было сформировано правительство «молодых реформаторов». Все решения и концепции, как пишет Ю.М. Лужков[2], принимались с неподдельны юношеским задором. Все было впору и по плечу. Уже к 2003 году реформа должна была завершиться всеобщей 100%-ной оплатой услуг ЖКХ и иными благими последствиями стремительной либерализации коммунального хозяйства. Однако в 1997 г. в реформе ЖКХ была предложена не та цель. Во главу угла были поставлены изменения в системе оплаты. На 100%-ные платежи предполагалось перевести далеко не благоденствующее население страны. Люди начали готовиться платить пресловутые 100%, не ожидая ничего иного от преобразований и не понимая своей роли в них. Реформу проводили без человека и не для него.

Вместе с тем, в области ЖКХ сконцентрированы повседневные интересы людей и самые насущные вопросы жизни. Само по себе помещение - с крышей и стенами - не может полностью удовлетворять потребности человека. Сегодня уже трудно назвать жилым то помещение, которое не имеет воды, электричества, телефона.[3]

Проблема удовлетворения потребностей граждан и организаций в коммунальных услугах в современных условиях приобретает все большее значение. Поэтому не случайно она привлекает к себе внимание представителей юридической науки, которые, исследуя отношения в этой сфере, пришли к выводам, касающимся понятия этой сферы, классификации правоотношений, входящих в нее, анализа этих правоотношений и нормативных актов, их регулирующих.[4]

Действующие Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов содержит термин «коммунальные услуги». Этот, термин используется при правовом регулировании коммунального обслуживания. Коммунальные услуги – осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений).

Многообразие отношений по коммунальному обслуживанию граждан и организаций образует сферу коммунального обслуживания. Понятия «сферы услуг» и «сферы обслуживания» не раз обсуждались на страницах юридической литературы. Так, Е.Д. Шешенин писал, что «сфера обслуживания» не идентична «сфере услуг», и эти понятия нельзя отождествлять[5]. По мнению В.Е.Степановой, понятие «обслуживание» (процесс) осуществляется в двух формах - «выполнение работ» и « оказание услуг». Обслуживание представляет собой общественные отношения, возникающие в связи с оказанием услуг[6]. Как считает H.A. Баринов «сфера услуг - это сфера, где производятся услуги, а сфера обслуживания - это сфера, где кроме производства осуществляется также доведение произведенных услуг до потребителя, где удовлетворяются потребности граждан в услугах»[7].

С точки зрения И.И.Рудченко, не следует проводить различие между «сферой услуг» и «сферой обслуживания». Обслуживание - это деятельность по оказанию услуг. Те области общественной жизни, в которых осуществляется предоставление услуг и есть сферы услуг, сферы обслуживания[8].

Законодатель не устанавливает различия в правовом регулировании отношений, в зависимости от того складываются ли они в сфере обслуживания или в сфере услуг. С теоретической точки зрения также не следует различать эти сферы общественной деятельности, так как услуга и обслуживание - это всегда определенные действия, деятельность.

С юридической точки зрения экономические отношения обмена в сфере коммунального обслуживания предстают пред нами в форме правоотношений, то есть, урегулированных правом общественных отношений по коммунальному обслуживанию граждан и организаций.

Эффективность правового регулирования отношений по коммунальному обслуживанию в значительной мере определяет успех развития отрасли ЖКХ и деятельности по коммунальному обслуживанию, ее темпы и качество.

Анализ правового регулирования деятельности по коммунальному обслуживанию показывает, что отношения в данной сфере организуются с использованием различных моделей правового регулирования.

С учетом особенностей коммунального обслуживания, участия уполномоченных государственных и муниципальных органов власти в определении условий взаимоотношений по снабжению коммунальными ресурсами, а также неоднородным составом коммунальных услуг важно установить, какая модель правового регулирования должна использоваться по преимуществу для регламентации рассматриваемых отношений, определить эффективность этой модели.

Жилищный кодекс РФ содержит нормы, регулирующие коммунальное обслуживание жилых помещений. В соответствии с п. 4 ст. 3 ЖК РФ никто не может быть ограничен в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ и другими федеральными законами. В пп. 10, И п. 1 ст. 4 ЖК РФ закреплено, что отношения по поводу предоставления коммунальных услуг, внесение за них' платы регулируются нормами жилищного законодательства, а к жилищным отношениям, связанным с предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных ЖК РФ. Согласно ст. 8 ЖК РФ к жилищным отношениям, связанным с ремонтом жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных ЖК РФ.

Таким образом, в соответствие с буквальным смыслом норм ст.ст. 4, 8 ЖК РФ отношения по коммунальному обслуживанию жилых помещений являются жилищными отношениями и составляют предмет жилищного законодательства.

Коммунальное обслуживание нежилых помещений находится за пределами данной отрасли и прямо не урегулировано отраслевыми кодифицированными актами.

Договорные отношения по коммунальному обслуживанию строятся по следующим моделям:

купля-продажа абонентом коммунальных ресурсов, передаваемых снабжающей организацией через присоединенную сеть (по модели договора энергоснабжения).

купля-продажа коммунальных ресурсов приобретаемых покупателем по договору розничной купли-продажи.

оказание услуг по отведению сточных вод.

Первые две группы образуют «снабженческие отношения», при которых предоставление коммунальных ресурсов осуществляется:

через присоединенную сеть: холодной, горячей водой, электрической и тепловой энергией, газом.

путем передачи в собственность заказчика бытовой газ в баллонах и твердое топливо (уголь, торф, дрова).

Третью группу образуют тесно связанные со снабжением отношения по отведению сточных вод.

Определение содержания отношений сторон по коммунальному обслуживанию позволяет сделать вывод, что коммунальное обслуживание представляет собой поэтапную деятельность по надлежащему обеспечению потребителей коммунальными ресурсами и отведению сточных вод.

В этой связи понятие договора на коммунальное обслуживание является собирательным, представляет собой теоретическую конструкцию, а сам договор полностью не соответствует ни одному из обозначенных в ГК РФ договорных типов.

С учетом общих признаков договоров опосредующих снабжение коммунальными ресурсами можно сформулировать понятие договора на коммунальное обслуживание.

Под договором на коммунальное обслуживание понимается договор, в соответствии с которым ресурсоснабжающая организация (исполнитель) принимает на себя обязательства по продаже коммунальных ресурсов потребителям (абонентам) и оказанию услуг по водоотведению, а потребители обязуются оплатить потребленные коммунальные ресурсы и оказанные услуги по водоотведению[9].

При коммунальном обслуживании через присоединенную сеть продажа коммунальных ресурсов включает в себя непрерывную транспортировку ресурсов по сети. Если нет транспортировки коммунальных ресурсов абоненту по сети, то нет и договора на коммунальное обслуживание через присоединенную сеть. Приобретателя коммунальных ресурсов действия по транспортировке не интересуют.

Договор на коммунальное обслуживание представлен конкретными договорами водоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоотведения и другими договорами. Общим для всех них является приобретение покупателем (абонентом, заказчиком, потребителем, получателем) коммунальных ресурсов за плату и дальнейшее использование их для создания нормальных условия проживания и деятельности в жилых или нежилых помещениях.

Типовой договорной моделью для всех договоров на снабжение коммунальными ресурсами через присоединенную сеть является закрепленный в ГК РФ договор энергоснабжения.

Нормы ГК РФ о договоре энергоснабжения образуют правовую базу для снабжения коммунальными ресурсами через присоединенную сеть.

Договор энергоснабжения является разновидностью договора купли- продажи, хотя с этим согласны далеко не все ученые.

На самом раннем этапе развития правовой концепции договорных отношений по энергоснабжению сформировалась точка зрения, в соответствие с которой договор энергоснабжения следует считать договором подряда. Высказывалось мнение о том, что данный договор представляет: собой не что иное, как договор купли-продажи. Широкое распространение получил подход, согласно которому договор энергоснабжения является договором поставки. Ряд авторов, анализируя судебную практику арбитражных судов, отмечают, что при рассмотрении исков энергоснабжающих организаций, связанных с просрочкой оплаты электрической и тепловой энергии, арбитражные суды в одних случаях признают отношения по энергоснабжению вытекающими из договоров купли-продажи, а в других - из договора на оказание услуг, не выделяя их в особый вид договора. Существует также мнение, что договор энергоснабжения следует признать самостоятельным, особым договором в системе гражданско-правовых договоров[10].

Внесение платы за коммунальное обслуживание является квалифицирующим признаком для отнесения договоров на оказание коммунальных услуг к возмездным сделкам. Именно возмездность передачи ресурсов и энергии покупателю позволяет отнести договоры снабжения товарами через присоединенную сеть к договорам купли-продажи. Возможность существования безвозмездных отношений по снабжению энергией и ресурсами через присоединенную сеть не влияет на принадлежность данных договоров к типу купли-продажи.

Существует и противоположное мнение.

Как пишет Е.В. Блинкова, возмездность не является квалифицирующим признаком договора на снабжение энергией и ресурсами, через присоединенную сеть[11]. Сделки по безвозмездному предоставлению товаров через присоединенную сеть, по мнению названного автора, являются редкими, поэтому законодатель закрепил более распространенное возмездное снабжение товаров в договорном типе купли-продажи. Ввиду того, что договор на снабжение товарами через присоединенную сеть может быть безвозмездным, он имеет право стать в рамках кодифицированного акта гражданского законодательства самостоятельной договорной конструкцией.

По мнению также И.И.Рудченко, на практике маловероятно безвозмездное снабжение ресурсами и энергией через присоединенную сеть, особенно водой, когда в стране и мире сложилась кризисная ситуация в области обеспечении населения необходимым количеством воды нормативного качества.

Вряд ли безвозмездное снабжение реально на практике также по тому, что оно должно быть рассчитано на долгосрочное, непрерывное и бесперебойное безвозмездное предоставление ресурсов - роскошь, которую не позволит себе ни одна ресурсоснабжающая организация.

Договорные отношения по снабжению коммунальными ресурсами являются длящимися. Соответственно, длящийся характер имеют и обязательства сторон такого договора. Длящийся характер обусловлен такими признаками снабженческих отношений как непрерывность, бесперебойность, а при централизованном снабжении — круглосуточная подача коммунальных ресурсов.

Договор на оказание коммунальных услуг является двусторонним, так как каждая из сторон такого договора является должником в том, что обязана исполнить другой стороне и одновременно кредитором в том, что вправе требовать от нее.

Объект договора на оказание коммунальных услуг - это преимущественно коммунальные ресурсы.

Под коммунальными ресурсами согласно п. 3 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов понимаются холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, газ, тепловая энергия, бытовой газ в баллонах, твердое топливо при наличии печного отопления, используемые для предоставления коммунальных услуг. К коммунальным ресурсам приравниваются также сточные бытовые воды, отводимые по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения[12].

Судебная защита прав и законных интересов участников договорных отношений по коммунальному обслуживанию осуществляется с использованием преимущественно гражданско-правовых средств защиты в рамках гражданско-процессуальной или арбитражно-процессуальной форм.

Основными принципами правового регулирования отношений по коммунальному обслуживанию являются гражданско-правовые принципы.

Возглавляющий отрасль гражданского права Гражданский кодекс РФ регулирует все договоры, которыми оформляется коммунальное обслуживание жилых помещений.

Анализ элементов отраслевого режима правового регулирования показал, что отношения по коммунальному обслуживанию жилых помещений являются гражданско-правовыми. Гражданско-правовое регулирование коммунального обслуживания осуществляется путем регламентации взаимоотношений сторон по коммунальному обслуживанию, а также прав потребителей на приобретенные коммунальные ресурсы. Жилищный кодекс РФ представляет собой кодифицированный акт жилищного законодательства, которое включают в себя как нормы гражданского права, так нормы административно и уголовного права. В соответствие со ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, значит и в ЖК РФ, должны соответствовать ГК РФ. В случае несоответствия между нормами ЖК РФ и ГК РФ предпочтение должно быть отдано ГК РФ.

И.И.Рудченко писал, что отношения сторон по коммунальному обслуживанию в своем развитии проходят несколько этапов.

Подготовка к коммунальному обслуживанию.

Преддоговорные отношения сторон коммунального обслуживания.

2. Договорные отношения по коммунальному обслуживанию

На подготовительном этапе проводятся ряд мероприятий по подготовке принимающих устройств абонента к получению коммунальных ресурсов. Любые юридические и физические лица имеют право на технологическое присоединение своих энергопринимающих устройств (энергетических установок) к электрическим сетям при наличии технической возможности для этого и соблюдении ими установленных правил такого присоединения. Отказ в технологическом присоединении при выполнении такими лицами указанных условий не допускается. Критерии наличия (отсутствия) технической возможности и правила технологического присоединения, в частности, к электрическим сетям определяются Правительством РФ. Здесь абонент вступает в контакт с уполномоченными органами, которые осуществляют контрольно-надзорную деятельность за соблюдением технических норм и правил, принятие индивидуально-определенных решений. В этой смысле отношения подготовительного этапа коммунального обслуживания составляют сферу регулирования преимущественно публичного права.

Преддоговорные отношения сторон коммунального обслуживания связаны с этапом заключения договора.

Поскольку договор на коммунальное обслуживание относится к числу публичных договоров, постольку ресурсоснабжающая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения данного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами.

Отказ ресурсоснабжающей организации от заключения договора на коммунальное обслуживание при наличии возможности оказать коммунальные услуги потребителю не допускается.

При необоснованном уклонении ресурсоснабжающей организации от заключения договора на коммунальное обслуживание применяются положения, предусмотренные п. 4 ст. 445 ГК РФ. В этом случае потребитель вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор.

Сторона, необоснованно уклоняющаяся от заключения договора, должна возместить другой стороне причиненные этим убытки.

Договорные отношения по коммунальному обслуживанию оформляют этап возникновения договорного обязательства и исполнение его сторонами. Заключенный договор на коммунальное обслуживание может быть изменен по соглашению сторон или решению суда.

[1] СЗ РФ. - 1997. - № 18. - Ст. 2131.

[2] Лужков Ю.М. Моя квартира в нашем доме: Доступно о реформе ЖКХ. - М.: ОАО «Московские учебники и Картолитография», 2007. - С. 6.

[3] Дроздов И.А. Обслуживание жилых помещений: гражданско- правовое регулирование. — М.: Статут, 2006. — С. 8-9.

[4] Баринов H.A. Услуги (социально-правовой аспект): Монография. / Саратов: изд-во «Стило», 2001. - С. 82.

[5] Шешенин Е.Д. О правовой природе договоров в сфере обслуживания // Гражданское право и сфера обслуживания.— Свердловск, 1984.-С. 15.

[6] Степанова В.Е. Гражданско – правовое регулирование отношений коммунального обслуживания: Дисс. канд. юрид. наук. - М., 2009.

[7] Баринов H.A. Услуги (социально-правовой аспект): Монография. / Саратов: изд-во «Стило», 2001. - С. 18.

[8] Рудченко И.И. Гражданско-правовое регулирование коммунального обслуживания жилых помещений: Дисс. канд. юрид. наук.- Краснодар, 2008.

[9] Рудченко И.И. Гражданско-правовое регулирование коммунального обслуживания жилых помещений: Дисс. канд. юрид. наук.- Краснодар, 2008.

[10] Осипчук Е.Л. Договор энергоснабжения в системе договорных отношений на рынке электрической энергии России: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М. - 2004. - С. 18-19.

[11] Блинкова Е.В. Гражданско- правовое регулирование снабжения товарами через присоединенную сеть: Теоретико-методологическиеи практические проблемы единства и дифференциации: Монография.- М.: Изд. «Юрист», 2005.

[12] В ред. Постановления Правительства РФ от 14.05.2013 N 410.