Город это, прежде всего развитый комплекс хозяйства и экономики. Совокупность отлаженных связей между его отдельными элементами и их совместная работа обеспечивает нормальное функционирование и удовлетворение потребностей населения. Одной из основных потребностей граждан является комфортное и безопасное проживание, которое достигается, в первую очередь, наличием жилья и снабжение его такими ресурсами как: вода, электроэнергия, тепло, газ.

Неотъемлемой частью города является городское хозяйство, обеспечивающее нормальное функционирование всех городских систем, которые в свою очередь позволяют создать благоприятную обстановку для жизнедеятельности городского населения.

Наиболее важным и крупным элементом городского хозяйства является жилищно-коммунальная отрасль.

Данный сегмент экономики и хозяйства представляет собой конкретный результат экономически полезной деятельности, выражающей отношения между производителями и потребителями по производству, восстановлению и поддержанию надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния объектов жилищно-коммунального назначения, проявляющейся либо в виде товара, либо в виде действий или деятельности[1].

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) – это совокупность предприятий, служб и хозяйств, призванных обеспечить населению комфортное проживание путем предоставления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), отвечающих современным стандартам качества.

ЖКХ неоднократно подвергалось реформированию в силу многочисленных противоречий в способах ценообразования, финансирования, управления и надзора в данной отрасли. Эти реформы были спровоцированы временем и историческими событиями, происходившими в стране.

Политика «военного коммунизма» как вынужденная мера в условиях гражданской войны, проявившаяся в национализации всех средств производства, ликвидации товарно-денежных отношений, введении продразверстки, в установлении в основном натуральной оплаты труда, имела свои последствия в экономической и социальной сфере. В жилищно-коммунальной сфере эти последствия проявились прежде всего в том, что натурализация оплаты труда привела к бесплатному предоставлению жилья и коммунальных услуг. Отмена квартплаты за жилье, взимаемой с рабочих и советских служащих, привела к утрате хозяйственного значения домовых комитетов, которым ранее было поручено хозяйственное попечение над жилыми зданиями. Регулярные переселения жильцов и переделы зданий приводили к разрушению жилищного фонда[2].

Следствием вышеизложенных недостатков функционирования стало кризисное положение отрасли. Одна из самых крупных непроизводственных отраслей народного хозяйства перестала отвечать своему предназначению – обеспечению сохранности и улучшению использования жилищного фонда, бесперебойному обеспечению населения коммунальными услугами, необходимыми для жизни и деятельности человека.

Одним из переломных моментов в развитии ЖКХ стало введение в 2005 году нового Жилищного кодекса. После его принятие ЖКХ и его услуги перестали иметь государственный и муниципальный характер. Началась массовая приватизация жилищной и коммунальной инфраструктуры. Перестали существовать муниципальные предприятия, управляющие жилищным фондом и предоставляющие коммунальные услуги.

Жилищно-коммунальное хозяйство за почти 20 лет реформирования претерпело немало изменений. Часть из них были удачными:

-внедрение конкуренции в сферу предоставления жилищных услуг;

-разработка законодательства отчасти направленного на защиту прав потребителей жилищно-коммунальных услуг;

-ужесточение надзорной функции над организациями, предоставляющими ЖКУ.

Однако есть и негативные последствия реформирования:

-частичная приватизация коммунальной инфраструктуры;

- разбалансированность в финансировании со стороны государства;

-до конца не сформированная концепция развития коммунальной и жилищной сферы[3].

После вышеперечисленных преобразований сфера ЖКХ начинает функционировать как рынок услуг, разделившись на два сегмента со своими принципами функционирования: рынок жилищных и коммунальных услуг.

Такое разделение принято в силу кардинальной разницы в принципах формирования и функционирования данных рынков услуг.

Рынок жилищных услуг заняли управляющие компании (УК). Основной задачей управляющей компании стало техническое обслуживание жилищного фонда и отстаивание интересов населения. В большинстве случаев УК выступает в роли заказчика работ, а непосредственным исполнителем являются подрядные организации.

Однако процесс демонополизации и либерализации происходит не безболезненно. Деньги, накопленные жильцами по статье «капитальный ремонт» возвращаются из бывших МУП неохотно и в основном через многомесячные судебные тяжбы. А техническое состояние многоквартирных домов, оставшееся после работы МУП, оставляет желать лучшего.

На данный момент большим грузом не решенных проблем остаются отношения, которые складываются между управляющими компаниями и ресурсоснабжающими организациями (РСО). Законодательство, действующее на сегодняшний день и призванное регулировать эти отношения, а именно постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" не справляется с возложенными на него функциями. Направленность этого нормативно-правового документа выражается в его предрасположенности и выражении приоритета ресурсоснабжающим организациям.

Появление в жилищно-коммунальной сфере хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и формирование сложных многосторонних взаимоотношений обострило необходимость совершенствования системы договорных отношений.

В связи с усложнением взаимоотношений между участниками рынка услуг по управлению жилищным фондом и его обслуживанию встал целый ряд вопросов относительно правового регулирования отношений, складывающихся в сфере ресурсоснабжения и оказания коммунальных услуг: какие договорные конструкции применять к тем или иным отношениям, какими нормативно- правовыми актами руководствоваться и т.п.

Ответ на эти и другие вопросы требует от юридической науки глубокой проработки отношений, которые могут иметь место в сфере коммунального обслуживания.

Есть и положительные моменты реформирования. Идея внедрения конкуренции в жилищную сферу дала свои результаты. Теперь все работы по техническому содержанию многоквартирных домов легко отследить жильцам. А поэтапные отчеты управляющей компании по расходованию средств собственников дают возможность контролировать деятельность УК.

В коммунальной сфере действуют отличные «правила игры». Представителями рынка коммунальных услуг являются предприятия предоставляющие услуги:

-водоснабжения и водоотведения;

-теплоснабжения и горячего водоснабжения;

-электроэнергии;

-газоснабжения.

Рынок коммунальных услуг в силу ограниченного количества продавцов тяготеет к естественным локальным монополиям. Особенности рынка коммунальных услуг[4]:

-наличие входных барьеров;

-наличие территориально специфических активов (инфраструктурных сетей), требующих высокого уровня невозвратных издержек;

-неразрывность производства и потребления услуг;

-диктат производителя (продавца) в силу отсутствия экономического воздействия потребителя на производителя услуг;

-пространственная и технологическая привязка потребителя к производителю услуг;

-непрерывность потребления услуг;

-невозможность отказа от потребления или высокие издержки исключения из потребления;

-общественная значимость коммунальных услуг.

Как правило, РСО являются монополистами в городах. Это объясняется пределом инфраструктурных возможностей города. И в силу данного аспекта монополии не избежать. Однако основной момент, который более всех волнует население это большой разрыв между соизмерением цены и качества коммунальных услуг.

Устанавливаемые тарифы на услуги коммунального хозяйства регулирует Департамент цен и тарифов – Региональная энергетическая комиссия (РЭК). Для установления тарифа на ресурс РСО необходимо защитить данный тариф в РЭК. Корректировки тарифов происходят раз в год. При формировании тарифов учитываются затраты РСО на производство и поставку ресурса (с учетом всех издержек производства). Однако качество в расчет не берется. Но вышеупомянутое постановление Правительства РФ №354 даёт право на перерасчет при непредоставлении или предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества. Но чтобы доказать данный факт и добиться перерасчета требуется не мало времени и упорства. Обычному жильцу некогда добиваться копеечного перерасчета, поэтому чаще всего факты некачественных услуг сходят РСО с рук.

Хорошей альтернативой приватизации коммунальной инфраструктуры выступает государственно-частное партнерство. Наиболее часто применяемым в практике видом такого партнерства является концессионное соглашение[5]. Такие соглашения распространены как в Европе, так и на Западе. По концессионному соглашению частный сектор получает во владение и пользование, государственные или муниципальные инфраструктурные объекты с целью предоставления публичных услуг оговоренного в договоре качества и как результат хозяйственной деятельности получения прибыли. Важным аспектом договора концессии является принятие концессионером на себя определенных финансовых обязательств по инвестированию в инфраструктурные системы, но при этом они остаются в собственности концедента. В данном случае у муниципалитета есть возможность контролировать деятельность концессионера.

Вот пример того, как подобное произошло в сфере водного хозяйства[6]. Польский город Гданьск показал отличный пример передачи управления городским хозяйством от городского правительства в частные руки. Более ста лет городские власти почти не занимались проблемами водопроводных сетей, за исключением ремонта в острых аварийных ситуациях. В 90-е годы мэр обратился к французской компании SAUR и поручил ей создать систему производства и распределения качественной питьевой воды. С компанией был заключен контракт на аренду всех водопроводных сетей сроком на 30 лет. В новой частно-государственной компании городу отдали только 49%, а остальные 51% передали бизнесменам.

Взамен частные предприниматели привлекли значительные инвестиции, создали лабораторию и исследовательское бюро, провели модернизацию станции водоочистки с внедрением метода озонирования и очистки воды с фильтрацией через активированный уголь. Внедрение современных химических и биологических методов водоочистки привело к тому, что соответствие водопроводной воды европейским стандартам увеличилось с 8% в 1992 году до 95% в 2000 году. Чтобы бороться с бесхозяйственностью, так хорошо знакомой нам, новая компания разработала целую стратегию. Были установлены счетчики на воду, введена новая система счетов-фактур. Была введена и принципиально новая система выборочных отключений неплательщиков. В результате уровень неплатежей резко снизился.

В последние десять лет Запад накопил сотни примеров подобного сотрудничества государственных и частных структур в решении коммунальных проблем. В результате создается принципиально новая культура ответственности и профессионализма, которая пока чужда российской практике обслуживания объектов ЖКХ. Такое сотрудничество имеет и далеко идущие последствия для экономики города. В данном случае, новая компания учредила, например, Центр обучения стажеров, который готовит по 1000 специалистов в год. Компании удалось настолько повысить рентабельность, что ей не понадобилось повышение тарифов для населения, а успех от принятых мер снизил потребление воды и уровень сборов.

Чтобы подобное стало нормой и для России, государство должно на всех уровнях понять, что удерживать бизнес на безопасном расстоянии от городского хозяйства – это такая же крайность, как и беспорядочная приватизация государственного имущества. Это приводит к ухудшению состояния городских служб. Истина лежит где-то посередине, в совместном государственно-частном управлении системами городского хозяйства.

Ещё одна задача, решение которой не найдено это ликвидация льгот, перекрестного субсидирования и переход на 100 процентную оплату услуг ЖКХ. Переход на самоокупаемость и рентабельность решается постепенно в основном силами частного бизнеса. Перекрестное субсидирование подразумевает фиксацию цен на уровне, превышающем общие средние издержки производства товаров и услуг в определенной отрасли за счет перераспределения ценовой нагрузки среди различных групп потребителей. Другими словами тариф для промышленности и отдельных групп потребителей завышается, а для других (население) снижается. От перекрестного субсидирования пока отказаться не удалось.

Однако удалось постепенно перейти к адресной помощи для социально не защищенных групп населения.

Немаловажную роль играют органы власти и учреждения, выполняющие контролирующие функции в сфере предоставления ЖКУ. Нет четкого распределения полномочий и обязанностей. Так в муниципальных образованиях, зачастую, основываются несколько учреждений и управлений с похожими и дублирующими функциями. Это приводит к неразберихе и бессистемному подходу в решении вопросов ЖКХ.

Сфера жилищно-коммунальных услуг представляет собой одну из важнейших отраслей в государственной инфраструктуре. Оставаясь одним из непроизводственных секторов экономики, сфера ЖКХ призвана обеспечивать условия нормальной жизнедеятельности населения и функционирования городских структур.

К сожалению, сфера ЖКХ продолжает оставаться убыточной с огромными суммами дебиторской и кредиторской задолженности, несовершенной системой тарифного регулирования и, как следствие, непривлекательной для инвестиций, крайняя необходимость в которых подтверждается 60 % износом основных фондов, что приводит к нарушению качества и устойчивости функционирования важнейших систем жизнеобеспечения.

Основными инструментами государственной политики в сфере жилищно-коммунальных услуг являются тарифная политика, социальная поддержка низкодоходных групп населения, демонополизация, развитие государственно-частного партнерства. Последнее, в свою очередь, требует наличия соответствующей институциональной среды.

Институциональное состояние данной сферы определяет направленность реформирования таких составляющих хозяйственного механизма, как управление, финансирование, ценообразование. Изменение институциональной среды в сфере ЖКХ, заключающееся во внедрении новых организационно-правовых форм управления и функционирования, способно сделать данную отрасль более привлекательной в плане инвестиций, создать более благоприятные условия для перевода ЖКХ на самоокупаемость. Для эффективного функционирования управляющих компаний, внедрения концессионных отношений в отрасли необходимо соответствующее законодательное, нормативное и методологическое обеспечение.

И поскольку ЖКХ является сферой, непосредственно связанной с благосостоянием населения, удовлетворением его жизнеобеспечивающих потребностей, главной задачей государства сейчас является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели - повышение качества жизни людей[7].

[1] ГОСТ Р 51617-2000 Жилищно-коммунальные услуги.

[2] Болдырева И.А. Инструменты государственной политики в сфере жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований: монография / И.А. Болдырева, З.А. Клюкович. – Шахты: ГОУ ВПО «ЮРГУЭС», 2008. – 101 с.

[3] Саркисян А. А. Некоторые проблемы функционирования и реформирования сферы жилищно-коммунальных услуг [Текст] / А. А. Саркисян // Проблемы и перспективы экономики и управления: материалы междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, апрель 2012 г.). — СПб.: Реноме, 2012. — С. 229-231.

[4] Саркисян А.А. Аспекты функционирования и тенденции развития жилищно-коммунального хозяйства и его составных элементов/ А.А.Саркисян [Текст] //Инженерный вестник Дона: электронный научный журнал.- Номер 1. 2012.

[5] Концессионное соглашение- договоренность между компанией и правительством страны, в которой она действует, относительно правил, по которым компания может действовать в данной стране (словарь).

[6] Консьержъ. Еженедельная аналитическая газета о жилищном фонде. // http://www.konserg.ru.

[7] Ягодина Л.П. Управление жилищно-коммунальным хозяйством: организационно-правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.