В учебной и научной литературе возможно выделить следующие определения производства по делам об административных правонарушениях:

1) производство по делам об административных правонарушениях – это деятельность уполномоченных субъектов по привлечению граждан и юридических лиц к административной ответственности, осуществленная в административно-процессуальной форме;[1]

2) производство по делам об административных правонарушениях – совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по применению мер административного наказания;[2]

3) административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным правовым институтом;[3]

4) производство по делам об административных правонарушениях является одним из видов административных производств, составной частью административного процесса; … особый вид процессуальной деятельности, урегулированную законом процедуру разрешения определённой группы дел.[4]

Анализируя данные определения возможно сделать вывод о том, что производство по делам об административных правонарушениях рассматривается как сложная сущность. Данная сущность состоит из статического компонента (совокупности административно-процессуальных норм), а также динамического, деятельного компонента, обеспечивающего реализацию данных норм в виде привлечения тех или иных граждан и организаций к административной ответственности в рамках административного процесса как сущности более высокого порядка.

Рассмотрим задачи производства по делам об административных правонарушениях. Нормативно они закреплены в ст. 24.1 Кодекса об административных правонарушениях:

1) всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;

2) разрешение дела в соответствии с законом;

3) обеспечение исполнения вынесенного постановления;

4) выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

По мнению Л.А. Гречиной, задачи 1-3 выполняют юрисдикционную функцию, а задача 4 – профилактическую. [5]

Однако, по мнению О.А. Федотовой, такая трактовка задач административного производства является узкой, так как, во-первых, данные задачи реализуют и охранительную функцию, а во вторых, административно-юрисдикционное производство так или иначе преследует также рофилактическо-превентивные цели, то есть вторая функция вытекает из первой.[6] Всесторонность и полнота исследования обстоятельств дела означает, что должны быть выяснены все факторы, имеющие значение для правильного рассмотрения дела. В частности, необходимо установить, имело ли место административное правонарушение, виновно ли лицо в его совершении, подлежит ли оно административной ответственности, причинен ли имущественный ущерб, есть ли основания для прекращения дела. Подлежат также выяснению обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность, данные о правонарушителе, другие сведения, имеющие значение для дела.[7]

Достижение установленных статьёй 24.1 Кодексом об административных правонарушениях (КоАП) РФ должно осуществляться с использованием определённых принципов. Так, по мнению М.Л. Масленникова к основным принципам административно-юрисдикционной деятельности относятся принципы:

– законности;

– оперативности;

– непосредственности;

– равенства всех граждан перед законом и органом, рассматривающим дело;

– публичности;

– гласности;

– состязательности;

– использования национального языка производства;

– объективности истины;

– двухстепенности;

– диспозитивности;

– устности.[8]

Однако, данная позиция подвергается сомнению. По мнению З.К. Соковой, необходимо разделение данных принципов на два основных блока – принципы конституционные и принципы юрисдикционные.[9]

К первой группе З.К. Соковой отнесены:

– принцип уважения прав и свобод человека и гражданина;

– принцип законности;

– принцип презумпции невиновности;

– принцип равенства перед законом;

– принцип гуманизма.

Непосредственным образом большинство этих принципов так или иначе получили отражение в рамках гл. 1 КоАП РФ, в частности: принцип законности (ст. 1.6 КоАП РФ), презумпция невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ), принцип равенства перед законом (ст. 1.4 КоАП РФ).

Интересными являются юрисдикционные принципы производства по делам об административных правонарушениях, так как именно они учитывают специфику исследуемой нами деятельности в общих рамках административного процесса. К таким принципам О.А. Федотова относит:

– принцип объективной истины;

– принцип оперативности;

– принцип экономичности и эффективности;

– принцип двустепенности;

– принцип ведения дела на национальном языке и обеспечения участия в производстве на родном или ином свободно избранном языке;

– принцип компетентности;

– принцип доступности;

– принцип непосредственности;

– принцип публичности;

– принцип гласности;

– принцип конфиденциальности;

– принцип состязательности;

– принцип диспозитивности;

– принцип обеспечения права на защиту обеспечения права на возмещение имущественного ущерба и морального вреда;

– принцип ответственности участников производства за неисполнение процессуальных обязанностей;

– принцип ответственности должностных лиц. [10]

Как и в отношении первой группы, некоторые чисто юрисдикционные принципы нашли прямое законодательное отражение в рамках КоАП РФ. Примерами таких норм являются ст. 24.2 КоАП РФ, утверждающая принцип ведения производства на государственном языке, и ст. 24.3 КоАП РФ, декларирующая принцип открытого рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Вместе с тем, в рамках производства по делам об административных правонарушениях в отношении отдельных категорий лиц рассмотренные принципы могут иметь разный уровень значимости. Тем не менее, по мнению А.В. Филатовой первостепенное значение в административном производстве имеют такие принципы, как законность, компетентность, презумпция невиновности, оперативность и неотвратимость наказания. Принцип законности классически трактуется как строгое соблюдение норм действующего закона при строгом его толковании. В рамках административной деятельности данный принцип связывается с применением административного принуждения исключительно на основании и в порядке, установленных законом. Иными словами, привлекаемое к административной ответственности лицо не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.[11]

Принцип законности распространяется на нормы как материального, так и процессуального права. К числу формально-юридических требований следует отнести соблюдение сроков наложения административного наказания (ст. 4.5 КоАП РФ); формы протокола и постановления (определения) по делу об административном правонарушении и соблюдении их реквизитов (ст. 28.2, 28.7, 29.10 и 29.12 КоАП РФ); места и сроков рассмотрения дел об АПН (ст. 29.5, 29.6 КоАП РФ); порядка и сроков исполнения постановлений (гл. 31 и 32 КоАП РФ). Следует отметить, что нарушения этих принципов происходят наиболее часто. Примером таковых могут быть нарушение сроков составления протокола об административном правонарушении, рассмотрение материала (дела) не уполномоченным на то должностным лицом, несоставление протоколов о применении мер принуждения (например, доставления или задержания), нарушение порядка уведомления родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего о применении к нему мер административного принуждения.

Принцип компетентности осуществляется благодаря четкому законодательному регулированию полномочий органов и должностных лиц, осуществляющих разрешение определенного объема дел об административных правонарушениях. [12]

Другим важным принципом производства по делам об административных правонарушениях является презумпция невиновности, которая получила свое отражение в рамках ст. 1.5 КоАП РФ. Классически презумпция невиновности трактуется через четыре основных положения:

1) установление вины как основания ответственности;

2) лицо считается невиновным до того времени, пока его вина не будет доказана в установленном законом порядке и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело;

3) привлекаемое к административной ответственности лицо не обязано доказывать свою невиновность, бремя доказывания вины лежит на соответствующих властных субъектах;

4) неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. [13]

Вместе с тем, наличие фактов волокиты при рассмотрении административных дел может приводить к освобождению виновных лиц от административной ответственности, что уменьшает значимость правоприменительной деятельности и снижает эффективность воспитательно-профилактического воздействия на нарушителя. Иными словами, ограниченная продолжительность материально-правовых и процессуально-правовых сроков в сфере административной ответственности может в определенных случаях противоречить принципу неотвратимости наказания за совершение правонарушения, который предполагает, что:

а) ни одно правонарушение не останется «незамеченным» для государства;

б) меры ответственности за совершение правонарушения будут применены быстро и эффективно;

в) должностные лица правоохранительных органов обладают и используют в практической деятельности высокий профессионализм.[14]

Говоря о реализации принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушения, следует учитывать тот факт, что ей подлежат лишь лица с 16 лет. В этом контексте следует рассмотреть вопрос о переложении ответственности за правонарушения, совершенные лицом в возрасте до 16 лет, на родителей или иных законных представителей, которые ненадлежащим исполнением своих обязанностей способствовали совершению деликта. Таким образом, принцип неотвратимости зачастую может рассматриваться как реализуемый косвенно в административном производстве. [15]

Действующим законодательством (ст. 24.5 КоАП РФ) регламентированы обстоятельства, исключающие производство по суду. К ним отнесены:

1) отсутствие события административного правонарушения;

2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

3) действия лица в состоянии крайней необходимости (ст. 2.7 КоАП РФ):

4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

5) отмена закона, установившего административную ответственность;

6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу.

При наступлении хотя бы одного из этих обстоятельств производство по делу не может быть начато, а уже начатое производство подлежит прекращению.[16]

Особенностью производства дел по делам об административных правонарушениях является наличие мер обеспечения. Несмотря на то, что эти меры не могут в полной мере рассматриваться как самодостаточные, они способствуют объективизации процесса. По мнению Д.Н. Бахраха, мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях называются процессуальные действия, осуществляемые уполномоченными на то лицами в процессе возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях. Эти меры применяются в целях:

– пресечения административного правонарушения;

– установления личности нарушителя;

– составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения;

– обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

Поскольку данные меры направлены в том числе и на установление личности нарушителя, составление протокола об административном правонарушении, обеспечение правильного рассмотрения дела, они фактически служат также обнаружению, закреплению и использованию доказательств по этому делу. Учитывая, что доказательства представляют собой единство фактического содержания и процессуальной формы, в которой выражены сведения о фактах, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях всегда облечены в процессуальные рамки, являются процессуальными действиями. Процессуальный порядок осуществления каждой из этих мер определен соответствующими статьями гл. 27 КоАП РФ. [17]

Как любое процессуальное действие, меры обеспечения имеют под собой законодательную базу. Так, по мнению А.Ю. Соколова, «в соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях, включающее в себя КоАП РФ и законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, основывается на Конституции РФ. В соответствии с подп. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, основополагающими в данном случае выступают положения, закрепленные п. «в» ст. 71 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, относящие регулирование, ограничение и защиту прав и свобод человека и гражданина к федеральному ведению. С рассмотренным установлением корреспондируется правило, закрепленное ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающее невозможность противоречия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному по предметам совместного ведения. Такой подход, воспроизведенный ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, легитимизирует исключительность установления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях законодателем Российской Федерации (п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ)».[18]

Необходимо отметить, что согласно ч. 3 ст. 1.7 КоАП РФ, производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по данному делу.[19]

[1] Гречина Л.А. Административное право РФ. – М.: РГ Пресс, 2015. – С. 95.

[2] Макарейко Н.В. Административное право. – М.: Юрайт, 2009. – С. 120.

[3] Лапина М.А. Административное право. – М.: Инфра-М, 2014. – С. 225.

[4] Смоленский М.Б. Административное право. – Ростов-н/Д.: Феникс, 2005. – С. 175.

[5] Гречина Л.А. Административное право РФ. – М.: РГ Пресс, 2015. – С. 95.

[6] Федотова О.А. Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних // Общество и право. – 2016. – №1. – С. 239.

[7] Бахрах Д.Н. Административное право. – М. Норма, 2008. – С. 610.

[8] Масленников М.Л. Порядок применения административных взысканий. – М.: Инфра-М, 2008. – С. 21.

[9] Сокова З.К. Единство права и морали в административно-юрисдикционной деятельности милиции общественной безопасности: автореф. дис. – СПб., 2001. – C.13.

[10] Федотова О.А. Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних // Общество и право. – 2016. – №1. – С. 240.

[11] Филатова А. В. Гарантии административной ответственности граждан. – Саратов: СарГУ, 2003. – С. 43.

[12] Филатова А. В. Гарантии административной ответственности граждан. – Саратов: СарГУ, 2003. – С. 44.

[13] Федотова О.А. Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних // Общество и право. – 2016. – №1. – С. 241.

[14] Масленников М.Л. Порядок применения административных взысканий. – М.: Инфра-М, 2008. – С. 24/

[15] Федотова О.А. Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних // Общество и право. – 2016. – №1. – С. 243..

[16] Гречина Л.А. Административное право РФ. – М.: РГ Пресс, 2015. – С. 96.

[17] Бахрах Д.Н. Административное право. – М. Норма, 2008. – С. 688.

[18] Соколов А.Ю. Конституционные основы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Общество и право. – 2014. – №1. – С. 193.

[19] Звоненко Д.П. Административное право. – М.: Юстиц-информ, 2002. – С. 134.