Доходы, аккумулируемые в публичные фонды денежных средств, нуждаются в детальном исследовании. Прежде всего, необходимо определиться с их понятием и сущностными признаками. Традиционно, для определения денежных средств, поступающих в централизованные и децентрализованные фонды для удовлетворения публичных нужд, применялся и применяется термин «государственные доходы». Однако, государственными в строгом смысле этого слова можно признать доходы, принадлежащие государству, то есть те доходы, собственником которых является государство или полномочия по распоряжению которыми принадлежат государству. Вместе с тем, происходящее в настоящее время усложнение финансовой деятельности государства, ее децентрализация, появление относительно новых для российской правовой системы, используемых государством для удовлетворения общего интереса, публичных фондов денежных средств, находящихся в частной собственности, делает невозможным применение в отношении всех публичных фондов термина «государственные доходы» и предопределяет не просто переосмысление используемых финансово-правовых категорий и наделение их обновленным содержанием, а рассмотрение категориального аппарата финансового права на новом качественном уровне. В связи с этим, полагаем необходимым и оправданным использование более емкого и широкого термина - публичные доходы.

Используемый дореволюционными учеными термин «государственные доходы» вполне соответствовал состоянию финансовой деятельности того времени, поскольку все доходы поступали в полное распоряжение государства. В частности, Л. В. Ходским к государственным доходам относились налоги, пошлины, почта, телеграф, чеканка монеты, государственные имущества, казенные фабрики и заводы, железные дороги[1], т. е. те средства, которые поступали в казну государства.

В советское время также использовался термин «государственные доходы», при этом его содержание было уже значительно шире. К государственным доходам относились не только средства, аккумулируемые в бюджете, но и распределяемые в распоряжение государственных юридических лиц[2]. Вместе с тем, и бюджетные доходы, и доходы государственных юридических лиц являлись государственными в полном смысле этого слова, т. е. принадлежащими государству, поскольку государство полностью (без каких- либо ограничений) распоряжалось как доходами бюджета, так и доходами своих юридических лиц, поэтому о какой-либо децентрализации в советский период в рамках административно-командной экономики можно говорить только с определенной долей условности.

В постсоветское время, начиная с 90-х годов прошлого века и по настоящее время, также традиционно используется термин «государственные доходы» (кроме того, в связи с отделением местного самоуправления от государства для обозначения доходов, поступающих для удовлетворения местных нужд, стал использоваться термин «муниципальные доходы»), в состав которых, как и в советское время, включаются бюджетные доходы и доходы государственных (муниципальных) юридических лиц.

Однако, все чаще в дискуссиях стал подниматься вопрос о возможности отнесения доходов государственных юридических лиц к государственным (муниципальным) доходам[3]: нужно ли считать государственными (принадлежащими государству) только доходы, поступающие в бюджетные фонды, либо к государственным доходам необходимо относить и иные доходы, используемые для осуществления задач и функций государства, поступающие в распоряжение юридических лиц, использующих государственное имущество. Так, А. И. Худяков, считая, что денежные фонды государственных предприятий по форме собственности являются государственными денежными средствами и входят в состав финансовой системы государства, в то же время ставил вопрос о том, кто распоряжается денежными фондами предприятий: государство как собственник или само юридическое лицо как хозяйствующий субъект[4].

Действительно, если в отношении бюджетных фондов государство является полноправным собственником и самостоятельно осуществляет правомочия владения, пользования и распоряжения аккумулируемыми в них доходами, то самостоятельность государства в отношении фондов государственных унитарных предприятий и государственных учреждений существенно ограничена наделением последних правом хозяйственного ведения или правом оперативного управления. В связи с этим, в последнее время все больше ученых стало отождествлять государственные доходы с бюджетными[5] [6], а доходы государственных юридических лиц в силу их самостоятельности и ограниченности влияния на них государства рассматривать как частные доходы. Так, в учебнике по финансовому праву под редакцией М. В. Карасе-

133

вой используется термин государственные доходы, однако авторский коллектив относит к ним только налоговые и неналоговые доходы, поступающие в централизованные фонды денежных средств.

В то же время, необходимо обратить внимание на то, что использование термина «государственные доходы» как в узком (как бюджетные доходы), так и в широком (как бюджетные доходы и доходы унитарных предприятий и учреждений) значении приводит к путанице, термин «государственные доходы» может быть использован автором сразу в разных значениях, и становится не вполне понятно, каким образом авторы соотносят государственные доходы с бюджетными доходами.

Например, Е. В. Бушмин в своей монографии «Государственные и муниципальные доходы как составная часть бюджетной системы Российской Федерации» сначала указывает, что государственные доходы подлежат зачислению в государственные денежные фонды: федеральный и региональные бюджеты и внебюджетные фонды, а муниципальные доходы в муниципальные денежные фонды - местные бюджеты; что государственные и муниципальные доходы представляют собой часть финансовых ресурсов, образующихся в различных отраслях экономики и централизованно перераспределяемых через централизованные фонды денежных средств; потом в зависимости от порядка аккумулирования он выделяет централизованные и децентрализованные (государственных унитарных предприятий, учреждений) доходы[7].

Х. В. Пешкова в своей работе «Бюджетное устройство»[8] на с. 121 пишет «государственные и муниципальные доходы (доходы бюджета)», т. е. рассматривает термины как синонимы. Однако, затем на с. 134 этой же работы делает заключение о разнообразности доходов государства и муниципальных образований, основное место среди которых занимают бюджетные налоги. Подобное умозаключение содержится и в автореферате диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук: «акцентировано внимание на сведении основного объема государственных, муниципальных доходов к доходам бюджетов.. ,»[9].

А. Р. Батяева, указывая на то, что она придерживается широкого подхода трактовки понятия «государственные доходы», включая в них доходы государственной казны и государственных унитарных предприятий, в тоже время пишет о том, что современная система доходов государства представляет собой совокупность различного рода поступлений в бюджет[10].

На наш взгляд, отождествление государственных и бюджетных доходов возможным не представляется. Мы полностью согласны с мнением А. И. Худякова о том, что «полное исключение из сферы финансовой деятельности государства денежных фондов государственных предприятий бы-

ло бы неправомерным, поскольку это означало бы игнорирование прав государства как собственника на имущество предприятий, куда входят и их деньги»[11].

Кроме того, если признать, что целью аккумулирования государственных доходов является осуществление государственных расходов для выполнения задач и функций государства, то необходимо отметить, что, несмотря на закрепленный ст. 32 БК РФ принцип полноты отражения доходов бюджетов, свои задачи и функции государство выполняет не только «лично», используя бюджетные ресурсы, но и создавая различные юридические лица. Полагаем, что здесь уместно привести высказывание дореволюционного ученого И. Х. Озерова о том, что «цифры нашего государственного бюджета не всегда выражают действительные затраты на ту или другую потребность. Многие ведомства и учреждения имеют свои специальные средства или особые капиталы, из которых черпаются средства на разного рода цели и зада- чи»[12]. Современными учеными также признается, что некоторые публичные потребности могут покрываться не за счет бюджета, а частных средств либо децентрализованных финансов, и тогда источники их удовлетворения не относятся к доходам бюджета[13].

Бюджетные доходы покрывают, хотя и основную, но только часть расходов государства. Функции государства в сфере образования, здравоохранения, культуры, в социальной и иных областях осуществляют различные организации, наделенные для этих целей государственным имуществом, - казенные, бюджетные и автономные учреждения, государственные унитарные предприятия. И если доходы бюджетных учреждений согласно ст. 161 БК РФ включаются в доходы соответствующего бюджета, то доходы иных государственных организаций остаются в их распоряжении и используются ими, хоть и самостоятельно, но, прежде всего, для удовлетворения публичных по

требностей. Соответственно, их необходимо изучать с финансово-правовых позиций не как частные доходы. Т. В. Брайчева справедливо указывает на то, что «деление государственных доходов на централизованные и децентрализованные показывает соотношение источников удовлетворения общегосударственных и коллективных потребностей»[14].

Более того, полагаем, что используемый наукой финансового права термин «государственные доходы» как совокупность денежных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и государственных унитарных предприятий и государственных учреждений не отражает в полной мере всех реалий финансовой деятельности государства на данном этапе развития Российской экономики. В литературе справедливо отмечается неизбежность децентрализации финансово-обеспечительных функций, поскольку задача оптимального использования финансовых средств, учитывающего интересы и общества, и государства, в целом слишком объемна, чтобы исполняться исключительно силами центральной власти[15].

Е. А. Рыжкова обращает внимание на тенденцию проникновения частноправового элемента в регулирование публичных финансов[16]. И, полагаем, здесь дело не только в использовании частных финансов как источника финансов государственных (уплата налогов и иных обязательных платежей частными лицами и пр.), но и иное использование частных финансов в публичных целях. Прежде всего, это связано с ограниченностью бюджетных средств, невозможностью удовлетворения за их счет всех общественных потребностей. В этой связи государство стремится избавить бюджет от «непроизводительных» расходов, создавая различные юридические лица и наделяя их государственным имуществом, которые будут действовать от своего имени и практически за свой счет, однако, выполняя при этом некие публичные функции. Свидетельствует об этом проведенная реформа правового статуса государственных учреждений и появление их трех типов: казенных, бюджет-

ных и автономных, из которых только первые финансируются бюджетом на основе сметы, а бюджетным и автономным выделяются субсидии на выполнение государственных заданий. Более того, в публичных целях используются и денежные фонды, традиционно относимые к частным. В настоящее время создаются различные фонды денежных средств, которые могут быть использованы в публичных целях. Это и фонды государственных корпораций и компаний, в том числе агентства по страхованию вкладов, Внешэкономбанка, фонды негосударственных пенсионных фондов и т.п. В силу гражданскоправовых конструкций и негосударственные пенсионные фонды (создаваемые в организационно-правовой форме акционерного общества), и государственные корпорации обладают обособленным имуществом на праве собственности (п. 1 ст. 66 ГК РФ, п. 3 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»[17], п. 1 ст. 4 Федерального закона от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»[18], ст. 7.1, 7.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[19], ст. 14 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»[20]), т. е. являются частными субъектами, вместе с тем действуют не в частных интересах собственника, а в неких общих, групповых, коллективных интересах (пенсионное обеспечение, защита вкладов, создание необходимой высокотехнологичной продукции и т. п.). Поскольку, данные фонды используются для удовлетворения не частных потребностей отдельных лиц, а для осуществления коллективных потребностей, удовлетворения публичного интереса, рассмотрение их с финансово-правовых позиций как частных фондов не вполне оправданно. Ведь «частные юридические лица ищут прибыль», тогда как защита общественных интересов относится к государственным функциям[21]. Все чаще в научной литературе[22] данные фонды исследуются с публично-правовых позиций.

Возможность «осуществления некоторых прерогатив публичной власти» частными или наполовину частными организациями отмечал П.М. Г од- ме, указывая, что в этих случаях денежные средства, используемые такими организациями в процессе осуществления функций публичной власти, являются государственными денежными средствами; «они используются в процессе осуществления государственной власти и в данном случае не подчиняются законам рыночной экономики, характеризующей частные финансы»[23].

А. В. Турбановым фонд страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в частности, исследуется с публично-правовых позиций. Им указывается, что особенности правового режим средств фонда страхования банковских вкладов (формирование на основе государственновластных предписаний, в порядке и на условиях, устанавливаемых государством; строго целевое назначение расходования; управление создаваемой и контролируемой государством организацией) не позволяют их отнести к частной собственности, а, кроме того, цели системы страхования вкладов носят явно выраженный публичный характер[24]. А. В. Кряжков, указывая на двойственную (дуалистическую) природу правового статуса Агентства по страхованию вкладов как государственной корпорации, говорит о таких его публично-правовых аспектах как учреждение Российской Федерацией, действие на основании закона (учредительного акта), осуществление деятельности публичного характера в интересах всего общества, наделение властными полномочиями, выполнение функций под контролем государства и его орга-

нов[25]. По мнению Н. И. Землянской публично-правовая природа фонда обязательного страхования вкладов обусловлена публичным характером страхования вкладов, публично-правовым статусом Агентства страхования вкладов, особым составом источников его формирования и публичным характером осуществляемых из него расходов[26].

Несомненно, государство в целях достижения общественно-важных целей и в зависимости от вида регулируемых отношений и характера того общественного блага, который необходимо достичь, применяет различные правовые средства[27]. Это ярко прослеживается и в финансовой сфере. Так, неэффективность финансирования социальной сферы за счет универсального фонда денежных средств - бюджета в условиях дефицита бюджета привела к появлению внебюджетных фондов. Стало поощряться создание негосударственных пенсионных фондов, которые стали привлекать временно свободные средства частных лиц. Можно привести и иные примеры. А. М. Черно- верхский справедливо указывает на то, что в настоящее время в России происходят процессы, в ходе которых государство в целях повышения эффективности удовлетворения публичных интересов привлекает частных юридических лиц, делегируя им выполнение различных публичных функций. Возможность такой передачи обусловлена тем, что такие субъекты намного эффективнее справляются с делегированными обязанностями, а, следовательно, и расходование средств происходит более эффективно. Это позволяет государству избавиться от излишних функций и сократить неэффективные расходы и добиться более результативного осуществления публичных функ- ций[28].

Вместе с тем, рассматривая такие фонды с публично-правовых позиций, отметим, что использование в отношении их доходов термина «государ-

ственные доходы», по нашему мнению, не представляется возможным, хотя в литературе и высказывается противоположная точка зрения. Так, Е. Л. Вася- нина в своих работах применяет термин «государственные доходы» и к доходам, поступившим в публичные фонды, сформированные за рамками бюджетной системы Российской Федерации, к которым, как следует из анализа работ, автором отнесены и фонды негосударственных пенсионных фондов, и агентства по страхованию вкладов и пр.[29].

Однако, доходы таких публичных фондов признать государственными нельзя, государство не является собственником этих средств (как, например, в отношении средств государственных учреждений), и также не имеет полномочий по распоряжению ими (средствами данных фондов распоряжаются частные субъекты - органы управления негосударственным пенсионным фондом, агентство по страхованию вкладов и др.).

В литературе справедливо отмечается, что нельзя отождествлять доходы, остающиеся в собственности юридического лица, учредителем (участником) которого является государство, и собственно государственными доходами, пока доходы от деятельности государственного юридического лица не будут переданы государству их невозможно назвать государственными дохо- дами[30].

В связи с этим, полагаем необходимым и оправданным употребление в отношении всех публичных фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, более емкого и широкого термина - публичные доходы.

Здесь уместно отметить, что за рубежом применительно к не частной сфере финансов употребляется термин «publique, public», который на русский язык переводится как «государственный», что является как лингвистически (так, более точным лингвистически переводом слова «государственный» на

французский язык будет «d’etat», «etatique»[31], тогда как «public, publique» переводится в основном значении как общественный, публичный, открытый[32]), так и содержательно неточным. Так, во Французском праве относительно финансовых категорий используется термин «publique» («finances publiques» (публичные финансы), «depenses publiques» (публичные расходы) и т.п.)[33]. При этом, в литературе отмечается, что «finances publiques» (публичные финансы), представляют собой совокупность государственных финансов, местных финансов, финансов органов социального обеспечения, финансов публичных учреждений и финансов всех других юридических лиц публичного права[34], из чего следует, что «finances publiques» значительно шире финансов государственных.

Мнение о необходимости замены термина «государственные (муниципальные)» на термин «публичные» применительно к различным категориям (публичная собственность, публичные фонды, публичные расходы, публичные финансы) неоднократно высказывалось в юридической литературе[35].

Однако, здесь необходимо отметить, что в термин «публичные» в настоящее время вкладывается разное содержание, он используется как в узком (как синоним государственному), так и широком смыслах. Как правило, в большинстве случаев «публичность» употребляется в отношении различных правовых категорий (публичные доходы, публичная собственность, публичные финансы, публичные расходы) в узком синонимичном значении. Им заменяют либо термин «государственные и муниципальные», либо «бюджетные».

Так, публичная собственность большинством авторов рассматривается как государственная и муниципальная, поскольку именно так она трактуется Конституционным Судом Российской Федерации[36]. Например, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 г. № 9-П[37] закреплено, что в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются также иные формы собственности, в том числе публичная собственность - государственная и муниципальная. Судья Конституционного Суда Российской Федерации Г. А. Г аджиев в своем особом мнении указывает, что публичная собственность в России многосубъектна - это и Российская Федерация, и области, края, республики, автономные округа, города федерального значения, и муниципальные образования[38].

В научной литературе указывается, что «публичная собственность включает в себя государственную и муниципальную собственность - собственность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, призванных действовать в интересах всего общества и населения соответствующей территории, т. е. в публичных интересах»[39]. А. В. Винницкий пишет, что публичная собственность охватывает государственную и муниципальную, имеющих ряд общих черт, среди которых отмечают источники образования и воспроизводства, методы управления, конечные цели использования и пр., что дает основания рассматривать их в рамках единой формы собственности[40]. Кроме того, обращается внимание на связь термина «публичная собственность» с термином «публичная власть», который объединяет в себе государственную власть и местное самоуправление[41].

Используется в литературе термин публичные финансы. При этом, в большинстве случаев под публичными финансами понимаются финансы государственные и муниципальные. Так, К. С. Бельским государственные (публичные) финансы определяются как денежные средства, которыми распоряжаются органы государственной власти Российской Федерации и местные органы (денежные средства бюджетов всех уровней, государственных и внебюджетных фондов, денежные средства государственных и муниципальных предприятий)[42]. По мнению Т. В. Брайчевой термин «публичные финансы» означает совокупность государственных доходов и расходов[43]. Е. В. Покача- ловой отмечается, что «общепризнанным является следующее положение: публичные финансы образуют в совокупности финансы государственные и муниципальные»[44] [45]. Э. Д. Соколова полагает, что категория публичных финансов всегда связана с деятельностью государства или местного самоуправ-

17?

ления .

Ряд ученых считает возможным термин публичный применить и в отношении финансовой деятельности государства. Так, Э. Д. Соколова и С. А. Савостьянова к публичной финансовой деятельности относят финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований[46].

Д. Л. Комягин термин публичные доходы использует как синоним и государственным доходам, и бюджетным доходам. Так, анализируя доходы от приватизации, он отмечает, что к ним не подходят некоторые доктринальные определения публичных доходов, при этом приводит определение государственных доходов[47]. В статье «К вопросу о понятии и классификации публичных доходов» использует термины публичные и бюджетные как синонимы: в частности, сначала он говорит о границах «допущения тех или иных публичных доходов», затем пишет «определив границы допустимости для источников бюджетных доходов»[48]. В статье «К вопросу о публичных доходах: проблемы правового регулирования и пути их разрешения» Д. Л. Комягин указывает на то, что публичные доходы должны де-факто совпадать с бюджетными доходами, «существование публичных доходов, не учтенных в бюджетной системе, может быть только их временным состоянием»[49].

Е. Л. Васяниной термины публичные доходы и государственные доходы используются как синонимы. Так, ею указывается «возрастает потребность в закреплении эффективных правил управления публичными доходами», однако, затем отмечается «значительный массив нормативных правовых актов, посвященных вопросам управления государственными доходами». Далее она пишет о том, что отождествление органами государственной власти и их должностными лицами права эффективного управления публичным имуществом с правом собственности на него на практике приводит к растратам, неэффективному, нецелевому использованию государственных доходов. Однако, такой подход государства к вопросам управления публичными доходами обусловлен историческими причинами[50].

В то же время наблюдается и более широкая трактовка термина «публичный». Так, даже рассматривая публичную собственность как совокупность государственной и муниципальной, авторы указывают на то, что публичная собственность «своим наименованием обязана публичным интересам»[51], «представляет собой совокупность материальных благ для удовлетворения публичных интересов»[52], что позволяет предположить более широкое содержание категории, нежели сведение ее к совокупности государственной и муниципальной собственности. А. В. Винницким подчеркивается, что частное право не способно само по себе закрепить адекватный правовой режим государственного и муниципального имущества, обеспечить достижение публичного интереса при осуществлении прав на него и предложить юридический инструментарий для разрешения наиболее важных на сегодня задач в сфере отношений публичной собственности[53].

В. Д. Рудакова считает, что в основу выделения форм собственности должен быть положен не критерий лица, собственника имущества, а критерий целей использования имущества. При этом право публичной собственности должно получить раскрытие через категорию публичного интереса, который и ограничит усмотрение собственника в реализации своих правомочий. Рассматривая права на имущество публичных юридических лиц, она приходит к выводу о том, что их природу нельзя назвать частнособственнической, прежде всего в силу того, что их усмотрение ограничено возложенными на них публичными функциями и действием в гражданском обороте не в своем, а в публичных интересах[54].

Оценивая категорию публичные финансы, Е. В. Покачалова указывает, что проблемы правового регулирования публичных и частных финансов являются сложными и не могут быть решены по схеме «публичные финансы регулируются публичным правом, частные - частным», основой должно служить наличие публичного или частного интереса[55]. По мнению А. А. Нечай публичные финансы представляют собой общественные правоотношения, которые связаны с удовлетворением всех видов публичного интереса и возникают в процессе образования, управления, распределения (перераспределения) и использования публичных фондов средств и осуществления контроля за этим процессом[56].

На наш взгляд, необходима не «техническая» замена одного термина другим, а диалектический переход на новый качественный уровень и рассмотрение категории «публичные доходы» не как синонима государственным и муниципальным доходам, а как новой категории, обладающей своим содержанием. Для того, чтобы определиться с содержанием предлагаемой категории, полагаем необходимым проанализировать, что необходимо понимать под публичностью. Полагаем, «публичное» нельзя сводить только к государственному (муниципальному). Публичность как понятие несет в себе более емкое содержание, оно берет свое начало от латинского «publicus» - общественный, гласный, открытый. В связи с этим, учеными справедливо отмечается, что публичное право призвано обеспечить гармонию и согласие в обществе, баланс интересов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития[57].

Публичность - один из атрибутивных признаков финансового права. Публичность финансового права как отрасли права, защита им публичных интересов исследуется различными учеными. Е. Ю. Грачевой справедливо отмечается, что «выделение и формулирование в законодательстве реализации публичных интересов как важнейшей составляющей политики социального государства... является принципиальным в современных условиях»[58].

Н. И. Химичевой приоритетность защиты публичных задач и интересов в правовом регулировании финансовых отношений рассматривалась в качестве основополагающего принципа финансового права[59], который предполагает использование финансово-правовых институтов в целях государственного регулирования экономики, исходя из общезначимых задач общества[60]. Ею указывалось, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований связана общей направленностью на потребности общества, носит публичный характер[61]. О. Н. Горбунова отмечая, что нормы финансового права относятся к категории публичного права, указывает на защиту ими интересов всего государства и общества[62]. М. Ф. Ивлиева отмечает, что «экономические основы, историческая преемственность, зарубежный опыт позволяют видеть перспективу развития финансового права как права публичных финансов»[63].

По мнению Ю. Л. Смирниковой финансовое регулирование осуществляется исходя из публичной (общественной) значимости и направленности на достижение публичных функций государства в целом, поскольку государство должно обеспечивать достижение публичного (общественного) интереса в различных сферах общественной жизни[64]. Н. М. Артемов пишет, что финансовое право является по своей природе публичным правом[65]. Н. А. Саттаро- вой указывается, что финансовое право «ярко выражает публичный, общественный интерес»[66]. А. Д. Селюков считает, что предметом финансового права является деятельность государства... по обеспечению публичных интересов[67]. Ю. А. Крохиной указывается на то, что приоритет публичных интересов «проявляется в качестве основной целеполагающей идеи, обеспечивающей согласованность действий участников финансовых правоотношений, влияющей на формирование системы финансового законодательства, финансовое правотворчество и правоприменительную практику»[68].

По мнению А. М. Черноверхского финансы необходимы публичноправовому образованию исключительно для удовлетворения потребностей общества и публичного интереса (потребности социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития), поэтому необходимо признать публичный интерес признаком публичности отношений[69].

Приведенные высказывания показывают, что, прежде всего, публичность связана с направленностью на обеспечение публичного интереса, поэтому остановимся более подробно на его характеристике. В литературе отмечается, что публичный интерес - это, прежде всего, общественный интерес, а не интерес государства[70]. Н. В. Ченцов указывает на то, что необходимо различать государственные интересы, общественные интересы и интересы государственного аппарата управления. Г осударственный интерес — это объективно существующий и выраженный от имени всех в нормах права интерес, который призван осуществить синтез (сочетание) множества других интересов, проявляющихся в экономической, политической и социальной сферах с тем, чтобы обеспечить нормальное функционирование общества, ему присущ ряд признаков: объективность; всеобщность; синтез (в нем сочетаются личные, групповые и коллективные интересы); нормативность. Государственные и общественные интересы необходимо различать по субъекту (носителю интереса), по сфере воздействия, по способу выражения и по способу реализации[71].

Как правило, в научной литературе отмечается, что публичный интерес представляет собой признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования[72]. По мнению Ю. Н. Андреева публичные интересы -это не только интересы государства, но и общие интересы людей, групп, коллективов, организаций, общества в целом, правильно понятые публичные интересы позволяют формировать адекватные правовые идеи и применять соответствующие правовые средства для их достижения, однако, публичный интерес должен признаваться государством и обеспечиваться правом[73].

Встречаются и несколько иные трактовки публичного интереса. Так, Д. Л. Комягин, указывая, что предназначением всех разнообразных активов казны являются публичные нужды, а через бюджет балансируются различные интересы (публичные, групповые, индивидуальные) участников финансовой деятельности, считает, что публичный интерес можно представить как сумму интересов законодательной и исполнительной власти, общественных организаций и граждан, которые в принципе должны быть едины[74]. Публичный интерес как суммарный, усредненный социальный интерес в каждой из сфер общественной жизни рассматривается А. А. Нечай[75] Публичные интересы, по мнению Ю. Л. Смирниковой, могут быть определены как юридически закрепленные финансово-правовых нормах интересы, обусловленные взаимодействием общества и государства в сфере финансовых отношений[76]. Н. Н. Косаренко характеризует публичные интересы как охраняемые правом общественные и государственные интересы, носителями которых являются общество и государство в целом, субъекты Федерации, муниципальные образования, а выразителями либо лицами, их охраняющими, - компетентные государственные и иные органы[77].

Ю. А. Тихомировым указывается, что понятие «публичный интерес» является родовым, включающим в себя более конкретные интересы, все они фиксируют и придают общесоциальную значимость ценностям, явлениям, видам деятельности и пр., слагающим устойчивость государства и обще- ства[78]. При этом, как правило, выделяются государственный, территориальный и общественный публичные интересы. А. А. Нечай носителем территориального публичного интереса рассматривает местное самоуправление, а под общественными интересами понимает некие общие интересы, признанные таковыми нормативными правовыми актами, усреднение групповых интересов, без удовлетворения которых невозможно развитие государства.[79]

Говоря о публичных интересах и их видах, необходимо отметить нечеткость границ между ними и частными интересами, вызванную многими факторами, среди которых, в том числе, в литературе отмечают подвижность и динамичность политики и экономики, подвижность общественного поведения, противоречивость интересов различных групп населения[80]. Ведь, если с государственными и территориальными интересами более-менее все ясно, поскольку их носителями являются государство и местное самоуправление как публичные субъекты, то пределы общественного интереса представляются достаточно размытыми, грань между общественными и частными интересами провести трудно, поскольку частный интерес становится публичным, и наоборот, в зависимости от решения публичной власти (признания нормативными правовыми актами частных интересов различных групп общественными интересами).

В частности, в пример подвижности границ публичных и частных интересов можно привести страхование. Н. М. Артемов и И. Б. Лагутин справедливо указывают на то, что «современная система страховых правоотношений имеет частно-публичный характер», при этом отмечая отсутствие единого подхода к разграничению частных и публичных отношений в области страхования[81]. Страхование осуществляется в целях покрытия неких непредвиденных расходов, как правило, чрезвычайного характера. Частный субъект, осуществляя страхование, несомненно, преследует личные интересы (защита имущества, ограничение гражданско-правовой ответственности и т. п.). Вместе с тем, одновременно при страховании преследуются и публичные цели. Так, страхование вклада в кредитной организации помимо защиты имущественного интереса вкладчика содействует, в том числе, укреплению доверия к банковской системе Российской Федерации. Страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств преследует цель защиты прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу при использовании транспортных средств иными ли- цами[82]. Страхование имущества от обстоятельств непреодолимой силы (пожаров, наводнений и пр.) не только компенсирует непредвиденные расходы собственника, но и снижает расходы бюджета по предотвращению чрезвычайных ситуаций. Однако, рассмотрение страховых фондов как публичных неосуществимо по ряду причин, в том числе и невозможностью определения того какая часть фондов используется в публичных целях, а какая в частных. Поэтому, несмотря на наличие публичных интересов в страховании, страховые фонды традиционно рассматриваются не как публичные, а как частные денежные фонды.

Отмечается в литературе наличие публичных интересов в функционировании различных как некоммерческих, так и коммерческих организаций. Публичный интерес некоммерческих организаций «очевиден - они для этого и создаются», они защищают интересы отдельных социальных слоев населения и т. п.; нельзя отрицать публичную значимость Газпрома, РЖД и ряда

~ ~?10 иных крупнейших компаний[83].

Размытость границ между публичными и частными интересами предопределяет нахождение критериев их разграничения. Несомненно, «не надо нивелировать регулирующую роль государства, обусловленную необходимостью реализации публичных, общезначимых задач и функций»[84]. А. М. Чер- новерхским верно отмечается, что «Российская Федерация берет на себя организацию механизмов реализации признанных ею общественных интересов, а также определяет источники и правила осуществления финансирования с целью их реализации»[85]. В то же время кроме субъективного критерия необходимо определиться какими объективными мерами необходимо руководствоваться для признания неких общественных интересов публичными. Ю. А. Тихомиров выделяет такие правовые средства обеспечения публичного интереса как нормативные признаки, закрепление приоритета, установление порядка и гарантий обеспечения, закрепление способов охраны и защиты, мер ответственности[86]. Полагаем, что и установление порядка, и гарантий обеспечения, и способов охраны и защиты, и мер ответственности - признаки вторичные. Наделение общественного интереса признаками публичности, регламентирование их публично-правовыми нормами, предполагает распространение на них публично-правового режима, заключающегося, в том числе, и в способах охраны и защиты и установления мер ответственности.

Что касается определения приоритетов, то здесь мы солидарны с Ю. А. Тихомировым в том, что это позволяет выявить задачи, решение которых дает возможность удовлетворения наиважнейших интересов как отдельно взятого человека, так и общества в целом[87]. В частности, решающее влияние на признание интересов публичными, на наш взгляд, оказывают приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации, среди которых на 2015 год и на плановый период 2016 - 2017 годов названы повышение устойчивости национальной финансовой системы и снижение инфляции, улучшение инвестиционного климата, развитие конкуренции и снижение административного давления на бизнес, социальное развитие и инвестиции в человеческий капитал, модернизация оборонного комплекса и вооруженных сил, инновационное развитие и поддержка высокотехнологичных секторов экономики, диверсификация экономики, развитие инфраструктуры, сбалансированное региональное развитие, становление Таможенного союза и

адаптация национальной экономики к требованиям ВТО[88]. Установление данных приоритетов не только позволяет выявить наиболее важные, нуждающиеся в государственной поддержке общественные интересы, но и подталкивает к поиску новых форм и методов финансового обеспечения, в том числе, при помощи государственных корпораций и компаний, а также иных форм привлечения средств частных субъектов для удовлетворения публичных нужд.

В литературе справедливо отмечается, что публичность отношений определяется и методом правового регулирования. Так, Б. Б. Черепахиным указывается «публично-правовое отношение построено на началах субординации субъектов, публичное право представляет собой систему централизованного регулирования жизненных отношений»[89]. И. В. Рукавишниковой отмечается, что публичность финансового права определяется не только направленностью за защиту публичных интересов, но и императивным методом правового регулирования. Преимущественная императивность метода финансового права позволяет осуществлять правовое регулирование публичных интересов и обеспечивать реализацию социально-экономических интересов общества в целом[90].

Кроме того, полагаем, что для определения границ между публичными и частными интересами необходимо обратить внимание на различия между публичными и частными финансами. Дореволюционный ученый С. Зенъ указывал на следующие отличия публичного хозяйства от частного: принудительное получение дохода, неподверженность свободной конкуренции, цель - народное благосостояние, а не нажива, доминирующее значение расходов[91].

Наиболее полно различия между государственными и частными финансами описал французский ученый П. М. Г одме, которым указывалось, что

основные различия между государственными и частными финансами обусловлены тем фактом, что состояние и динамика частных финансов зависят от законов рыночной экономики, а государственных финансов - определяется решениями государства и действиями публичной власти. По его мнению, отличия частных и государственных финансов можно свести к следующему.

Государство может в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством налогов, в то же время отсутствует принудительное исполнение в отношении самого государства. Частные же лица не могут в принудительном порядке обеспечить свои доходы и могут оказаться не в состоянии выполнить свои обязательства. 2. Государственные финансы связаны с денежной системой, которая в большей или меньшей степени управляется государством, тогда как эта денежная система не зависит от воли частного собственника, распоряжающегося своими финансами. 3. Частные финансы ориентированы на получение прибыли. Государственные финансы - это средство осуществления так называемого общего интереса. 4. Размеры государственных финансов намного больше, чем размеры частных финансов, которыми

219

распоряжаются отдельные лица.[92]

Приведенные различия позволяют помимо направленности на достижение публичного (общего) интереса для отнесения финансово-правовых категорий, в том числе доходов, к публичной сфере учитывать и иные характеристики, в частности, императивность, обязательность, принудительный характер, что подтверждает и складывающаяся правоприменительная практика. Например, фонд страхования вкладов формируется за счет обязательных, установленных императивно платежей кредитных организаций.

В научной литературе указывается на необходимость учета при разграничении публичного и частного как материального критерия (публичности интереса), так и формального (способа регулирования отношений)[93].

Наиболее полно публичность в финансовой сфере, относительно расходов, была рассмотрена А. А. Нечай, которой были выделены такие признаки публичности, как: 1) форма собственности на материальный носитель (объект) правоотношений: государственная, муниципальная, частная собственность (совместная собственность участников определенного объединения граждан и собственность юридических лиц, уполномоченных законом осуществлять общегосударственные интересы); 2) публичный характер интереса; 3) цель возникновения соответствующих общественных отношений: удовлетворение потребностей общества и государства; 4) метод правового регулирования соответствующих общественных отношений: установление властных предписаний; 5) форма распределения и форма приспособления материального носителя (объекта) соответствующих общественных отношений: приспособление объекта для совместного удовлетворения отделяемых интересов лиц - субъектов правоотношений, при этом государство регулирует не только распределение, но и использование (потребление) объекта, по поводу которого возникают общественные отношения[94].

Как видно, А. А. Нечай вслед за выделяемыми учеными различиями между публичными и частными финансами кроме публичности интереса и метода регулирования выделяет иные признаки публичности - форму собственности, цель возникновения отношений и пр. Полагаем, в целом можно согласиться с данной концепцией, и считаем возможным ее применение не только к расходам, но и доходам, а также и к самим фондам денежных средств.

В этой связи выглядят совершенно справедливыми выводы о том, что к публичным финансам могут быть отнесены публичные финансы государства, публичные финансы субъектов Федерации, публичные финансы местного самоуправления и публичные финансы общественного назначения (публичные фонды денежных средств, за счет которых удовлетворяются общественные интересы, признанные государством (местным самоуправлением) независимо от формы собственности этих фондов)[95], поэтому если отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования фондов денежных средств отвечают всем признакам публичности, то эти отношения и соответствующие фонды средств являются публичными независимо от наличия или отсутствия прямой субординации между государственными органами и организациями, которые наделены полномочиями относительно образования, распределения и использования этих фондов средств[96].

Вышеизложенное позволяет придти к следующим выводам. Публичность - понятие емкое, многоаспектное. Ее содержание нельзя сводить только к принадлежности государству и муниципальным образованиям. Публичность связана с направленностью на обеспечение публичного интереса, под которым необходимо понимать интерес социальной общности, группы, коллектива, признанный государством и обеспеченный правом. Признавая наличие разнообразных публичных интересов (государственных, территориальных, общественных), отмечая подвижность границ между ними и частными интересами, полагаем, что определению интересов как публичных помогает, в том числе, закрепление приоритетов социально-экономического развития как Российской Федерации, так и ее отдельных территорий, поскольку это позволяет выявить наиболее значимые для общества и государства общественные интересы. Помимо этого, необходимо обратить внимание и на обязательный характер возникающих при этом отношений и, соответственно, императивность метода их регулирования.

По нашему мнению, в настоящее время с публичных позиций необходимо рассматривать не только традиционные публичные фонды денежных средств - бюджеты и внебюджетные фонды, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, фонды государственных учреждений и унитарных предприятий, но и иные фонды денежных средств, отвечающие признакам публичности. Мы полностью солидарны с А. М. Черноверхским в том, что денежные фонды (и, соответственно, и составляющие этих фондов: доходы и расходы) являются публичными, если возникающие по поводу этих фондов отношения отвечают всем признакам публичности.

Проведенный анализ показал, что к признакам публичности с финансово-правовых позиций необходимо отнести:

Наличие публичного интереса.

Целенаправленность на осуществление публичных функций в экономической, политической, социальной, культурной и др. сферах.

Императивный метод правового регулирования.

На основании выделенных признаков публичности полагаем необходимым к публичным денежным фондам относить:

централизованные фонды, входящие в бюджетную систему Российской Федерации;

децентрализованные фонды (денежные фонды государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, государственных корпораций, компаний и др., отвечающие всем признакам публичности).

Соответственно, и аккумулируемые в них доходы являются публичными доходами.

Выделенные черты публичности с учетом выделенных в предыдущем параграфе признаков дохода (денежного, распределительного (перераспределительного) характера, целевого использования, поступления в распоряжение лица, безвозвратности и безвозмездности) позволяют рассматривать публичные доходы с материальной точки зрения как дефицитные денежные средства, поступающие безвозмездно и безвозвратно в процессе распределения и перераспределения национального дохода в публичные денежные фонды для использования в целях удовлетворения публичного интереса. С правовой точки зрения публичные доходы представляют собой урегулированные финансовым правом экономические отношения, возникающие в процессе рас-

пределения (перераспределения) национального дохода при формировании публичных фондов денежных средств.

Что касается взаимосвязи публичных доходов и государственных доходов, то, по нашему мнению, данные категории необходимо соотносить как целое и часть, т. е. государственные доходы, как доходы, поступающие в распоряжение государства, являются разновидностью публичных доходов, как более емкой категории, поскольку ими признаются все доходы, включая государственные, поступающие в публичные денежные фонды и используемые им для удовлетворения публичного интереса.

Применение новой категории «публичные доходы» позволяет выработать концепцию правового регулирования всех общественных отношений, возникающих в процессе аккумулирования публичных фондов денежных средств, используемых для удовлетворения публичного интереса, которая, распространяя на них императивный метод правового регулирования, позволит не допустить злоупотребления со стороны частных субъектов, а также усилить контроль за поступлением и целевым расходованием доходов таких фондов.