Появление новой категории «публичные доходы» требует четкого установления круга входящих в нее элементов. Многообразие публичных денежных фондов, разнообразие поступающих в них доходов предопределяет необходимость классификации публичных доходов, которая позволит обеспечить полноту характеристики данного правового явления, выявить особенности отдельных видов публичных доходов.

Классификация (от лат. classis— разряд, класс и facio — делаю, раскладываю) как систематическое деление и упорядочение понятий и предметов представляет собой общенаучную и общеметодологическую форму систематизации знания, когда вся область изучаемых объектов представлена в виде

83

системы групп, по которым эти объекты распределены на основании их сходства (несходства, различия) в определенных свойствах[1]. Она фиксирует закономерные связи между классами объектов с целью определения места объекта в системе, которое указывает на его свойства, и проводится для ориентировки в многообразии понятий[2].

Группируя публичные доходы, мы будем руководствоваться основными правилами классификации[3], а именно: 1) проводить деление по единому основанию; 2) различать основание деления и принцип упорядочения членов (если основанием деления является некоторый признак делимого понятия, то принципом упорядочения членов может быть лишь такой признак, который возможно распространить на всю классификацию); 3) учитывать необходимость соразмерности (по возможности) деления; 4) избирать члены деления, исключающие друг друга. Также, полагаем возможным обратиться к опыту классификации государственных доходов. Кроме того, считаем, что любая проводимая классификация должна не только обогащать теорию, но и помогать правоприменению.

Классификацию публичных доходов можно проводить по различным основаниям.

В первую очередь, считаем оправданным и необходимым остановится на классификации публичных доходов в зависимости от порядка их аккумулирования. Данная классификация позволит не только провести систематизацию публичных доходов, но и более четко провести грань между категориями «публичные доходы» и «государственные доходы».

Классификация по порядку аккумулирования (формирования) традиционно является основной для государственных доходов. В учебниках по советскому финансовому праву государственные доходы классифицировались в зависимости от порядка формирования и расходования на централизованные (бюджетные) и децентрализованные. При этом, указывалось на то, что централизованные доходы - это финансовые ресурсы, поступающие в единый общегосударственный фонд денежных средств, а децентрализованные составляют финансовые ресурсы, поступающие в распоряжение отдельных государственных предприятий... непосредственно, минуя государственный бюджет. Таким образом, понятие государственных доходов шире понятия доходов государственного бюджета, поскольку часть своих финансовых ресурсов государство аккумулирует и использует в децентрализованном поряд-

227

ке .

В современной учебной и научной литературе по финансовому праву основной классификацией является деление государственных доходов в зависимости от порядка аккумулирования, по которому традиционно они подразделяются на централизованные (поступающие в бюджетную систему) и децентрализованные (доходы, поступающие в распоряжение создаваемых государством юридических лиц) [4] [5]. Большинством ученых к децентрализованным доходам относятся доходы государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий.

Однако, встречаются и более широкие трактовки децентрализованных доходов. Так, Е. Ю. Грачевой и Э. Д. Соколовой указывается, что к децентрализованным государственным доходам необходимо относить доходы юридических лиц, имущество которых находится в государственной собственности, при этом, основными из них следует считать доходы государственных учреждений и унитарных предприятий[6]. С. Я. Боженок к децентрализованным доходам относит не только традиционно выделяемые доходы унитарных предприятий и учреждений, но и «иных организаций, функционирующих на праве государственной собственности или на праве иной («смешанной») собственности, если государство имеет определенную долю в уставном капитале соответствующей организации»[7]. Однако, и в первом и во втором случаях к децентрализованным государственным (муниципальным) доходам относят только те доходы, которые поступают в государственную (муниципальную) собственность.

Публичные доходы по порядку аккумулирования, как и государственные доходы, возможно классифицировать на централизованные (бюджетные) доходы и децентрализованные доходы. Проводя разграничение публичных доходов и государственных доходов, сразу необходимо отметить, что в части централизованных доходов состав публичных доходов и государственных доходов полностью совпадает.

Централизованные публичные доходы представляют собой доходы, централизуемые в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (федеральный бюджет, региональные, местные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов). Данные доходы отличает, прежде всего, то, что они поступают в собственность соответствующего публичноправового образования. Согласно положениям ст. 214, 215 ГК РФ бюджетные средства являются собственностью соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Причем, в отношении централизованных доходов право государственной (муниципальной) собственности ничем не ограничено. Соответствующие органы публичной власти от имени публично-правового образования осуществляют без каких-либо ограничений все правомочия собственника (владение, пользование и распоряжение) в отношении бюджетных доходов.

К децентрализованным публичным доходам относятся доходы, зачисляемые в иные публичные денежные фонды. Получается, в проводимой классификации определенным образом проявляется принцип дихотомии - публичные доходы подразделяются на бюджетные и не бюджетные.

Признавая публичными денежными фондами все фонды, целью аккумулирования которых является осуществление публичных функций для удовлетворения публичного интереса, к децентрализованным доходам в настоящее время необходимо отнести:

доходы бюджетных и автономных учреждений (при этом необходимо отметить, что доходы казенных учреждений в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации включаются в доходы соответствующих бюджетов, поэтому, несмотря на наличие права оперативного управления казенного учреждения на получаемые им доходы, отнести их к децентрализованным нельзя),

доходы государственных (муниципальных) унитарных предприятий,

доходы государственных корпораций и компаний,

доходы негосударственных пенсионных фондов,

доходы, поступающие во все иные фонды денежных средств, аккумулируемые в публичных целях, т. е. перечень децентрализованных публичных доходов необходимо признать открытым.

Проводя сравнение децентрализованных публичных доходов с децентрализованными государственными доходами, необходимо отметить, что состав первых значительно шире. К числу децентрализованных государственных доходов большинством ученых относятся доходы государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий (даже при рассмотрении таковых более широко к ним относятся только доходы организаций, создаваемых и функционирующих на праве государственной (муниципальной) собственности).

С гражданско-правовых позиций права собственности децентрализованные публичные доходы более многообразны чем доходы государственные, к ним относятся не только доходы, поступающие в государственную (муниципальную) собственность (доходы государственных учреждений и унитарных предприятий), но и в частную собственность (в частности, доходы негосударственных пенсионных фондов, доходы государственных корпораций и компаний).

Получается, что по признаку собственности децентрализованные публичные доходы в свою очередь можно подразделить на государственные (муниципальные) и частные. Соответственно государственные (муниципальные) доходы поступают в государственную и муниципальную собственность, к ним относятся доходы бюджетных и автономных учреждений, доходы государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Частные доходы поступают в частную собственность различных юридических лиц. Это доходы государственных корпораций и компаний, доходы негосударственных пенсионных фондов.

При этом, проводя такое деление необходимо понимать, что даже при поступлении децентрализованных публичных доходов в государственную собственность правомочия государства как собственника в отношении данных доходов существенным образом ограничены наделением юридических лиц правом хозяйственного ведения или оперативного управления на закрепленное за ними имущество. В гражданском обороте и учреждения, и унитарные предприятия выступают от своего имени, они же, по общему правилу, несут самостоятельную ответственность за свои действия.

Что же касается прав собственника, то согласно ст. 295 ГК РФ собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, а также имеет право на получение части прибыли предприятия. В соответствии со ст. 296 ГК РФ учреждение и казенное предприятие, за которыми имуще

ство закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества.

Кроме того, несмотря на использование конструкции частной собственности, децентрализованные публичные доходы используются не в интересах собственника, а в различных публичных интересах (пенсионное обеспечение и пр.). Так, согласно положениям Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» негосударственный пенсионный фонд представляет собой организацию, исключительной деятельностью которой является негосударственное пенсионное обеспечение и обязательное пенсионное страхование, при этом он аккумулирует пенсионные взносы и средства пенсионных накоплений; формирует пенсионные резервы, организует размещение средств пенсионных резервов и размещает пенсионные резервы; а также производит назначение и осуществляет выплаты негосударственных пенсий участникам.

В соответствии с положениями Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» фонд обязательного страхования вкладов создается в целях защиты прав и законных интересов вкладчиков банков Российской Федерации, укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулирования привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации.

Статьей 3 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Г ос- ударственной корпорации по содействию разработке, производству и экспор-

ту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»[8] предусмотрено, что целью деятельности государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, организаций, в которых корпорация в силу преобладающего участия в их уставных капиталах в соответствии с заключенными между ними договорами или иным образом имеет возможность влиять на принимаемые этими организациями решения, путем привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, а также участия в социальных и иных общественно значимых проектах в интересах государства и общества.

Пунктом 1 ст. 3 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»[9] установлено, что Внешэкономбанк действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»[10] целями деятельности государственной корпорации - Фонда содействия ре-

формированию жилищно-коммунального хозяйства - являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, осуществления информационно-разъяснительной и иной деятельности, направленной на просвещение граждан в сфере жилищнокоммунального хозяйства, содействие в подготовке кадров в сфере жилищнокоммунального хозяйства.

Здесь необходимо отметить, что признак собственности традиционно выделяется как основополагающий для разделения публичного и частного. Так, А. А. Нечай выделяет его в качестве первого признака публичности[11]. Э. Д. Соколовой указывается, что при определении публичных финансов необходимо учитывать главным образом форму собственности на те денежные средства, которые поступают в распоряжение того или иного субъекта[12].

Однако, на наш взгляд, от признака собственности как определяющего границы между публичным и частным необходимо отказаться, поскольку такая «привязка» препятствует исследованию проблем публичности. В настоящее время в литературе все чаще высказываются суждения о необходимости отхода от критерия права собственности в публично-правовых исследованиях. Так, А. А. Нечай, выделяя данный признак, в одной из своих последующих работ указывает на то, что на современном этапе развития финансового права признак формы собственности на материальный носитель перестает быть ключевым признаком для размежевания публичного и частного[13].

Полагаем, что основной проблемой является то, что при финансовоправовых исследованиях, как правило, опираются на цивилистическую концепцию права публичной собственности как государственной и муниципальной. В литературе отмечается, что публичная собственность охватывает государственную и муниципальную, имеющих ряд общих черт, среди которых отмечают источники образования и воспроизводства, методы управления, конечные цели использования и пр., что дает основания рассматривать их в рамках единой формы собственности[14].

Однако, даже рассматривая публичную собственность как государственную и муниципальную, А. В. Винницким указывается на то, что в настоящее время в Российской науке доминирует субъективный подход, происходит определение публичной собственности по субъектному составу, а не функциональному критерию - публичному назначению имущества[15]. Данный подход автоматически всех иных лиц, за исключением Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, причисляет к частным собственникам. Это приводит к многочисленным проблемам при правоприменении. В частности, в связи с превалирующим мнением о том, что государству и муниципальным образованиям может принадлежать только то имущество, которое используется в публичных целях (рассуждения сводятся к тому, что раз собственником является публичный субъект, значит, он должен использовать его в публичных целях), возникает вопрос о невозможности нахождения в их собственности иного имущества, которое, например, временно не используется в публичных целях[16]. Осложнен контроль за целевым использованием внебюджетных средств государственными юридическими лицами, т. к., хотя они и используют государственное имущество, однако, в гражданском обороте выступают от своего имени, и, в том числе, могут быть наделены правом собственности на закрепляемое за ними имущество. Вместе с тем, и государственные унитарные

предприятия, и государственные учреждения, и государственные корпорации и компании используют свое имущество в публичных целях, осуществляют в той или иной степени публичные функции (социальные, культурные, экономические и пр.), их деятельность регламентируется при помощи императивных норм, то есть их денежные фонды отвечают всем признакам публичности.

В. Винницким подчеркивается, что частное право не способно само по себе закрепить адекватный правовой режим государственного и муниципального имущества, обеспечить достижение публичного интереса при осуществлении прав на него и предложить юридический инструментарий для разрешения наиболее важных на сегодня задач в сфере отношений публичной собственности[17].

Д. Рудакова считает, что в основу выделения форм собственности должен быть положен не критерий лица, собственника имущества, а критерий целей использования имущества. При этом право публичной собственности должно получить раскрытие через категорию публичного интереса, который и ограничит усмотрение собственника в реализации своих правомочий. Рассматривая права на имущество публичных юридических лиц, она приходит к выводу о том, что их природу нельзя назвать частнособственнической, прежде всего в силу того, что их усмотрение ограничено возложенными на них публичными функциями и действием в гражданском обороте не в своем, а в публичных интересах[18].

По мнению Е. Л. Васяниной не закрепление режима публичной собственности на имущество, поступающее в публичные фонды, приводит к «к растратам, неэффективному, нецелевому использованию государственных доходов, что в целом выражается в пренебрежении к основным гарантиям прав граждан и иных участников гражданского оборота на имущество, принадлежащее им по праву собственности». С ее точки зрения формирование концепции эффективного управления публичными доходами должно базироваться на закреплении в законодательных актах режима публичной собственности на имущество, поступающее в публичные фонды[19].

Соглашаясь с необходимостью смещения акцентов и установления иного критерия - цели использования имущества - для разграничения частной и публичной собственности, а также необходимости закрепления режима публичной собственности на имущество, используемого публичными фондами денежных средств, полагаем, что при исследовании различных аспектов публичных доходов в связи с господствующим в цивилистике субъективным подходом разграничения собственности и отсутствием четко разработанной концепции публичной собственности как собственности, используемой в публичных интересах, нахождение в государственной (муниципальной) собственности нельзя учитывать как признак публичности возникающих при этом отношений.

Следующее основание для классификации публичных доходов, обращающее на себя внимание, - используемые методы (средства) аккумулирования доходов.

Необходимо отметить, что подобным образом классифицировались государственные доходы уже дореволюционными учеными.

Так, И. Х. Озеровъ классифицировал доходы по связи между лицом, дающим доход, и союзом публичного характера - добровольные и принуди- тельные[20]. Л. В. Ходский[21] подразделял государственные доходы на частноправовые источники и доходы (к которым относил государственные имущества, казенные фабрики и заводы, железные дороги) и государственно - правовые доходы, разбиваемые, в свою очередь, на основанные на пошлинном принципе (частнопошлинные: почта, телеграф, чеканка монеты и пошлины) и основанные на налоговом принципе.

И. И. Янжул также все источники государственных доходов подразделял на два обширные класса: на частноправовые и на общественно-правовые. К первому классу им были отнесены такие доходы, которые получаются государством в силу свободного акта со стороны подданных, в силу одностороннего или двустороннего договора (дары, государственные имущества и промыслы, некоторые пошлины, лишенные принудительного характера). При этом, им отмечалось, что в государственных промыслах не всегда можно определить отсутствие монопольности, придающей, по мнению автора, принудительный общественно-правовой характер предприятию. Ведь если при производстве какого-нибудь промысла государство, устраняя частную конкуренцию, берет с подданных за продукты этого промысла плату выше обыкновенных рыночных цен, то образующийся отсюда доход должен быть отнесен к общественно-правовым доходам. Ко второму классу - общественно-правовым доходам И. И. Янжулом были отнесены те, которые собираются государством с подданных в силу принудительного акта с его стороны. Они могут быть подразделены на три вида: 1) регалии (промышленные предприятия, которые государство в силу своего верховного права захватывает в свою исключительную собственность, причем частная инициатива в них или вовсе не допускается, или значительно ограничивается), 2) пошлины и 3) налоги. При этом, им отмечалось, что пошлины и регалии занимают срединное положение между частноправовыми и общественно-правовыми источниками государственных доходов[22].

Зенъ также доходы государства подразделял на частноправовые (государство выступает как частный предприниматель) и общественноправовые (государство пользуется своими привилегиями и принудительной властью). К основным формам, в которых государства получают нужные им средства, С. Зенъ относил эксплуатацию собственных имуществ, дары, пошлины, налоги и специальное обложение[23].

С. И. Иловайский выделял следующие источники государственных доходов: непосредственная хозяйственная деятельность государства; взимание известной доли из доходов частных хозяйств; кредит[24].

П. М. Г одме указывал, что классификация, основанная на критерии использования или неиспользования для получения дохода силы государственной власти, является юридической классификацией. Им указывалось на то, что государство, чтобы обеспечить себя средствами, может действовать как частное лицо (получая доходы от продажи имущества, от участия в юридических лицах и пр.). В то же время государство имеет возможность обеспечивать себя средствами, используя для этого прерогативы публичной власти, являющиеся их исключительной привилегией. При этом, государство прибегает к использованию такой правовой техники, которой не знает частное право, и которая служит для того, чтобы обеспечить государство средствами.[25]

В настоящее время государственные доходы также разделяются на обязательные (принудительные) и добровольные доходы[26] [27]. При этом, как правило, указывается на то, что «основная часть доходов поступает в распоряжение государства и органов местного самоуправления в обязательном порядке: это налоги, сборы, пошлины и т.п., штрафы разного рода и финансовые санкции и т.д. На добровольной основе в государственные и местные доходы привлекаются средства организаций и граждан путем проведения лотерей, займов, выпуска акций, использования пожертвований и т. д.» .

Публичные доходы также по методам аккумулирования возможно подразделить на доходы, собираемые в обязательном порядке в силу императивно установленных норм (обязательные) и доходы, получаемые в силу свободного волеизъявления плательщиков (добровольные). Данная классификация показывает соотношение публично-правовых и частноправовых начал в функционировании системы публичных фондов.

К обязательным доходам относятся налоги, пошлины, сборы, взносы, штрафы и иные императивно установленные платежи. В литературе зачастую такие доходы называются принудительными[28]. Полагаем, что данный термин не вполне корректен. К основной черте данных доходов необходимо отнести обязательность уплаты в случае их установления. Соответственно в случае их неуплаты применяется механизм государственного принуждения. Однако, «в большинстве случаев применять меры принуждения нет необхо- димости»[29], так как платеж осуществляется плательщиком самостоятельно.

Автором при исследовании налога как основного вида бюджетного дохода отмечалось, что обязательность налога не свидетельствует о том, что налог выступает в форме принудительного изъятия; государство предоставляет налогоплательщику возможность уплатить налог самостоятельно, и только при его неуплате (неполной уплате) в срок запускается принудительный механизм[30]. Мы полностью солидарны с тем, что принудительность необходимо рассматривать как меру обеспечения исполнения налоговой обя- занности[31]. Факт признания законом того или иного платежа обязательным, по справедливому замечанию С. Д. Цыпкина, только предполагает возможность применения в необходимых случаях принудительного взыскания неуплаченной суммы[32].

Кроме того, обращает на себя внимание разная «степень» применяемых в случае неуплаты обязательных доходов мер принуждения. При этом, использование различных мер принуждения не делает обязательные доходы добровольными.

Наибольший объем мер принуждения применяется в случае неуплаты налога, что вытекает из его правовой природы: от приостановления операций по счетам в банках и ареста имущества до возможности взыскания неуплаченного налога в бесспорном порядке, которое согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации[33] представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности, в которой воплощен публичный интерес всех членов общества. Бесспорный порядок взыскания налогов с налогоплательщика - организации или индивидуального предпринимателя вытекает из обязательного и принудительного характера налога в силу закона[34].

В отношении иных доходов, отнесенных к категории обязательных, государство устанавливает меньший спектр мер принуждения, зачастую ограничиваясь только установлением судебного порядка взыскания платежа в случае его неуплаты (неполной уплаты). Более того, иногда принуждение к уплате вообще не является необходимым. Прежде всего, это касается такого вида обязательного дохода как государственной пошлины. Поскольку данный доход имеет индивидуально возмездный характер, уплата государственной пошлины влечет за собой предоставление какого-либо права либо со-

вершение юридически значимого действия, то для того, чтобы принудить к ее уплате достаточно «молчания», т. е. до ее уплаты не совершения действий, необходимых плательщику. В литературе справедливо отмечается, что неуплата пошлины влечет отказ от совершения юридически значимых действий[35].

Необходимо отметить, что Д. Л. Комягиным предложена классификация доходов по силе принуждения. Соответственно, по возрастанию силы принуждения, применяемой при получении доходов, ныне существующие государственные доходы можно расположить в следующий ряд - дар (пожертвования), доходы от публичного имущества, пошлины и налоги[36].

Что касается добровольных доходов, то к ним необходимо отнести те, поступление которых в публичный фонд основано на свободном волеизъявлении лиц. Такие доходы нередко называют частноправовыми, подчеркивая, что при их уплате используются гражданско-правовые договорные конструкции (например, дарения, аренды, купли-продажи).

Необходимо отметить, что формирование любого публичного фонда производится на сочетании обязательных и добровольных платежей. Несомненно, что в бюджетных фондах превалируют обязательные доходы, децентрализованные фонды формируются, как правило, на добровольной основе. Но, вместе с тем, в ряде случаев, и при формировании децентрализованных фондов используется метод обязательных платежей[37].

Например, согласно ст. 34 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» фонд обязательного страхования вкладов формируется, прежде всего, за счет страховых взносов, уплачиваемых банками. При этом, в соответствии со ст. 6 названного закона участие в системе страхования вкладов обязательно для всех банков. Банки обязаны уплачивать страховые взносы в фонд обязательного страхования вкладов.

Фонд капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме создается за счет взносов собственников помещений, которые носят обязательный характер. Согласно ст. 169 Жилищного кодекса Российской Федерации[38] собственники помещений в многоквартирном доме обязаны уплачивать ежемесячные взносы на капитальный ремонт.

Деление публичных доходов по территориальному признаку позволяет вычленить федеральные, региональные и местные доходы. В данной классификации отражается не только принцип федерализма, продиктованный федеративным устройством государства, но и соотношение различных видов публичных интересов (государственных, территориальных, коллективных). Так, к федеральным публичным доходам необходимо отнести публичные доходы, взимаемые в целях удовлетворения публичных интересов, признанных в качестве таковых Российской Федерацией (к ним могут быть отнесены, в частности, доходы федерального бюджета, доходы государственных внебюджетных фондов, доходы федеральных учреждений и унитарных предприятий, доходы негосударственных пенсионных фондов, доходы государственных корпораций, создаваемых на основе федеральных законов). К региональным доходам относятся те, которые взимаются для удовлетворения публичных интересов на территории данного субъекта Российской Федерации (доходы региональных бюджетов и территориальных внебюджетных фондов, доходы различных юридических лиц, решение о создании которых принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации). К местным - для удовлетворения публичных интересов на территории данного муниципального образования (доходы местных бюджетов и юридических лиц, создаваемых на основании решения органов местного самоуправления).

Необходимо отметить, что по территориальному уровню в соответствии с федеративным устройством государства подразделяются и государственные доходы. При этом, по общему правилу, выделяются федеральные доходы, доходы субъектов Российской Федерации и местные доходы[39].

Однако, Е. В. Бушмин по данному критерию государственные доходы подразделяет на доходы конкретных административно-территориальных образований[40], что вызывает ряд вопросов, и, прежде всего, не совсем ясно, каким образом будут все доходы подразделяться - исходя из объема поступлений платежей от конкретного образования, либо с учетом перераспределяемых в пользу образования доходов, либо по какому-либо другому критерию.

Также публичные доходы возможно классифицировать по социальноэкономическому признаку. Такое деление проводится и в отношении государственных доходов. Причем, С. Д. Цыпкин считал данную классификацию основной, поскольку она «вытекает из различного характера перечисленных групп доходов, их величины и бюджетного значения»[41].

На наш взгляд, данная классификация имеет не основное, а прикладное значение, ее можно проводить с различными, прежде всего, статистическими целями. Прежде всего, обращает на себя внимание возможность выделения различных социально-экономических групп в зависимости от цели исследователя (в зависимости от формы собственности, сферы деятельности, происхождения капитала и т.п.). Так, основываясь на ст. 8 Конституции Российской Федерации Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова основой классификации доходов по социально-экономическому признаку рассматривают форму собственности - государственную, муниципальную, частную и иную[42].

Необходимо отметить, что, несмотря на общепризнанность данного основания классификации применительно к государственным доходам, по данному признаку выделяются доходы от различных социально-экономических групп. При этом группировка может быть различной.

Так, С. Д. Цыпкиным применительно к доходам бюджета по данному основанию выделяются две группы доходов - доходы от социалистического хозяйства и поступления от населения[43].

Т. В. Брайчевой выделяются доходы от личных доходов граждан, от совместных и иностранных предприятий, от предприятий и организаций негосударственной формы собственности, от государственного хозяйства и использования имущества и угодий государства[44]. Подобным образом классифицируются доходы А. Р.Батяевой, ею выделяются доходы от государственных предприятий и организаций, муниципальных организаций и предприятий, негосударственных организаций и предприятий, совместных предприятий и иностранных предприятий и организаций, действующих на территории Российской Федерации, граждан[45].

Авторским коллективом под руководством Е. Ю. Грачевой выделены доходы от других публично-правовых образований, от государственных и муниципальных предприятий, организаций, от негосударственных организаций, от наднациональных и международных организаций, от физических лиц[46].

Рядом авторов по социально-экономическому признаку государственные доходы подразделяются от государственного и муниципального хозяйства, от предприятий и организаций негосударственных форм собственности, совместных предприятий и иностранных предприятий и организаций, действующих на территории Российской Федерации и личных доходов граж- дан[47].

Анализируя вышеприведенные деления, отметим, что в данном случае нет противоречия. Ведь, если при классификации различать основание деления и принцип упорядочения членов, то «социально-экономический признак» необходимо признать не основанием, а принципом упорядочения членов, поскольку данный признак возможно распространить на всю классификацию. Основаниями же деления могут являться различные признаки делимого понятия, необходимые исследователю (форма собственности, наличие (отсутствие) юридического лица, наличие (отсутствие) иностранного элемента, отрасль экономики и пр.). Кроме того, необходимо принимать во внимание и происходящее усложнение публичной финансовой деятельности.

Главное - при проведении такого деления не забывать о необходимости избирания исключающих друг друга членов деления. Необходимо отметить, что это не всегда соблюдается. Так, Е. А. Федина выделяет доходы от предприятий и других организаций разных форм собственности, доходы от государственного и муниципального имущества, доходы от государственной внешнеэкономической и иной деятельности и поступления от личных доходов граждан[48]. При этом, не вполне понятно соотношение доходов от предприятий и других организаций (поскольку указаны разные формы собственности без исключения государственной и муниципальной), доходов от государственного и муниципального имущества и доходов от государственной внешнеэкономической и иной деятельности (поскольку и доходы от имущества и от деятельности могут получаться от государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий).

Публичные доходы по социально-экономическим признакам, по нашему мнению, в более общем виде, можно разделить на три крупные группы публичных доходов: 1) доходы от государственного хозяйства; 2) доходы от негосударственных юридических лиц; 3) доходы от физических лиц; которые в свою очередь могут быть подразделены на подгруппы по различным крите-

риям (в зависимости от отраслевой принадлежности; от коммерческих и некоммерческих организаций; социальных слоев населения и пр.), в том числе, в зависимости от стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Еще одной классификацией, применимой к публичным доходам, будет являться деление публичных доходов на общие и целевые в зависимости от наличия (отсутствия) заранее установленного назначения расходования. Общие публичные доходы не имеют заранее установленного назначения, и, соответственно, могут быть использованы на финансирование любых нужд в рамках задач и функций, стоящих перед публичным денежным фондом. Целевые же в отличие от общих могут быть израсходованы только на заранее закрепленные цели.

Централизованные публичные доходы (бюджетные доходы) чаще всего доходы носят общий характер, т. е. «не имеют специального целевого назначения»[49]. Н. И. Химичевой справедливо отмечалось, что доходные источники государственных и местных бюджетов, как правило, не имеют специального целевого назначения, что позволяет направлять их на наиболее важные, приоритетные в соответствующее время потребности общества[50].

При исследовании налогов, как основного вида бюджетных доходов, выделяется такой его признак как абстрактность, т. е. отсутствие целевого назначения при внесении в бюджет. В литературе отмечается, что налог устанавливается исключительно с целью получения дохода[51], совершение конкретных расходов не должно быть обусловлено поступлением отдельных налоговых платежей[52]. Налоги расходуются на удовлетворение текущих потребностей государства в финансовых ресурсах[53].

По справедливому замечанию П. М. Годме принцип, в соответствии с которым налоговые доходы не предназначаются для определенных расходов,

соответствует правилам о всеобщности и единстве бюджета и обосновывается стремлением не подчинять совершение расходов поступлению отдельных видов доходов, поскольку государственные расходы не могут быть избирательными, возможность их совершения не должна подчиняться поступлению отдельных доходов. Вместе с тем, П. М. Г одме отмечал, что общее правило должно допускать некоторые изъятия (так, не все расходы не являются избирательными, кроме того, предназначение дохода для определенного расхода может облегчить его поступление: «некоторые налоги уплачиваются с меньшими возражениями, если налогоплательщики знают, что поступившие суммы будут использованы в их интересах и к их пользе», а также, предназначение определенных доходов для расходования определенного органа позволяет последнему пользоваться большей автономией.[54]

В настоящее время одним из основополагающих принципов бюджетной системы является принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Вместе с тем, из него существуют исключения. Согласно ст. 35 БК РФ исключения предусмотрены в отношении субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств целевых иностранных кредитов (заимствований), добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан, расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации, расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации, отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года, расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов.

В связи с формированием в составе бюджетов бюджетной системы Российской Федерации дорожных фондов в литературе стало указываться на то, что некоторые налоговые платежи, поступающие в данные фонды, приоб-

рели целевое назначение[55]. Вместе с тем, конструкция дорожных фондов лишь предполагает закрепление общей суммы этого фонда, а не привязку его к конкретным источникам доходов, соответственно назвать «привязанные» к нему доходы целевыми нельзя[56].

Г осударственные внебюджетные фонды, входящие в состав бюджетной системы Российской Федерации, уже формируются за счет целевых доходов. Согласно, п. 1 ст. 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского). С учетом того, что направления расходования данных фондов установлены заранее, их доходы в виде страховых взносов необходимо признать целевыми.

Так, согласно ст. 3 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167- ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»[57] страховые взносы на обязательное пенсионное страхование представляют собой обязательные платежи, которые уплачиваются в Пенсионный фонд Российской Федерации и целевым назначением которых является обеспечение прав граждан на получение обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию (в том числе страховых пенсий, фиксированных выплат к ним и социальных пособий на погребение), включая индивидуально возмездные обязательные платежи, персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение накопительной пенсии и иных выплат за счет средств пенсионных накоплений. Причем, в соответствии со ст. 10 данного закона суммы страховых взносов, поступившие за застрахованное лицо в Пенсионный фонд Российской Федерации, учитываются на его индивидуальном лицевом счете.

Подобные нормы закреплены и в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)»[58], согласно положениям которого Пенсионный Фонд России обеспечивает целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов, его средства направляются на выплату в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации, выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет, оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам, финансовое и материально - техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного Фонда России и его органов, другие мероприятия, связанные с его деятельностью.

Закреплен целевой характер страховых взносов, поступающих в фонд социального страхования и в фонд обязательного медицинского страхования.

В соответствии с положениями ст. 1.2 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»[59] страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством - обязательные платежи, осуществляемые страхователями в Фонд социального страхования Российской Федерации в целях обеспечения обязательного социального страхования застрахованных лиц на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

Страховые взносы на обязательное медицинское страхование согласно ст. 3 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»[60] представляют собой

обязательные платежи, которые уплачиваются страхователями, целевым назначением которых является обеспечение прав застрахованного лица на получение страхового обеспечения.

Придание целевого характера страховым взносам в государственные внебюджетные фонды вполне оправданно, прежде всего, целевым назначением самого внебюджетного фонда, а, кроме того, как справедливо указывалось С. Д. Цыпкиным, связью расхода со специфическим источником поступления[61].

Целевыми могут являться доходы, поступающие в децентрализованные публичные фонды. Децентрализованные публичные доходы, как правило, носят целевой характер, вызванный целевым характером данных фондов. Кроме того, установление целевого характера дохода, поступающего в такой фонд, позволяет осуществлять контроль за расходованием средств такого фонда на цели, для достижения которых данный фонд создан.

Например, Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» закрепляется формирование за счет страховых взносов фонда обязательного страхования вкладов, заранее установленными целями расходования которого является выплаты возмещения по вкладам.

Федеральным законом «О негосударственных пенсионных фондах» закреплен целевой характер пенсионных взносов. В соответствии со ст. 18 названного закона за счет пенсионных взносов формируются пенсионные резервы, которые располагаются на отдельных банковских счетах, причем их использование возможно только раздельно по каждой пенсионной схеме.

Проводятся классификации государственных доходов и по иным основаниям.

Е. В. Бушмин в зависимости от механизма использования выделяет доходы для реализации функций государства и органов местного самоуправления и для функционирования государственных унитарных предприятий и учреждений[62]. Оценивая возможность ее применения к публичным доходам, полагаем данную классификацию излишней, поскольку доходы для реализации функций государства и органов местного самоуправления аккумулируются в бюджетной системе Российской Федерации, а для функционирования государственных унитарных предприятий и учреждений поступают в распоряжение указанных юридических лиц, поэтому не совсем понятно, как они соотносятся с централизованными и децентрализованными доходами.

Кроме того, с учетом отношений собственности в литературе выделяются собственные и заемные (используемые временно и подлежащие возврату) доходы[63] или возвратные (возмездные) и безвозвратные (безвозмездные) доходы[64]. Учитывая авторскую позицию о том, что доходы - категория безвозмездная и безвозвратная, и, соответственно, исключение из нее всех возмездных и возвратных платежей[65], нами данная классификация рассматриваться не будет.

Резюмируя вышеизложенное в параграфе, укажем основные классификации публичных доходов:

По порядку аккумулирования публичные доходы подразделяются на:

- централизованные (бюджетные);

- децентрализованные.

При этом централизованные (бюджетные) доходы рассматриваются нами как поступающие в бюджет извне денежные средства (за исключением источников финансирования бюджетного дефицита и средств, поступающих в качестве межбюджетных трансфертов).

Децентрализованные, в свою очередь могут быть подразделены на находящиеся в государственной (муниципальной) собственности (доходы бюджетных и автономных учреждений и доходы государственных (муниципальных) унитарных предприятий) и находящиеся в частной собственности (доходы публичных фондов, функционирующих на праве частной собственности).

Также публичные доходы по методам аккумулирования подразделяются на обязательные доходы (собираемые в обязательном порядке в силу императивно установленных норм) и добровольные доходы (получаемые в силу свободного волеизъявления плательщиков).

По территориальному признаку публичные доходы классифицируются на федеральные, региональные и местные публичные доходы. При этом, к федеральным публичным доходам необходимо отнести публичные доходы, взимаемые в целях удовлетворения публичных интересов, признанных в качестве таковых Российской Федерацией (к ним могут быть отнесены, в частности, доходы федерального бюджета, доходы государственных внебюджетных фондов, доходы федеральных учреждений и унитарных предприятий, доходы негосударственных пенсионных фондов, доходы государственных корпораций, создаваемых на основе федеральных законов). К региональным доходам относятся те, которые взимаются для удовлетворения публичных интересов на территории данного субъекта Российской Федерации (доходы региональных бюджетов и территориальных внебюджетных фондов, доходы различных юридических лиц, решение о создании которых принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации). К местным - для удовлетворения публичных интересов на территории данного муниципального образования (доходы местных бюджетов и юридических лиц, создаваемых на основании решения органов местного самоуправления).

По социально-экономическому признаку можно выделить три крупные группы публичных доходов:

доходы от государственного хозяйства;

доходы от негосударственных юридических лиц;

доходы от физических лиц.

По признаку наличия (отсутствия) заранее определенного направления расходования - общие (не имеющие такого направления и расходуемые на любые нужды для выполнения задач, стоящих в каждый данный момент перед публичным фондом денежных средств) и целевые (расходуемые только на заранее оговоренные цели).