Осмысление новой финансово-правовой категории «публичные доходы», уяснение ее содержания, в том числе путем определения круга входящих в нее элементов, будет неполным без нахождения места норм, регулирующих публичные доходы, в системе норм права. Прежде всего, необходимо определиться - регулируются ли все отношения в области публичных доходов нормами финансового права, либо «отношения по формированию фондов денежных средств, не представляя собой однородную группу отношений, регулируются разными отраслями права»[1]. Полагаем, что согласиться с последним суждением достаточно сложно.

Несомненно, значительный массив актов, регламентирующих публичные доходы, а также отсутствие в законодательстве положений, определяющих минимальные рамочные требования к отдельным доходам[2], не позволяет однозначно определиться как с отраслевой принадлежностью таких актов, так и с отраслевой принадлежностью регулируемых ими отношений. Встречаются самые разнообразные точки зрения относительно правовой природы отдельных видов публичных доходов. Так, по-разному определяется отраслевая принадлежность бюджетных доходов, которые законодательством Российской Федерации о налогах и сборах не отнесены к налогам, сбо-

рам и страховым взносам. А. Р. Батяева, считая отношения, возникающие при установлении, перечислении и аккумулировании неналоговых платежей, бюджетными (поскольку за счет неналоговых поступлений формируется доходная часть бюджетов), указывает на их регулируемость бюджетным законодательством[3]. В. В. Стрельников указывает на то, что обязанность уплаты неналоговых платежей возникает преимущественно не из финансовых, а из административных, уголовных и гражданских правоотношений. По его мнению, исключение составляют лишь таможенная пошлина, лицензионные сборы на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и страховые взносы на обязательное социальное страхование, уплачиваемые в соответствии с нормами финансового права[4].

При этом превалирующей является точка зрения ряда авторов, считающих, что нормативные правовые акты об иных обязательных платежах не являются финансовыми. Г. Г. Ячменев указывает на регулирование платежей «многочисленными нормативными актами различной отраслевой принадлежности»[5]. Т. В. Петрова, рассматривая проблемы платы за загрязнение, указала на то, что она является «элементом экологических, а не налоговых отношений»[6] [7], т. е. регулируется экологическим законодательством. Авторы учебного пособия «Налоги и налоговое право» считают, что взимание неналоговых обязательных платежей регламентируется нормами иных отраслей законодательства - пенсионного, социального обеспечения, экологического,

295

патентного и др. .

На наш взгляд, делать вывод об отраслевой принадлежности отношений по взиманию доходов на основании отраслевой принадлежности отношений, являющихся причиной возникновения соответствующей обязанности по уплате того или иного платежа не совсем верно. Рассуждая подобным образом, отношения по поводу взимания налога на доходы физических лиц с заработной платы необходимо классифицировать как трудовые, поскольку причиной возникновения обязанности по уплате налога служит именно трудовое отношение, отношения по поводу уплаты земельного налога - к земельным, поскольку основанием возникновения обязанности по уплате земельного налога является наличие права собственности (права пожизненного (наследуемого) владения, права постоянного (бессрочного) пользования) на земельный участок и т. д. Основополагающими должны являться характеристики самих отношений в области формирования публичных денежных фондов. Согласимся, что в отношении обязательных централизованных доходов «наличие формулы «обязательный в силу закона платеж в бюджет» является исходным основанием для признания приоритета финансово- правового регулирования отношений»[8]. Мы солидарны с Н. П. Кучерявенко в том, что, несмотря на то, что отношения по образованию публичных денежных фондов не представляют собой однородную группу отношений (что вызвано их разной правовой природой: «вряд ли между налогами и, например, административными штрафами, доходами от выпуска и обращения государственных ценных бумаг можно ставить знак равенства»), в то же время «в рамках видовых, институциональных режимов и проявлений едины как публичные отношения»[9], что предопределяет их рассмотрение в рамках финансово-правовой отраслевой структуры. Поскольку все отношения в области публичных доходов складываются в процессе формирования публичных денежных фондов, что составляет предмет правового регулирования финансового права, эти отношения необходимо рассматривать в рамках финансово-правовой отраслевой структуры.

Прежде всего, необходимо определиться, составляют ли нормы, регулирующие публичные доходы, самостоятельный обособленный комплекс финансово-правовых норм. В финансово-правовой литературе отмечается, что «нормы, регулирующие отношения по формированию финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, являются одними из основополагающих в системе регулирования финансовых отношений»[10]. Вместе с тем, анализ финансово-правовой литературы показывает, что до настоящего времени нормы, регулирующие отношения в области формирования публичных фондов, рассматриваются разрозненно и включаются в разные блоки финансово-правовых норм.

Рассмотрим систему финансового права. Традиционно в научной и учебной финансово-правовой литературе отмечается, что нормы финансового права опосредуют правовое оформление структуры звеньев финансовой системы государства, соответственно, к особенным нормам финансового права относятся расположенные в определенном, научно обоснованном порядке и логической последовательности институты, связь между которыми объективно обусловлена составом финансовой системы, для регулирования которой они и существуют[11]. Вместе с тем, при наблюдающемся единодушии в обусловленности системы финансового права составом финансовой системы Российской Федерации, в состав особенной части финансового права включаются разные структурные элементы. Приведем несколько примеров.

Так, Е. А. Ровинский в структуре особенной части финансового права выделял четыре подотрасли - бюджетное право, регулирования государственных доходов, регулирования государственных расходов, кредитноденежной системы СССР, а также институты вне подотраслевой системы - государственный кредит и государственное имущественное и личное страхование[12].

По мнению С. Д. Цыпкина особенная часть финансового права включает в себя группы норм, регулирующие отношения в области бюджета, государственных доходов, государственного кредита, государственного страхования, государственных расходов, банковского кредитования и расчетов, денежного обращения и валютной монополии[13].

Н. И. Химичевой в особенной части финансового права выделялись разделы, регулирующие отношения в области бюджетной системы; внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов; финансов государственных и муниципальных предприятий; государственных и муниципальных доходов; государственного и муниципального кредита; организации имущественного и личного страхования; государственных и муниципальных расходов; банковского кредитования; денежного обращения и рас-

302

четов; валютного регулирования[14].

По мнению О. Н. Горбуновой особенная часть финансового права включает в себя такие институты, как бюджетное право, институт государственных доходов, институт расходов в государстве, институт деньги и денежное обращение, валютное регулирование, а также институт расчетов[15].

Е. Ю. Грачевой и Э. Д. Соколовой указывается, что особенная часть финансового права включает в себя подотрасли и институты, содержащие нормы права, регулирующие отношения в области бюджета, государственных и муниципальных доходов, кредита, страхования, расчетов, денежного обращения и валютной системы[16].

При этом, как видно из вышеприведенного единства не наблюдается не только в содержательном структурировании финансово-правовых норм, но и в выделении различных структурных элементов - институтов, подотраслей, разделов. Причем, обращает на себя внимание, что одна и та же совокупность финансово-правовых норм может быть названа по-разному. Так, совокупность норм, регулирующих государственные (муниципальные) доходы, определяется и как институт[17], и как подотрасль[18], и как раздел[19].

Необходимо отметить, что вопросы структурирования системы финансового права не относятся к числу «раз и навсегда» решенных, а являются предметом нескончаемой дискуссии. Существуют и иные подходы к структурированию особенной части финансового права.

Так, С. В. Запольским в особенную часть финансового права включается шесть крупных блоков (компонентов): эмиссионное право, бюджетное право, налоговое право, страховое право, государственный долг и госкредит, сберегательное право[20].

Кафедра финансового права юридического факультета НИУ «Высшая школа экономики» Санкт-Петербурга имеет иной концептуальный взгляд на природу финансового права, считая его не самостоятельной отраслью права, а комплексной отраслью законодательства, состоящей из публично-правовых и частноправовых норм, считая приоритетными частные интересы над интересами государства, поэтому выделяют публичное финансовое право (в него включают бюджетное регулирование, налоговое регулирование) и частное финансовое право (включая в него правовое регулирование банковской деятельности, правовое регулирование страховой деятельности, правовое регулирование рынка ценных бумаг, правовое регулирование инвестиционной деятельности)[21].

Особого упоминания заслуживает концепция А. И. Худякова, согласно мнению которого основой финансово-экономического института является фонд денежных средств, «денежный фонд является материальным выражением финансового института и играет роль центра притяжения и сосредоточения тех экономических отношений, которые, собственно, и формируют этот институт»; «если какой-либо институт не опосредует вполне конкретного денежного фонда, то такого института просто-напросто не существует вообще»[22]. Соответственно с учетом современного развития финансовой системы Российской Федерации согласно такой концепции возможно выделить всего два института особенной части финансового права - правовое регулирование централизованных денежных фондов и правовое регулирование децентрализованных денежных фондов. Однако, полагаем, что такое структурирование не позволит учесть всех особенностей финансово-правовых отношений.

В связи с этим, заслуживает внимания точка зрения Е. М. Ашмариной, которой в особенной части финансового права выделены два раздела - правовое регулирование централизованных фондов денежных средств и финансово-правовое регулирование децентрализованных фондов денежных средств. Затем вторично выделяются разделы (комплексные подотрасли и институты), в которые входят институты как общей, так и особенной части. К ним автор относит доходы и расходы (раздел доходы государства, по ее мнению, аккумулирует нормы бюджетного права, института, регулирующего отношения в области образования средств внебюджетных централизованных фондов, нормы права, регулирующие отношения по государственному и муниципальному кредиту), налоговое право)[23].

Кроме того, обращает на себя внимание, что в последнее время все чаще в структуре финансового права отдельно стало выделяться в качестве обособленного института налоговое право (без выделения в качестве обособленных подразделений норм, регулирующих иные категории публичных доходов)[24]. Несомненно, значимость отношений налогообложения обуславливает стремительное развитие совокупности налогово-правовых норм[25]. Вместе с тем, активное развитие налогового законодательства и налоговоправовых исследований привело к появлению точек зрения об автономии налогового права[26] и его выделении из отраслевой принадлежности финансового права.

В частности, А. В. Деминым указывается на то, что налоговое право представляет собой подотрасль финансового права, стремящуюся к обособлению в самостоятельную отрасль. Обращая внимание на то, что все объективные предпосылки для отраслевой самостоятельности налогового права к настоящему моменту уже сформировались: предмет, метод, правовые принципы, специальная терминология, кодификация, субъектный состав, процессуальные нормы и другие атрибуты не только нормативно закреплены, но и прошли правоприменительную апробацию, указывает на то, что дело остается за субъективными факторами доктринального характера, а именно за признанием научным сообществом налогового права в качестве самостоятельной отрасли права[27]. По мнению Ю. А. Тихомирова «в перспективе на базе массива законодательных и подзаконных актов сложится налоговое право как самостоятельная отрасль»[28]. На самостоятельность налогового права как отрасли права обращают внимание В. В. Витрянский, С. А. Герасименко[29].

Несомненно, в настоящее время налоговое право активно развивается, проводится множество исследований: так, исследуется понятие налога, его отличие от иных обязательных платежей, анализируется его юридическая конструкция (элементы налога), разработаны принципы налогового права и т.д. В высших учебных заведениях налоговое право преподается как самостоятельная учебная дисциплина. Появилось множество учебников по налоговому праву[30].

Однако, нельзя поставить знак равенства между обособлением норм, регулирующих отношения в области налогообложения, как отрасли законодательства и самостоятельной учебной дисциплины и как отрасли права. С. С. Алексеев справедливо отметил, что система права и система законодательства отличаются друг от друга, строение законодательства является такой областью правовой надстройки, которая непосредственно связана с действием субъективных факторов, усмотрением законодателя. Система права и система законодательства находятся в сложной, диалектической взаимозависимости, соотношение структуры права и системы законодательства может быть охарактеризовано как связь внутренней и внешней форм[31].

Д. Е. Петров, указывая на то, что сформулированная в нормах права государственная воля изначально соответствует какой-либо отрасли права, поскольку направлена на регулирование, с использованием соответствующих методов, отношений между людьми, являющихся предметом данной отрасли, отмечает, что деятельность законодателя зависима от характера самих отношений и их видового родства, от потребностей общественного развития, от уже существующей системы норм права. Систематизация законодательства не всегда проводится на подлинно научных основах. По его мнению, отрасль законодательства как форма выражения вовне, существования в правовой системе отрасли права, сложного отраслевого или комплексного отраслевого правового института, образована и функционирует в соответствии с определенным направлением правотворческой деятельности государства[32].

Наличие самостоятельного Налогового кодекса Российской Федера- ции[33] свидетельствует о самостоятельности налогового законодательства, но не налогового права. Отметим, что для признания налогового права в качестве самостоятельной отрасли права необходима совокупность ряда сущностных признаков. С. С. Алексеев указывал на три признака отрасли права - структурные особенности, юридическое своеобразие (особый метод правового регулирования), специфический предмет регулирования. При этом, подразумевая под структурными особенностями юридическую цельность данной общности норм, такую степень ее внутренней организации, при которой она выступает перед лицом других отраслей как «нерасчленяемое» целое, а под юридическим своеобразием ряд черт, в том числе, характер общего юридического положения субъектов; характер оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений; характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов; характер юридических мер воздействия (санкций); особый механизм правового регулирования. Получается, что для

признания совокупности юридических норм отраслью права необходим такой качественно специфический вид общественных отношений, который в данных условиях объективно требует юридически своеобразной правовой регламентации, и прежде всего регламентации при помощи особого метода. Тот или иной вид общественных отношений может быть признан самостоятельным предметом права лишь постольку, поскольку он предопределяет юридическое своеобразие данной совокупности норм[34].

В теории права отмечается, что для образования самостоятельной отрасли права имеют значение следующие условия: а) степень своеобразия тех или иных отношений; б) их удельный вес; в) невозможность урегулировать возникшие отношения с помощью норм других отраслей; г) необходимость применения особого метода регулирования[35]. Полагаем, что для образования налогового права как самостоятельной отрасли права такие условия не наступили. Прежде всего, нельзя говорить о том, что оно имеет специфический предмет правового регулирования, который позволяет говорить о необходимости его урегулирования самостоятельной отраслью права. Несмотря на некое своеобразие налоговых отношений, они являются частью предмета финансового права - отношений, складывающихся в процессе финансовой деятельности государства, а именно, представляют собой отношения в области формирования бюджетных фондов. Помимо отношений в области налогообложения в сфере формирования бюджетных фондов возникают и иные отношения по аккумулированию иных платежей, имеющих как добровольный, так и обязательный характер, поэтому вполне логично, что все эти отношения, исходя из единства предмета и метода правового регулирования, должны быть включены в рамки одной отрасли права.

В этой связи, стоит обратить внимание на рассуждения Н. М. Артемова, который, признавая валютное право институтом финансового права, исходит из общности предмета и метода правового регулирования. В частно-

сти, им указывается, что валютные отношения непосредственно связаны с денежным обращением, то есть с основным элементом финансовой системы. С валютным правом можно связать общественные отношения по аккумулированию, распределению, накоплению и использованию валютных средств страны в процессе валютной деятельности государства, подлежащие финансово-правовому регулированию. Комплексный характер валютного законодательства не показатель самостоятельности валютного права[36].

Признавая значимость налогов, необходимость их самостоятельного и детального исследования, необходимо учитывать, что налоги, хоть и являются основным, но не единственным видом публичных доходов. Налоги представляют собой только один из видов централизованных доходов (зачисляемых в бюджетную систему Российской Федерации). Кроме налогов к централизованным доходам относятся иные обязательные платежи (таможенные пошлины, природоресурсные платежи, взносы во внебюджетные фонды), не входящие в систему налогов и сборов, и доходы от использования и продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от приносящей доход деятельности и др. При их установлении, введении и взимании также возникает ряд проблем, требующих разрешения. Также нуждаются в исследовании и анализе децентрализованные публичные доходы.

Преувеличенное внимание к исследованиям налоговой проблематики на фоне малой изученности проблем иных видов публичных доходов (в том числе, в виду отсылки к иным отраслями права, где также финансовоправовые особенности тех или иных видов доходов не находят своего отражения) приводит к отсутствию исследования многих проблем в области формирования публичных денежных фондов. Так, требуют пристального внимания проблемы взимания обязательных платежей, в частности, пределы допустимости использования метода обязательных платежей при формировании публичных денежных фондов. Отсутствие закрытого перечня обязательных бюджетных платежей (кроме налогов, сборов и страховых взносов, регулируемых налоговым правом, существует огромное множество иных платежей обязательного характера - взносов, плат и пр.) приводит к постоянному увеличению их числа. В настоящее время метод обязательных платежей стал использоваться при формировании публичных денежных фондов, находящихся в частной собственности. Например, фонд капитального ремонта многоквартирных домов формируется за счет обязательных взносов, уплачиваемых собственниками квартир в многоквартирных домах. Вместе с тем, исследование финансово-правовой природы таких обязательных платежей практически не проводится.

Кроме того, несмотря на общепризнанное мнение о том, что финансовый контроль пронизывает все сферы финансовой деятельности государства, в настоящее время в области контроля в сфере формирования финансовых фондов серьезному теоретическому осмыслению подвергается только налоговый контроль. Более того, в ряде исследований, учитывая осуществление налогового контроля исключительно федеральными налоговыми органами, к разновидностям регионального и местного финансового контроля отнесен только бюджетный контроль[37], что существенно сужает контрольные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Ведь кроме проверки правомерности движения публичных денежных средств и использования государственного и муниципального имущества, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут (и должны) осуществлять контроль за поступлением бюджетных доходов, которые не контролируются налоговыми органами.

На наш взгляд, в настоящее время назрела объективная необходимость поставить вопрос о том, что нормы, регулирующих публичные доходы, представляют собой обособленную, самостоятельную финансовоправовую общность[38], что позволит не только комплексно исследовать все проблемы в области формирования публичных фондов, но и совершенствовать правовое регулирование публичных доходов и прогнозировать развитие финансово-правовой науки.

Полагаем, что основная проблема структурирования норм, регулирующих публичные доходы, в системе норм финансового права связана с тем, что основной акцент делается на наличие или отсутствие соответствующих правовых норм в нормативных правовых актах. Вместе с тем, необходимо учитывать, что отсутствие или неполнота нормативного правового регулирования еще не означает отсутствие отношения, нуждающегося в таком регулировании. Мы уже указывали на то, что законодательство, представляя собой внешнюю оболочку, в которой находят закрепление соответствующие отношения, структурируется на основе субъективных факторов.

В то же время, необходимо обратить внимание на то, что некая разобщенность источников является специфической особенностью финансового права. Прежде всего, обращает на себя внимание отсутствие общего нормативного правового акта, который бы регулировал в целом финансовые отношения. В настоящее время источники финансового права представлены двумя кодифицированными актами (НК РФ и БК РФ), а также рядом федеральных, региональных и местных правовых актов. Такая разрозненность правовых актов, отсутствие зачастую корреляции между ними и закрепление в них разных институциональных принципов привели к появлению высказываний о том, что финансовое право «приобретает черты надотраслевой системы», что вызвано, в том числе, не включением Конституцией Российской Федерации в термин «финансовое регулирование» всех финансовых отношений (в частности, отдельное закрепление в статьях 71, 72 установления налогов и сборов), а также не закреплением в позитивном праве общих финансовоправовых положений фундаментального характера (принципов, категорий, конструкций)[39].

На наш взгляд, несомненно, упрочению единства общественных отношений, складывающихся в процессе финансовой деятельности, осуществляемой в сфере формирования, распределения и использования различных публичных денежных фондов, в качестве предмета самостоятельной отрасли права будет способствовать наличие общих, не доктринальных, а закрепленных на уровне закона принципов. В связи с этим, полагаем, что высказываемое мнение о необходимости разработки общего закона, закрепляющего единые принципы в области финансовой деятельности, не только не потеряло своей актуальности, но и в современных условиях усложнения финансовой деятельности является остро необходимым. О. Н. Г орбунова, ратуя о принятии федерального закона «О финансах», справедливо указывает, что такой закон позволит «урегулировать общие принципы функционирования финансовой системы страны в целом»[40]. Однако, даже в отсутствие нормативной основы общепризнанно существование институтов финансового права общего характера, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности, финансового контроля и т.п.

Согласимся с А. А. Нечай в том, что развитие науки финансового права в настоящее время в целом имеет рефлекторный характер, она реагирует на уже произошедшие перемены в регулировании общественных отношений[41]. Более того, можно привести многочисленные примеры правового регулирования общественных отношений «вдогонку». Зачастую, забывается о том, что «каждое управленческое решение предполагает определенный правовой механизм, опосредующий его, обеспечивающий его реализацию»[42]. Так, деятельность различных организаций, кредитующих физических лиц и привлекающих их денежные средства на временной и возмездной основе, их существование за рамками банковской системы и соответственно непопадание под банковский надзор, привело постфактум к созданию правовой основы их деятельности, при этом федеральный законодатель был вынужден изобретать новые правовые конструкции, связанные с ограничениями осуществления банковской деятельности только кредитными организациями (размещение денежных средств вместо кредита стали именовать займом, привлечение средств во вклады - передачей личных сбережений). Кроме того, появилась необходимость создания системы защиты участников таких кооперативов. Соответственно наука стала придумывать теоретическое объяснение возникшим правовым явлениям. То же самое в настоящее время происходит в области публичных доходов. Наука финансового права вынужденно реагирует на возникшие правоотношения и пытается их осмыслить при помощи существующего понятийного аппарата. Однако, «правильно развивающаяся научная теория должна описывать законы появления новых феноменов общественного бытия и давать методы наиболее эффективного регулирования новых отношений, а не только описывать уже появившиеся отношения, рассматривая постфактум ошибки их правового регулирования»[43]. Рассмотрение же публичных доходов как единой общности правовых норм позволит выработать концепцию правового регулирования всех общественных отношений, возникающих в процессе аккумулирования публичных фондов денежных средств, используемых для удовлетворения публичного интереса, что, в свою очередь, позволит устранить пробелы нормативного правового регулирования отдельных видов публичных доходов.

Полагаем, что исследование комплекса норм, регулирующих публичные доходы, в качестве самостоятельного структурного элемента системы финансового права и нахождение его места в системе норм финансового права необходимо начать с анализа системного подхода, при помощи которого финансовое право характеризуется как целостная система. Отметим, что системный подход в целом предполагает рассмотрение отдельного направления как системы, которому присуща определенная структура[44]. Система, как правило, определяется как совокупность элементов (компонентов), взаимодействие которых порождает новые качества, которые не присущи ее отдельным составляющим элементам, т.е. образуется определенная целостность, единство[45]. М. Сулейменовым выделяются несколько аспектов внутренних свойств системы: системно-компонентный аспект (из чего образовано целое; исследование субстанции системы); системно-структурный аспект (внутренняя форма системы, представляющая собой способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее компонентов); системно-функциональный аспект (функции системы есть интегративный результат функционирования ее компонентов); системно-интегративный аспект (факторы системности, те механизмы, которые обеспечивают сохранение качественной специфики систем, их функционирование и развитие)[46].

В научной литературе выделяются такие системные принципы как наличие интегративных, системных качеств, не сводимых к сумме свойств образующих ее компонентов, зависимость природы целого и его особенностей от состава и внутренней природы частей; наличие внутренней организации, структуры, представляющей собой специфический способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее компонентов; а также специфический характер взаимодействия со средой[47]. А. В. Нестеров указывает, что основными признаками системы являются наличие целостной структуры, обеспечивающей системе новые интегративные качества; четко фиксированное положение элементов по отношению друг к другу и целому; существование цели или функциональной направленности; иерархическая структура[48].

В этой связи необходимо отметить, что поскольку системность всегда связана с определенной формой организованности, а последняя выражается в иерархичности его строения[49], то система права как отграниченное множество взаимодействующих правовых норм имеет свою структуру[50]. Целостная система может существовать и эффективно функционировать при условии ее внутренней организованности, предполагающей реальное соединение множества составляющих ее структурных элементов в единое целое. Можно и нужно говорить о том, что система права есть «структурное качество действующего в данном обществе права, которое соответствует системе закрепляемых ею общественных отношений», что она «определяется теми общественными отношениями, которые находят в ней отражение и закрепле- ние»[51]. Особенности структуры права обусловлены его объективным качеством внутренней юридической согласованности[52]. На структуру и развитие системы права преимущественное влияние оказывают объективные факторы[53]. Д. А. Керимов указывал, что системность права представляет собой объективное объединение по содержательным признакам определенных правовых частей в структурно упорядоченное целостное единство[54].

Исходя из объективности системных связей внутри права, с учетом того, что «обособить можно то, что объективно обособляется»[55], согласимся с С. С. Алексеевым в том, что подразделениями структуры права могут быть

лишь такие образования, которые обладают признаками элемента (первый - цельность, т.е. выступление на определенном уровне структуры как «нерасчленяемого целого», второй - обладание способностью взаимодействия с другими явлениями на соответствующем уровне), их юридическое своеобразие выражается в показателях троякого рода: регулятивные свойства (метод регулирования, приемы воздействия, механизм и пр.), интеллектуальноволевое содержание (принципы права, общие положения и пр.), внешняя форма права (известная обособленность в законодательстве)[56].

В юридической литературе выделен ряд юридических критериев обособления той или иной совокупности норм.

В частности, М. И. Пискотиным указывается на то, чтобы та или иная совокупность правовых норм могла образовать обособленную общность, ей необходимо обладать рядом качеств: она, прежде всего, должна регулировать особую область однородных отношений; в силу этого составляющие ее нормы должны иметь специфику, выделяющую их из общей массы норм данной отрасли права и одновременно придающую им определенное внутреннее единство[57].

С. С. Алексеевым отмечалось, что для обособленного комплекса правовых норм характерно наличие комплекса «равноправных» нормативных предписаний, известная юридическая разнородность предписаний (оказание разностороннего воздействия регулятивными, обязывающими и управомочивающими нормами), объединение всех норм устойчивыми закономерными связями, которые выражены в общих предписаниях, а главное - в юридической конструкции[58].

Авторами учебника общая теория права под редакцией А. С. Пиголки- на выделяются три признака обособления общности правовых норм:

юридическое единство правовых норм. Целостное образование характеризуется единством содержания, которое выражается в общих положениях, правовых принципах или совокупности используемых правовых понятий, единстве правового режима регулируемых отношений либо иным способом;

полнота регулирования определенной совокупности общественных отношений, что выражается в наличии различных видов правовых норм. Это могут быть дефинитивные, управомочивающие, обязывающие, запрещающие и иные нормы права, которые в комплексе содержат все аспекты правового регулирования соответствующей группы общественных отношений;

обособление норм в главах, разделах, частях и иных структурных единицах законов, других нормативно-правовых актов[59].

По мнению Д. Е. Петрова совокупность правовых норм как единая общность характеризуется тем, что это всегда комплекс, определенная совокупность юридических норм; данный комплекс воздействует на отношения определенного вида и регулирует различные варианты развития определенной жизненной ситуации; включает в себя не только регулятивные, но и отправные нормы (устанавливающие общие, исходные начала); в своем арсенале имеет полный набор юридических средств, необходимых для воздействия; общности присуща внутренняя организация[60].

При этом, необходимо отметить, что в теории права выделяются разнообразные самостоятельные структурные элементы отрасли права - институты, субинституты, подотрасли. Причем, обращает на себя внимание отсутствие единого подхода к их соотношению между собой. Так, под правовым институтом принято понимать некую первичную правовую общность[61]. Вместе с тем, выделяются субинституты как подразделения правовых институтов[62]. При характеристике подотрасли, регулирующей «отдельные совокупности общественных отношений, характеризующиеся своей спецификой и известной родовой обособленностью»[63], как правило, указывается на объединение ею нескольких институтов отрасли права[64]. В то же время, выделяются институты простые (не содержащие в себе структурных подразделений) и сложные (имеющие в своем составе мелкие самостоятельные образования)[65]. В определенной степени различия между сложным институтом и подотраслью можно выявить в выделении в подотрасли общей части или общего института. Так, С. С. Алексеевым подотрасль определяется как обширная общность отраслевых институтов, в которых обособляется своя «общая» часть (содержащая «выведенные за скобки» нормативные положения, относящиеся к отрасли или ее крупному подразделению в целом)[66].

Такая разобщенность теоретических воззрений на отраслевую структуру приводит к определению одних и тех же общностей финансово-правовых норм в качестве разных структурных элементов, а также к появлению не выделяемых в теории права структурных отраслевых элементов. Как мы уже отмечали, в теории финансового права отдельными учеными наряду с институтами в структуре отрасли финансового права выделяются такие элементы, как блоки (компоненты), разделы. Полагаем, появление нового структурного элемента требует дополнительного обоснования, что не всегда осуществляется. Зачастую термин употребляется «по умолчанию». Так, С. В. Запольский, выделяя в структуре особенной части финансового права блоки (компоненты) правовых норм, в то же время, не указывает в чем их отличие от традиционных структурных элементов - подотраслей и институтов.

Выделяя разделы, С. Д. Цыпкин, в обоснование своей позиции указывал на то, что данный термин, с его точки зрения, является наиболее приемлемым для финансового права, поскольку обозначает категорию, более широкую по объему, допускающую меньшую степень однородности, типичности регулируемых отношений, чем институт, и в отличие от «подотрасли права» не выражающую тенденции к обособлению и выделению в самостоятельную отрасль права[67]. Учитывая сложности структурирования финансового права, вызванные, в том числе, известной разнородностью его источников, с выделением разделов как неких крупных подразделений структуры финансового права можно было бы согласиться. Однако, необходимо учитывать, что раздел традиционно теорией права рассматривается как структурная часть нормативного акта[68], что может привести к проблемам разграничения системы финансового права и системы финансового законодательства.

Полагаем, введение новых структурных элементов требует дополнительного обсуждения. В настоящее время при структурировании финансовоправовых норм необходимо руководствоваться наработками теории права[69]. Анализ научной литературы в области теории права показывает, что несмотря на существующие различия в определении разных структурных элементов, большинство ученых сходится во мнении, что отрасль права имеет иерархичную структуру, которую схематично можно выразить следующим образом: норма права - субинститут - институт - подотрасль - отрасль[70].

На основании вышеизложенного, полагаем, что совокупность норм, регулирующих публичные доходы, является таким обособленным элементом структуры финансового права как подотрасль особенной части финансового права.

Прежде всего, необходимо отметить, что данная общность правовых норм призвана регулировать особую область однородных отношений - отношений, складывающихся в процессе формирования публичных фондов. Такое обособление основано не на субъективном усмотрении, а на объективных критериях. К предмету правового регулирования подотрасли публичных доходов мы относим все общественные отношения, складывающиеся в такой сфере финансовой деятельности государства как формирование публичных фондов. Согласимся, что «юридическое закрепление определенного вида общественных отношений придает праву особое значение, содействует их упрочению и развитию. Эффективное правовое регулирование возможно за счет четкой и рациональной специализации правовых норм, объединения их в особые однородные группы»[71]. Вместе с тем, данные отношения, являясь относительно обособленными, представляют собой часть предмета финансового права, а именно, отношений, складывающихся в процессе осуществления финансовой деятельности государства в сфере формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов. Соответственно и нормы, составляющие данный институт, имея свою специфику, вызванную регулируемыми ими отношениями в области публичных доходов, в то же время имеют больше общего, чем специфического по сравнению с другими нормами включающей их отрасли финансового права.

Можно сказать, что подотрасль публичных доходов, имея «довольно точно очерченный предмет регулирования - отношения, связанные с мобилизацией денежных средств»[72], представляет собой совокупность финансовоправовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе аккумулирования публичных денежных фондов. При этом, к числу норм института публичных доходов следует отнести нормы, закрепляющие понятие и виды публичных доходов, принципы публичных доходов, отношения, складывающиеся между различными субъектами финансового права по поводу установления и взимания публичных доходов, контроля за их поступлением в публичные фонды и привлечением к ответственности за правонарушения в сфере публичных доходов.

Являясь целостным образованием, подотрасль публичных доходов характеризуется единством содержания. Это единство проявляется в возможности выделения и рассмотрения общих положений (общего института), среди которых можно назвать используемые правовые понятия (доход, публичный доход, аккумулирование публичных фондов и т.п.) и правовые принципы, среди которых можно выделить, прежде всего, принцип приоритета публичных интересов. Публичные доходы направлены на обеспечение публичного интереса, под которым понимается интерес социальной общности, группы, коллектива, признанный государством и обеспеченный правом. Наличие разнообразных публичных интересов (государственных, территориальных, общественных) предполагает целенаправленность публичных доходов на финансирование публичных функций в экономической, политической, социальной, культурной и др. сферах. Кроме того, важное значение имеет принцип плановости публичных доходов, вытекающий из принципа плановости финансовой деятельности. По справедливому замечанию С. Д. Цыпки- на «первой задачей правового регулирования в рассматриваемой области является правовое обеспечение плановой аккумуляции крупных и устойчивых фондов денежных средств...»[73]. Предсказуемость (прогнозируемость, плановость) доходов обеспечивает надежность их поступления[74]. Также к принципам публичных доходов следует отнести выделяемые в научной литературе принципы регулярности контроля формирования доходов, обеспечения полноты поступления доходов[75], достаточности, постоянства и справедливости доходов[76].

Общие нормы находят свою конкретизацию в нормах структурных элементов особенной части подотрасли публичных доходов. К числу институтов и субинститутов, входящих в данную подотрасль, в силу того, что регулируемые ими общественные отношения являются частью общественных отношений, складывающихся в процессе формирования публичных денежных фондов, следует отнести налоговое право (являющееся сложным институтом, включающим в себя совокупность институтов и субинститутов - исполнение обязанности по уплате налогов, налоговый контроль, ответственность за налоговые правонарушения, федеральные, региональные и местные налоги и сбора и т.д.), правовое регулирование иных обязательных доходов бюджета, правовое регулирование добровольных доходов бюджета, правовое регулирование децентрализованных публичных доходов.

По нашему мнению, подотрасль публичных доходов обладает сложной иерархической структурой, которую схематично можно представить следующим образом: общая часть и особенная часть. Особенная часть, в свою очередь, включает в себя такие сложно-структурированные институты как налоговое право и правовое регулирование централизованных (бюджетных) публичных доходов, а также институт децентрализованных публичных доходов. В свою очередь, сложно-структурированный финансово-правовой институт «налоговое право» включает в себя субинституты, регламентирующие исполнение обязанности по уплате налогов, налоговый контроль и др. Сложноструктурированный финансово-правовой институт «централизованные (бюджетные) публичные доходы» включает в себя субинституты, регулирующие обязательные и добровольные бюджетные доходы.

Рассмотрение совокупности норм, регулирующих публичные доходы, в качестве подотрасли финансового права приведет к полноте правового регулирования отношений в области публичных доходов, поскольку в подотрасль публичных доходов будут включены различные виды правовых норм - дефинитивные, управомочивающие, обязывающие, запрещающие, которые в комплексе включают все аспекты правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере формирования публичных денежных фондов, т. е. подотрасль публичных доходов будет иметь полный набор юридических средств, необходимых для воздействия на участников правоотношений. Кроме того, рассмотрение публичных доходов в рамках подотрасли финансового права, позволяя выработать концептуальные основы правового регулирования всех отношений, складывающихся в процессе формирования публичных фондов, будет способствовать интеграции финансово-правового регулирования и упрочению юридической цельности норм финансового права.

Определяя место подотрасли публичных доходов в системе норм финансового права, отметим, что она представляет собой подотрасль особенной части финансового права, расположение которой связано с научно обоснованным порядком и логической последовательностью расположения подотраслей и институтов особенной части финансового права[77]. Согласимся, что основной подотраслью особенной части финансового права является бюджетное право, так как в бюджетной системе аккумулируются доходы, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления[78]. Следующим структурным элементом особенной части финансового права следует указать институт финансов предприятий[79], «потребность в его целостном правовом выражении вытекает из объективной основы - наличия соответствующего звена финансовой системы»[80]. Поскольку любой публичный денежный фонд представляет собой доходы и расходы, то естественно, что следующим элементом системы особенной части финансового права будет являться подотрасль публичные доходы.

Подводя итог, укажем, что отношения, складывающиеся в области публичных доходов, обладая определенной однородностью и обособленностью, позволяют рассматривать совокупность норм, регулирующих публичные доходы в качестве самостоятельной подотрасли особенной части финансового права. При этом, к числу норм подотрасли публичных доходов необходимо отнести нормы, закрепляющие понятие и виды публичных доходов, принципы публичных доходов, отношения, складывающиеся между различными субъектами финансового права по поводу установления и взимания публичных доходов (в том числе налогов и сборов), контроля за их поступлением в публичные фонды и привлечением к ответственности за правонарушения в сфере публичных доходов.